乡镇政府招商引资恶性竞争问题研究——以温州市鳌江镇和龙港镇的实证调查为例

聂晓琴

（浙江工业大学，浙江 杭州 310014）

乡镇政府招商引资恶性竞争问题研究
——以温州市鳌江镇和龙港镇的实证调查为例

聂晓琴

（浙江工业大学，浙江 杭州 310014）

随着行政分权改革的推行以及市场经济的充分发展，我国乡镇集体企业迅速发展，并且在以经济建设为中心以及财政收益最大化的目标指引下，乡镇政府逐步承担着经济建设和投资主体的角色。鉴于招商引资短时间能有效提高地方财政收益的显著效应，地方政府将其视为自己的首要工作。本文以温州市鳌江镇和龙港镇的招商引资为例，来说明乡镇政府在招商引资过程中所带来的恶性竞争等问题，最后探索出招商引资恶性竞争的有效出路及解决机制。

行政分权；压力型体制；招商引资；财政体制

一、问题的提出

自1978年改革开放以来，我国掀起了一场以经济建设为中心，建立社会主义市场经济的浪潮中，我国乡镇政府也因此在经济建设为导向的目标指引下，竞相发展本地的经济。在持续的放权改革过程中，地方政府获得了越来越大的行政权限，逐步演变为具有特殊利益结构和效用偏好的行为主体。县乡也在这一过程逐步获得一定的基层自主性，根据自己的意志有选择性的执行对自己有利的政策。县乡充分利用上级政府下放的各种经济管理权、投资权、融资权，积极发展县属工业企业、乡镇企业和私营企业，乡镇企业不断壮大，县乡政府也从地方经济发展中获得较大的经济利益。

乡镇政府这种自利的行为倾向也一直受到学者的批评。如杨善华认为，20世纪80年代初的财政体制使得乡镇政权成为了“谋利型政权经营者”，本该承担的行政管理事务的乡镇政府却将经济活动作为自己的主业。陈盛伟则将乡镇政府成为“谋利型政权代理人”，乡镇政府即是国家利益和社会公众的代理人，又是自身利益的行动者。赵树凯以“基层政府公司化”的概念来概括基层政权的运行逻辑。即基层政府以追求经济增长特别是财政收入为主要目标。其中，GDP是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润，在“发展是第一要务”的纲领下，政府的公共服务责任退居其次。实际上，不论是“谋利型政权经营者”，还是“谋利型政权代理人”，或是“基层政权公司化”，这些都表明乡镇政府为谋求本地经济的财政收益最大化，扮演着投资和发展的经济主体角色。鉴于招商引资短时间能有效提高地方财政收益的显著效应，地方政府将其视为自己的首要工作。

乡镇政府招商引资行为本无可厚非，但是很多乡镇政府却因过分重视招商引资而互相争夺资源，呈现出恶性竞争的激烈态势。这种为经济增长而竞争，干预市场的政府经济行为，不仅不利于市场资源的有效配置，更容易造成市场经济秩序的混乱。那么，为什么乡镇政府对招商引资工作如此热心？导致乡镇政府招商引资恶性竞争的因素是什么？如何才能合理规范招商引资的行为？本文将根据温州市鳌江镇和龙港镇的调研对此对一探讨。

二、乡镇政府招商引资的动力机制

乡镇政府招商引资的逻辑何在，下面我将从招商引资的动力机制和约束机制出发，进行论述。

1、分权化改革

改革开放以来，随着中央政府逐步将行政权力下放给地方政府，中央并不直接干预地方政府的政治履行，而是采用委托代理的方式，授权地方政府履行相关的政府职能。因此，地方政府成为独立于中央的利益主体，为发展本地的经济和使得本地的财政收益最大化，为争夺资源展开激烈的角逐和竞争。分权化使地方政府具有参与竞争的自主权，更加提升了地方政府开展竞争的积极性。然而，由于缺少应有的规范，乡镇政府招商引资恶性竞争不断发生，地方政府间利用行政权力相互设立各种行政壁垒，为发展本地经济制定各种地方保护主义政策，由此，导致国有土地资源浪费，市场秩序混乱，地方政府为争夺有限的资源而产生招商引资竞争。

