新常态下森林公园与生态旅游面临的机遇与挑战

杨 帆

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

新常态下森林公园与生态旅游面临的机遇与挑战

杨 帆

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

总结了新常态下森林公园建设与森林旅游产业的特征与趋势，分析了其建设与发展的重要机遇及面临的主要挑战，提出了新常态背景下森林公园与生态旅游建设的决策建议。

新常态；森林公园；生态旅游；机遇；挑战

中国经济在经历30多年的快速增长之后，无论是经济基本面，还是经济发展基本模式、产业业态以及经济增长动力都今非昔比，已经告别高速增长进入到“新常态”增长阶段。经济发展从高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化升级，第三产业消费需求逐步成为主体，要素驱动、投资驱动转向创新驱动。这种转变，既是挑战，同时也是机遇。如果中国经济顺利完成转换与升级，增速虽然下滑，但经济增长的质量、经济总体的含金量将会更高，经济将进入到一个全新的发展阶段。“新常态”是当前我国经济发展转型的基本特征，是党中央对中国经济形势的总体判断，是中国经济发展又一个重要的战略机遇时期。

森林公园建设和森林旅游发展是伴随我国改革开放历程发展起来的新型服务业，是改革开放的重要建设成果。改革开放30多年来，森林公园与森林旅游，从无到有，从小到大，从弱到强，已经成为旅游业的重要部分，成为林业产业的重要支柱。在新常态下，森林公园建设和森林旅游发展均出现了新的态势和特点，在取得巨大成绩同时，出现了发展瓶颈和转型升级需求，困难与希望同在，机遇与挑战并存。

1 新常态下森林公园与森林旅游的特点

1.1 森林公园建设与森林旅游发展成就显著

我国森林旅游资源类型极其丰富，旅游目的地类型多样。2014年全国各类、各级森林旅游地数量超过8500处，全国森林旅游游客超过9.1亿人次，占国内旅游人次的25.2%[1]，林业旅游与休闲服务业产值5321亿元，占林业产业产值9.9%；到2015年底，已建立森林公园3234家，规划总面积1801.7万hm2，其中国家级森林公园826家；森林旅游收入达到705.6亿元，占国内旅游收入的2.6%，创造社会综合产值7500亿元[2]，占国内旅游消耗的21.4%。森林旅游已经成为林业行业重要的产业支柱，成为旅游产业的重要组成部分。

1.2 明显的转型升级趋势

根据中国绿色时报等报道和统计数据，我国森林公园与森林旅游发展呈现出明显的转型升级趋势：一是森林公园发展重心从山区、远郊区向城市近郊和建成区转移，城郊森林公园迅猛发展，新型城镇化、房地产行业对城郊森林公园的发展推动作用明显；二是森林公园的公益性问题受到广泛关注，免费开放的森林公园越来越多，森林公园绿色惠民功能不断增强，2011年免收门票森林公园228家，2012年777家，2013年871家，2014年911家，2015年976达到家；三是大众性观光团组游和会议游数量明显下降，而周边游以及以休闲、疗养、运动和特色观光为目的的森林旅游游客量明显增加；四是森林公园提供科普教育的能力进一步增强，新建了一批国家级森林公园解说体系示范点；五是多资源类型自然资源生态旅游发展迅速，湿地公园全面布局，发展迅速，已经达到979家；沙漠公园在2013年建立首个试点单位沙坡头国家沙漠公园基础上，试点单位已达到55家；生态公园、石漠公园先后于2014年、2016年启动试点建设。

1.3 呈现出经济新常态下主要的风险特征

2015年我国森林公园总数已达3234处，游客近8亿人次。但却存在数量多，质量参差不齐，特色不明显，建设项目雷同等问题，呈现出投资不足、建设滞后、产能过剩、结构失衡、品质不高等特征。我国经济发展出现的主要风险特征，森林旅游产业几乎都不同程度地存在。

