规范天津市养老服务收费管理促进养老业健康发展

◎文/张宝麟

规范天津市养老服务收费管理促进养老业健康发展

◎文/张宝麟

养老服务业作为社会公共服务体系的重要组成部分，关系家庭和社会的和谐稳定。近年来随着养老服务业的不断发展，出现了一系列新情况和新问题。本文以如何有效运用收费管理的方式促进养老事业健康有序发展为切入点，针对存在的问题，提出加大投入、补齐短板；明确定位，协调发展以及行业主导，价格引导等三方面的建议。

养老服务；收费；管理

养老服务业作为公益事业，是社会公共服务体系的重要组成部分，养老服务收费作为养老服务工作的重要环节，关系广大人民群众的切身利益，是普遍关心的价格收费热点问题。

价格管理不是孤立的，更不是单纯的经济学命题，它根植于政府公共管理的大范畴中，是社会管理的经济手段之一。价格管理对于促进养老服务供给方合理配置资源、引导理性消费等均有着重要作用。近年来，天津市按照中央的统一部署，积极运用价格政策，有力地推动了全市养老服务事业的发展。但是，养老服务行业近年来出现的一些诸如国办养老院一床难求、民办养老院资源无法充分发挥作用等问题备受关注，因此有必要就如何有效运用收费管理的杠杆促进养老事业健康有序发展进行一些思考和研究。

一、养老服务收费管理的法律法规依据

依法行政是天津市建设法制化政府，不断推进依法治国的内在要求。政府管理养老服务收费的法律依据是《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）。服务价格是指各类有偿服务的收费。养老服务收费即是这种服务价格，因此养老服务收费适用 《价格法》的有关规定。《价格法》规定了政府可以实行政府指导价或者政府定价的商品和服务价格类别，其中重要的一项即是公益性服务价格。同时明确规定，政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央和地方的定价目录为依据。

天津市现行的《天津市定价目录》（津政发 [2002]79号）和即将颁布施行新修订的《天津市定价目录》，都明确规定了公益性服务中的养老服务的收费标准由价格主管部门制定。

按照《价格法》有关规定，国家发展和改革委员会制定了《政府制定价格行为规则》，这是对《价格法》中政府制定价格工作的规章性细化，具有很强的可操作性。其中明确规定制定价格应当遵循公平、公开、公正和效率的原则，就养老服务收费具体来说就是制定收费标准应当根据平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力等要素作为基础，依法履行价格（成本）调查、成本监审、举行听证、听取社会意见，特别是分析社会承受能力以及对相关行业、消费者的影响，在综合考虑各方面因素的情况下，制定有关价格政策，并发布施行。

二、天津市养老服务行业发展现状及现行收费管理政策

（一）养老服务行业发展现状

近年来，天津市不断加大对养老事业发展的扶持力度，先后出台了《关于加快天津市养老服务业发展的意见》（津政发〔2008〕27号）、《关于进一步发展天津市居家养老服务的意见》（津政办发〔2011〕51号）等政策文件，提出了一系列建设和运营方面的扶持政策，全市养老服务机构建设快速发展。

目前全市养老服务机构共计406所，床位总数约5.5万张，千名老人拥有床位32张，养老机构平均入住率为70%。其中：市级国办养老机构5所，床位1809张；区县国办养老机构15所，床位2929张；社会办养老机构266所，床位42811张；敬老院85所，床位3167张；光荣院5所，床位594张；托老所29所，床位1594张；老年宜居社区1个，床位（只租不售）1010张，延伸服务 （签订协议上门服务）床位932张。近几年，天津市出现了一批规模较大、服务较好、全国有影响的养老机构，其中既有国办养老院，也有社会办养老院，形成优势互补、竞争有序的发展格局。

（二）天津市养老机构收费基本情况

1.管理现状

2002年天津市制定出台了《天津市社会福利机构收费管理暂行办法》。2010年根据天津市养老服务发展的实际情况，进行了进一步修订完善，形成了《天津市社会福利机构收费管理办法》，并对社会福利机构收费的内涵、制定收费标准的原则、审批流程、申报要件等方面做出了详细规定。政府举办及由财政核拨经费的养老机构的收费，实行政府定价和政府指导价，收费标准按照市区两级分别由同级价格主管部门制定，并纳入《天津市行政事业单位经营服务性收费目录》进行管理；社会组织和个人投资举办的养老机构，实行市场调节价，收费标准由举办者自主制定。