2、政绩驱动力：干部考核机制

中国的政治体制是一种以政绩为导向的压力型体制，上级负责评判下级的政治和经济绩效,并以此来决定下级政府官员的职业发展。“地方政府极力推动招商引资这一经济现象的背后,折射出的是一种只重视经济数量增长的传统发展观和政绩观,也就是现在越来越为人们所诟病的'GDP崇拜症’。”在唯“GDP”论成败的政治晋升锦标赛中，各级地方政府呈现出你追我赶的发展态势。政府官员往往将职位升迁视为最重要的个人利益,地方政府官员纷纷以执政的业绩来换取升迁的政治资本,获得上级和民众的好评和认可。招商引资作为推动地方经济增长的主要驱动力，短时期内可迅速推动GDP的增长，更是干部绩效考核及官员晋升的重要依据。可以说，一个乡镇招商引资的规模在一定程度上就决定了它的地区生产总值财政收入发展潜力以至于官员的升迁。

三、温州市鳌江镇和龙港镇的招商引资恶性竞争

1、二镇概况

鳌江镇于1933年正式建镇,为历史古镇，鳌江镇利用其得天独厚的地理优势和发达的渔业与船运行业,成为浙南著名商埠,在当时就有“中国古鳌头”“瓯闽小上海”之称，是平阳县乃至整个鳌江流域的经济重镇和经济中心。龙港则作为改革开放时期应运而生的新城镇, 她一诞生就采用改革开放的政策吸引八方能人，也因此成为苍南的经济中心。两镇隔江相望，自始以来同为平阳县的辖区。1981年10月，区划调整，平阳县一分为二，新建苍南县，鳌江南岸划归苍南县。

2、二镇招商引资的内在动力

二镇隔江相对，在属地化管理的体制背景下，二镇政府为维护各自辖区内的经济利益而展开激烈的“招商引资”竞争大战。上级政府对下级政府的层层施压以及经济指标任务的层层下达的“压力型”体制下以及财税增收和政治晋升的激励诱惑下，二镇政府展开了激烈的“招商引资大战”。

3、博弈过程

随着银泰集团在全国业务的迅速拓展，苍南县和平阳县政府也竞相吸引其落户两县。2012年2月6日，在世界温商大会上，苍南县政府率先与银泰集团正式签订建设苍南银泰城的合作协议。2013年9月30日，银泰城正式奠基落户苍南县城。作为一站式时尚生活购物商贸综合体，苍南银泰城对苍南县的经济发展及财政税收做出了巨大的贡献。继银泰城入驻苍南县城后，平阳县也积极同银泰集团接洽。2013年7月17日，平阳县政府与银泰集团成功签约建设银泰商贸综合体，落户地选在平阳县经济中心鳌江镇。

为了能吸引银泰城这样的大型城市商贸综合体成功入驻，提升辖区经济在区域经济发展中的影响力，苍南县与平阳县在税收、土地、财政补贴等政策优惠方面竞相比拼、相互博弈。

（1）税收优惠竞争。为吸引规模大、档次高的银泰城项目的成功入驻，鳌江镇人民政府为鳌江银泰城缴纳耕地占用税；而苍南龙港则以企业税收返还的方式给予企业适当的投资激励，并且一次性发放10万元人民币以奖励银泰用于商业发展。

（2）土地优惠竞争。鳌江以土地成本出让价的优惠吸引银泰成功落户，苍南县则不断下调土地的综合基准地价，最终以比基准价格下调15%甚至幅度更低的优惠来吸引银泰。

（3）财政补贴竞争。为了银泰的成功落户，鳌江镇政府给予银泰专门设立了产业发展特别奖励资金，奖励资金额竟高达46558040元。苍南县政府也根据实际情况陆续制定和完善了一系列招商引资政策，如对涉企收费进行全面检查，要求凡是已出台的“减、免、停、缓”的各类收费一律执行到位；降低贷款利率。

4、招商引资恶性竞争所产生的弊端

平阳县和苍南县隔江相望，但受属地化管理和行政区经济的影响，两地政府在发展经济及财税收益最大化的目标指引下，纷纷抢夺各种要素和优势资源，竭力阻碍资源在区域间的自由流动，阻断相关市场信息的流通，从而导致市场资源的无效配置引发市场分割、招商引资恶性竞争等现象。