1) 产能过剩。部分森林公园旅客稀少甚至根本没有游客。据2015年对2961处森林公园的统计，森林公园游客人数为0的有248处，游客人数不足1万人次的有277处。反映出部分森林公园的批建不够科学合理，批而不建，同时也说明了部分森林公园景观质量和建设水平还较低，对旅客没有吸引力。

2) 投资不足。据2013不完全统计，当年资金投入为0的森林公园345处，其中国家级森林公园68处，连续3年投资为0的22处[3]。

3) 结构失衡。一是森林公园地区分布失衡，并呈扩大趋势。2010年，全国58%的森林公园集中在广东、山东、浙江、福建、江西、河南、湖南、山西、四川等9省;到2013年全国仍有60%的森林公园集中在上述9省。华北和西北地区森林公园分布很少，森林公园发展极度失衡。东部出现发达经济体景区建设和旅游需求特征，西部仍然是欠发达的资源输出地，森林公园开发的总体水平较低，还存在着“守着金饭碗”依然“没饭吃”的现象。二是旅游直接收入失衡。2015年统计的2 961处森林公园旅游直接收入686.9亿元，其中465处旅游收入为0，占15.7%；72处不足5万元，占2.4%，1947处收入在5～1000万元，占65.8%，302处超1000万元，占10.2%；82处超5000万元，占2.8%；93处超亿元，仅占3.1%。取得旅游收入的2496处森林公园平均旅游收入2752万元。2013年，收入最高的浙江千岛湖国家森林公园旅游收入58.28亿[3]，其一家的旅游直接收入占全国的12.5%。浙江省2013年林业旅游人次达到1.54亿人次，林业旅游与休闲服务产值达569.7亿元[4]，而不少省森林旅游直接收入不足1亿元。

4) 投资拉动。我国森林公园建设一方面是投资不足，另一方面，又存在非常明显的投资拉动现象。从表1可以明显看出，森林公园在2002年、2009年出现两次数量发展高峰，与国家同期基本建设投资增加呈现明显的对应关系。2009年森林公园数量的大幅增加，应该是2008年4万亿内需投资拉动。

表1 2001—2013年森林公园个数发展情况表年度森林公园总数增长率/%国家森林公园增长率/%2001121712 938010 52002147621 343915 52003165812 350314 6200417716 856512 3200519288 962610 8200620677 26605 4200721574 46863 9200822775 67093 4200924587 97313 1201025835 17462 1201127476 37460 0201228553 97642 4201329483 37792．0

5) 投资产出低。2011年森林公园投入建设资金313.1亿元[5]，森林公园旅游收入376.4亿元；2012年森林公园投入建设资金430亿元，森林公园旅游收入仅453.2亿元；2013年全国森林公园投入建设资金486.7亿元，同年，能统计到的森林公园旅游收入仅465.2亿元。2011—2013年森林旅游收入与森林公园投资占比极高，均在1.0上下(表2)。

表2 2011—2013年森林公园投资与收入比较统计年度建设投资/亿元旅游收入/亿元收入/投资2011313 1376 41 22012430 0453 21 052013486 7465 20 96

2 新常态下森林公园与生态旅游的重要机遇

2.1 旅游产业蕴含巨大发展潜力

党的十八大提出到2020年实现“两个翻一番”，即国内生产总值、城乡居民人均收入，在2010年的基础上翻一番。中国将进入中等收入国家行列，国家将从以解决温饱为主的生存型阶段，进入以促进人的全面发展为重要目标的发展型新阶段，消费需求结构将从生存型消费向发展型消费升级，从物质消费向服务消费升级，旅游将因此成为经济新常态的亮点和发展方向。

休闲旅游是社会发展阶段性的必然需求。根据国际规律，当人均GDP达到2000美元时，旅游将获得快速发展；当人均GDP达到3000美元时，旅游需求出现爆发性增长；当人均GDP达到5000美元时，步入成熟的度假旅游经济，休闲需求和消费能力日益增强并出现多元化趋势。2014年我国人均GDP已达7573美元大关，天津、北京、上海、江苏、浙江、内蒙、辽宁、福建、广东等9省市人均GDP已经超过10000美元。按照旅游经济规律和当前发展态势，我国休闲旅游正在迎来暴发式的增长阶段。休闲旅游将成为旅游发展新的增长点，是旅游行业转型升级的重点方向。沿海经济发达地区，休闲旅游产业已经出现蓬勃发展态势。

发达国家居民人均年出游一般在8次以上，而2014年我国居民年人均出游才2.6次，我国居民旅游消费潜力才刚刚开始释放，休闲旅游发展潜力巨大。如果说改革开放的前30年是旅游发展的“黄金期”，随着我国经济社会的不断发展，那么未来30年将是旅游发展的“钻石期”，也将会是森林旅游休闲大发展的机遇期。

2.2 经济发展方式转变带来旅游产业壮大机遇

改革开放30多年来，我国经济高速发展主要靠的是制造业，近年来，制造业已进入瓶颈期，发展后劲不足，面临巨大的产业升级压力。同期，服务业比重不断增加，逐步成为产业主体，并取代制造业成为经济增长的主要动力。2011年服务业占GDP的比重为43.1%；2013年达到46.1%，而制造业占GDP的比重仅为43.9%，服务业占GDP的比重首次超过制造 业； 2015年服务业占GDP比重达到50.5%，首次过半，我国经济由工业主导向服务业主导转型的趋势更加明显。

发达国家服务业产值占GDP的比重一般都在60%以上，第三产业从业人员比重的全球平均水平是60.6%，发展中国家的平均水平是50%，我国占比只有42.4%，因此，我国服务业还具有很大的成长空间。

在新常态下，服务业是国家重点支持的战略性支柱产业，是转变发展方式，调整经济结构，告别粗放式发展，实现产业升级，提高发展质量的必然选择。旅游作为绿色产业，是现代服务业的龙头，森林旅游业作为生态旅游的主体，又是旅游产业最具发展潜力的部分，必然具有更多的发展机遇。

2.3 生态文明和美丽中国执政理念营造了有利的社会环境

党的十八将“推进生态文明，建设美丽中国”正式作为党的执政理念，成为国家经济、政治、文化、社会、生态建设五位一体格局的重要依据，是党和政府执政理念更加尊重自然、顺应人民感受、注重和谐发展的科学体现。“美丽中国”是生态文明建设的目标指向，生态文明是建设“美丽中国”的必然之路。保护优美自然环境，发展生态文化产品，是生态文明建设的核心，也是“美丽中国”建设的重点。

森林公园拥有最丰富的自然和文化美景，是人们亲近大自然、回归大自然、感受奇妙的动植物世界、认识生物多样性的主要场所，是传播生态文明的前沿阵地，是建设美丽中国的主战场。

“推进生态文明，建设美丽中国”执政理念的深入落实，不但为森林公园提出了建设目标，给森林旅游指明了发展方向，也为森林公园建设和森林旅游发展营造了非常有利的社会环境氛围。

美丽中国建设必然带动生态旅游消费的增长，生态文化休闲市场的扩大，为森林公园的转型发展提供了更广阔空间；美丽中国建设必然带动生态产业的兴旺，生态文化的进步，为森林公园提高生态环境质量，提升生态文化品质，进一步完善生态旅游产品体系提供了强大的发展动力。

2.4 旅游产业政策密集出台将产生巨大推动效应

2009年以来，国家先后出台了《国务院关于加快发展旅游业的意见》《国民旅游休闲纲要(2013—2020年)》《中华人民共和国旅游法》《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》。密集的旅游政策法规出台，为新常态形势下旅游产业的健康发展注入了强劲的动力。森林旅游作为最具增长潜力的旅游类型，在国家强力的政策支持下，必然会成为旅游业重点关注和投资建设的领域，将大大有利于森林公园建设资金的筹集，森林旅游将会迎来一个新的建设与发展机遇期。