四、个案招商引资恶性竞争的原因分析

目标责任考核制成为两县招商引资恶性竞争的主要原因。苍南从2003年就开始实施目标责任制，相继几年也一直将目标责任制作为提升经济的重要途径。2013通过目标责任制将招商任务和目标进行划分，落实至部门和领导干部头上，以此来调动乡镇政府招商引资的积极性和责任心。平阳县也制定、出台了《平阳县2013年支持平商创业创新促进平阳发展目标责任制考核奖励办法(试行)及实施细则》等政策文件，加大乡镇政府招商引资力度。

其次，财政激励成为招商引资恶性竞争的又一原因。财政体制在“核定收支、超收分成”基础上出台了“两保一挂”的奖励政策，乡镇财政收入超过基数的部分,县财政给予一定比例的分成收入。因此，为发展本地经济，促进财政收益最大化，鳌江和龙港地方政府就招商引资展开激烈的竞争。

再次，干部晋升催生招商引资大战的进行，招商引资在增强地方税收和促进经济实绩上发挥着重要作用，在一定程度上有利于干部的晋升。

五、招商引资恶性竞争的矫治

属地化管理背景下，两地招商引资恶性竞争已严重制约了鳌江流域经济向更高层次、更好品质的一体化发展，而解决招商引资恶性竞争问题的关键就是从地方政府参与招商引资竞争的动机出发。为此，因从以下几个方面对二镇招商引资恶性竞争进行矫治。

1、建立科学的激励和竞争约束机制

在财政分权背景下，地方政府独立的利益主体地位日益突出，地区的GDP增长状况以及财政收入情况，几乎成为了地方政府和官员们唯一关心的指标，正是在这种扭曲的政绩考核机制下，各地方政府为使得本地区的财政收益最大化竞相开展招商引资竞争利益博弈。因此，地方政府应重新设计对地方政府的激励和考核机制，把政治激励搞对，降低GDP和经济增速在政绩考核中的权重，引导地方政府公平竞争，不仅注重经济领域更要关注公共服务等涉及到民生工程的领域，促进地区社会经济平衡发展。其次，惩戒机制和激励机制同等重要,不能只奖励而不惩罚,对于盲目引进大型项目造成资源浪费和环境污染的部门和官员,要依法追究其政治责任和法律责任。

2、推进分权化改革

在分权化和属地化管理的制度背景下，地方政府之间的经济竞争异常激烈且不断恶化，地方政府追求财政利益最大化和保护本区域经济的情况下导致了各地招商引资恶性循环。因此，地方政府合作的关键就在于地方政府对行政权力的相互自愿性调整，从而打破权力的绝对化分割，表现之一就是行政壁垒的拆除，有竞争走向竞合，开展政府间的横向合作。此外，推进我国政府在财政、行政和人事方面的分权化改革，从而使政策制定者意识到深化合作的关键在于行政权力之间的相互调整，这也将有利于政府相互之间的合作。

3、市政府组织、协调两县招商引资工作

随着区域一体化进程的加快推进，坐拥土地、海涂围垦优势的苍南县和平阳县应该要清楚地意识到，鳌江流域要缩小差距、实现跨域崛起和经济腾飞，必须谋求在更高更大的平台上推动发展。作为鳌江和龙港的上级政府应以可持续发展为出发点，引导鳌江和龙港为招商引资活动提供优质高效的公共服务，为企业创造良好的发展和投资环境：一方面建立招商引资的协调机构。温州市政府应建立招商引资的协调机构，对于二地招商引资工作进行系统化协调，从统筹管理、战略规划、政策制定到资源的整合，逐渐改观恶性竞争局面；另一方面，建立相关的政策约束机制。温州市政府需要建立一种政策合作的约束机制,凡是发现违反招商引资政策合作准则的地方政府,就应承担相应的经济赔偿。

招商引资竞争是一种负和的“囚徒困境”博弈，必然向恶性竞争方向发展。因此，从招商引资竞争的根源出发，通过对现行干部绩效考核制度及推进分权化改革，从机制上弱化地方政府参与招商引资竞争的动力，此外，上级政府的顶层设计及对招商引资的规划协调将是实现地方政府科学招商的必要环节。

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（责任编辑：高 博）