2.5 森林旅游成为生态林业、民生林业重点培育的龙头产业

2014年3月7日，国家林业局发布了《全国森林等自然资源旅游发展规划纲要(2013—2020)》，这是我国第一个指导森林等自然资源旅游发展的纲领性文件。纲要从积极促进森林等自然资源保护和合理利用、科学谋划发展等方面明确了当前和今后一段时期森林等自然资源旅游的发展方向和工作重点。规划建成以森林公园为主体的各类自然资源旅游景区9000处，旅游人数达16亿人次，创社会综合产值达10000亿元。将森林等自然资源旅游作为建设生态林业、发展民生林业的重要内容，建成林业支柱产业，并作为林业第三产业的龙头加以重点培育。2016年1月，国家林业局先后发布了《关于大力推进森林体验和森林养生发展的通知》和《全国城郊森林公园发展规划(2016—2025年) 》，这些文件的出台，为森林公园建设和森林旅游发展营造了一个更加良好的政策环境条件。

3 新常态下森林公园与生态旅游的主要挑战

3.1 经济转型升级可能导致发展失衡进一步加剧

由于经济发展水平和距离旅游客源市场的不同，虽然我国森林公园布局和森林旅游发展已经严重失衡，但是，伴随当前已经开始的产业转型升级形势，这种状况极有可能会进一步加剧，出现更严重的失衡。

如广东省已建森林公园460处，数量位居全国第一。按照《广东省森林公园和湿地公园体系建设规划(2013—2017年)》，到2017年，森林公园将达到1037处。按此测算，平均每个县级单位将有森林公园8.6个。其中2016和2017年每年要新建约259个森林公园，平均每个县级行政单位至少要新建2个森林公园。规划共投资47亿元，仅按新增577个森林公园计算，每个投资仅815万元。这无疑是“大跃进”式的超常态发展方式。不仅会进一步加剧森林公园发展失衡状态，如果投资的撬动效应未能发挥出来，还可能出现撒胡椒面的结果，广种薄收，数量虽然大幅增加,但却不能保证建设品质,必然会影响森林公园品牌的总体形象。

3.2 新型城镇化有可能成为一把双刃剑

城镇化是中国经济增长最持久的引擎。党的十八大明确指出坚持走中国特色新型城镇化道路，2012年中央经济工作会议进一步提出加快新型城镇化建设。森林公园，特别是城郊森林公园，作为城市生态载体，由于其良好的生态资源，在新型城镇化建设中具有非常有利的资源和区位条件，必然成为新型城镇化建设中生态保护和生态文化建设的优先布局区域[6]。因此，新型城镇化建设将为城郊森林公园、城市森林公园带来快速发展机遇。近年来广东省森林公园的大发展，就是这一趋势的直接反映。

但是，由于森林公园良好的环境资源和区位优势，在新型城镇化建设中，很有可能被房地产开发捆挷，用各种各样的名目，被圈地用于商业房地产开发，背离森林公园建设的本来目的。另一方面，如果森林公园长期建设不力，管理不善，缺乏特色，也有可能被城镇建设吞并，被园林部门接管，或者直接被规划为城市公园。

3.3 国际旅游市场不断开放带来的冲击

由于世界经济发展总体上延续缓慢复苏态势，世界经济仍处在国际金融危机后的深度调整期。因此，许多国家和地区把振兴旅游业作为刺激经济增长的重要举措，对中国游客抱有很大的期望，出台了很多吸引中国游客的政策措施。比如美国将中国公民赴美商务旅游签证有效期延长到10年，日本放宽了对华个人游客3年多次往返签证的申请条件；日本、韩国甚至展开了争夺中国旅客的“旅游大战”。到2014年底，中国公民出境旅游目的地国家和地区达151个，出境旅游出现“爆炸式消费”。据《中国旅游发展报告2016》，出境旅游人数达到1.2亿人次，比1992年的298.87万人次增加了39倍。自2012首次成为世界第一大出境旅游客源市场以来, 连续位居世界第一位，中国作为世界第一大出境旅游客源市场与第一大出境旅游消费国的地位进一步巩固。

另据彭博社报道，2014年中国游客海外支出达到创纪录的1 648亿美元[7]，折合人民币10123亿元，是国内旅游收入30312亿元人民币[8]的33.4%。出境旅游巨大的消费，对国内旅游消费产生了很大的冲击。另一方面，2014年全国游客满意度指数为74.10，处于“一般”水平，与2013年水平相同但指数值下降0.78[9]，也就是说，国内旅游满意度下降，国内景区环境建设和旅行社服务品质广受质疑。这虽然可能是旅客需求不断提高产生的结果，但这种情形也很可能与越来越多的国人见识了发达国家高品质景观环境和旅游服务产生的影响。

3.4 生态公园等建设对森林公园建设的冲击

近年来，国家公园、国家生态公园、国家湿地公园、国家沙漠公园等自然生态景区建设试点在不断扩大。到2016年初，国家林业局批复试点建设的国家湿地公园、国家沙漠公园、国家生态公园已达775处。大量的自然生态公园的建立，不但会影响林业生态建设资金对森林公园建设的投入，还将会对森林公园旅游发展产生多方面的冲击。

4 对森林公园与生态旅游建设的几点建议

4.1 严格审批制度，建立森林公园退出机制

在森林公园建立审批上，要严格把关，达不到建设条件坚决不予批准。杜绝批而不建，建而不立的现象。对于一些批准后长期不编制规划，不建设发展，不上报情况的森林公园，要根据实际情况，采取降低级别或者直接除名，形成降级与退出机制，规范森林公园的行业管理。

4.2 利用新常态机遇，找准发展定位

对于景观资源特别突出，生态品质特别高，特色极为鲜明的森林公园，要充分认清资源优势，找准发展定位，及时升级转型。一是要积极争取和参与国家公园试点，争取更高层次的建设开发机遇；二是要大力开拓入境旅游市场，取得更高的开发效应。

对于区位优势明显，发展观光旅游前景不看好的森林公园，要充分顺应城镇化趋势和旅游需求多元化态势，调整发展定位，加大休闲度假服务设施建设投资，积极培育适应市场需求的旅游新产品。

4.3 提升服务品质，及时升级转型

我国森林公园大量的数量特征，相对较低的旅游收入水平，说明了森林旅游产品结构与旅游市场需求存在明显的不适应，森林公园高水平、高质量的休闲度假类产品较少，制约了森林旅游的转型升级和提质增效。

森林公园要告别粗放式发展，丢掉单纯追求公园数量和旅客人次增长的发展模式，做好内功，提高景区建设质量和产品开发水平，推动森林旅游产品结构由观光为主，向观光、休闲、度假复合发展转变，推动三大市场全面发展。

森林公园建设要转变发展观念，切实落实生态文明观，树立保护就是生产力观点。首先立足保护好自然资源，适度开发，合理利用，确保可持续发展落到实处。其次是要提高生态服务门槛，提高服务品质，抓住高端游客，降低环境压力，提高旅游开发的综合效益。

4.4 争取纳入国家和区域旅游发展规划

当前，国家旅游局为落实国务院促进旅游业改革意见和配合国家三大战略要求，正在编制“一带一路”、长江旅游经济带、京津冀、以及浙闽赣皖、粤港澳旅游经济圈、黄河、珠江旅游经济带规划；围绕“一带一路”战略开展国际旅游合作。按照“互联互通，旅游先通”这一总体思路，制定“丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路”旅游合作发展战略规划。森林公园建设和管理部门要紧紧抓住国家旅游规划布局机遇，做好宣传服务工作，积极争取将区域内的森林公园建设、森林旅游发展纳入国家旅游战略布局和区域旅游规划之中，争取更多的政策支持和更好的发展环境。

4.5 利用互联网平台，发展在线营销

相对于旅游产业信息化的加速发展，一些森林公园管理和建设部门还处于传统的管理与营销阶段，守着陈旧的管理方式不思进取。积极主动利用好大数据时代的互联网平台，拓展营销方式，发展在线营销，是森林旅游创新发展思路的重要途径。森林公园的建设和管理必须与时俱进，主动融入信息化变革，积极运用信息化手段，建立网络信息平台，开展网络宣传展销，为森林公园建设和森林旅游营销“插上信息化的翅膀”，全面提高建设和营销水平。

[1] 国家林业局.2015年中国森林旅游节新闻发布会 [EB/OL].(2015-08-26).http://www.china.com.cn/zhibo/2015-08/26/content_39629098.htm.

[2] 国家林业局场圃总站.2015年森林公园建设经营情况[EB/OL].(2016-04-14).http://www.forestry.gov.cn/portal/slgy/s/2452/content-862765.html.

[3] 国家林业局场圃总站.2013年森林公园建设经营情况 [EB/OL].(2014-04-09).http://www.forestry.gov.cn/portal/slgy/s/2452/content-669504.html.

[4] 浙江省林业厅.2013年浙江林业统计年报分析[EB/OL].(2014-05-29). http://www.zjly.gov.cn/art/2014/5/29/art_1275964_4795177.html.

[5] 国家林业局.中国林业统计年鉴2012[M].北京：中国林业出版社，2013.

[6] 杨帆.城郊森林公园在“美丽中国”建设中的地位与策略探讨[J] .中南林业调查规划，2015，34(1)：1-4.

[7] 新浪财经.2014年中国游客海外支出1648亿美元创新高[EB/OL].(2015-01-27). http://finance.sina.com.cn/world/20150127/212421411442.shtml.

[8] 国家旅游局数据中心.2014年中国旅游业统计公报[EB/OL].(2015-12-21).http://www.cnta.gov.cn/xxfb/jdxwnew2/201512/t20151221_755402.shtml.

[9] 中国旅游研究院.2014年第四季度及全年全国游客满意度调查报告研究成果[EB/OL].(2015-1-9) . http://www.ctaweb.org/html/2015-1/2015-1-9-14-14-46221.html.

[10] 计财司. 2014年全国林业统计年报分析报告[EB/OL].(2015-05-06) .http://www.forestry.gov.cn/main/225/content-763186.html.

[11] 国家林业局.全国森林公园森林旅游发展稳中有升[EB/OL].(2015-01-05) .http://www.forestry.gov.cn/Zhuanti/content_201501tjzhy/730155.html.

[12] 国家林业局场圃总站.2014年森林公园建设管理状况[EB/OL].(2015-06-11).http://www.forestry.gov.cn/slgy/2445/content-774458.html.

[13] 吴后建，但新球，王隆富，等.我国湿地公园建设的回顾与展望 [J].林业资源管理，2016(2)：39-44.

[14] 齐征.中国旅游发展呈现八个新常态[N/OL].中国青年报，2015-02-26(11).http://zqb.cyol.com/html/2015-02/26/nw.D110000zgqnb_20150226_4-11.htm.

OpportunitiesandChallengesforForestParksandEcotourismUnderNewCommonStatus

YANG Fan

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration，Changsha 410014，Hunan，China)

Concluded the conditions and trends of forest parks and Ecotourism under new common status, analyzed important opportunities for construction and development, and the main challenges, then put forward decision making suggestions for forest parks and Ecotourism development under new common status.

new common status;forest parks;ecotourism;challenges

2016-11-26

杨帆(1965-)，男，重庆江北人，高级工程师，主要从事林业方面的规划与设计工作。

TU 986.5+2

A

1003-6075(2016)03-0001-05

10.16166/j.cnki.cn43-1095.2016.03.001