2.养老机构享受优惠收费政策情况

按照《天津市人民政府关于加快天津市养老服务业发展的意见》（津政发[2008]27号）等政策规定，对社会福利机构在额定范围内使用的水、电、气、暖，有关部门和单位要按当地最优惠价格收费。目前，天津市养老机构所用水和煤气，执行民用价格，用电按最优惠价格收费，用热价格按非居民供热价格收取。同时自2015年1月1日起，对非营利性养老和医疗机构建设全额免征行政事业性收费，对营利性养老和医疗机构建设减半收取行政事业性收费。免征项目包括土地闲置费、耕地开垦费、房屋所有权登记费、防空地下室易地建设费和停车场易地建设费等。

三、天津市养老服务行业发展存在的主要问题

（一）机构养老发展现状与老年人实际需求存在差距

公办养老机构在承担了政府公益托底护养职能的同时，与民办养老院一起面向社会开展养老服务。由于国办机构的公益属性，在土地、建设、运营、软硬件、收费水平上都占有绝对优势，对依靠正常市场化运营的社会办养老机构的收费标准造成挤压效应。同时本应作为基础性养老产品主体的居家和社区养老服务供给不足，造成国办养老机构更加一床难求，而民办养老院部分资源闲置的局面。这导致了在天津市出现了一个奇怪的现象，一两千人排队等待进入国办院，而大部分民办机构入住不足，运营困难。这严重制约了社会资本投身养老事业的动力。因此必须改变公办机构利用公益属性所带来的成本优势从事市场经营的现状，公办养老机构的改革势在必行，使其真正回归社会公益的本位。

（二）相关优惠政策需要强化落实

根据《天津市人民政府关于加快天津市养老服务业发展的意见》（津政发[2008]27号）等规定，天津市现行的养老机构用水、电、气价格，执行民用价格。从本次调研摸底的情况来看，部分养老服务机构，特别是新建的养老机构在享受用水、用电、燃气、暖气等优惠政策方面存在一定困难，用热价格仍按照非居民供热价格收取，部分区县政府协调水、电营运企业的力度有待进一步加强。

四、规范收费政策，推动天津市养老服务行业发展的建议

（一）加大政府对养老机构的正常投入

养老是公益事业，政府对养老机构的正常投入是这项事业发展的基础，更是鼓励社会力量进入这一领域的前提。要建立与人口老龄化形势和老龄事业发展要求相适应的财政投入增长机制，同时加大彩票公益金用于发展老龄事业的比例。不断探索老龄事业资金投入的新模式，积极引导民营资本和国外资金投入老龄事业，逐步形成国家、社会、个人、境外资金等多元化的老龄事业投入机制。各级政府投入不足阻碍国办养老机构的规模扩大，床位供需比失衡，造成国办养老机构入住难的困境。在加大财政投入的同时，由政府统筹协调本行政区域内水、电、气、暖企业，扩大政策受惠面，切实落实养老服务机构用水、用电、燃气、暖气等优惠政策。

（二）明确各类养老机构的功能定位

根据国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》，政府是社会养老事业的主导，公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为“三无”老人等困难群体提供无偿或低收费的服务；同时激发社会活力，发挥社会力量在养老事业中的主体作用，引导企事业单位、社会团体和个人，以多种融资渠道和方式兴建具有一定规模的养老服务设施和具有养老、护理功能的养老机构。在保证为老年人提供基本养老服务的前提下，为满足部分老年人群的个性化养老需求，社会办养老机构在硬件设施、服务内容、服务标准等方面可分为多种档次。这样逐步形成符合地区实际的以居家养老为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。对于社会办养老机构在充分保障其自主经营权的前提下，可以考虑通过第三方评估组织，按照国家对养老机构的建设规范，对其新建、改造和已运营的机构建设、运营情况、风险防控、服务质量和补贴资金使用等进行评估，为各类养老服务机构评级提供基本条件。

例如，北京市政府办公厅印发了《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》（以下简称《意见》）。今后北京市将鼓励引导社会资本投资运营公办养老机构，形成公办公营、公建民营和公办民营三大类。此外，北京对于公办养老机构接收对象范围进一步明确，未来所有不到高龄即80岁以下健康的、非城市特困或农村五保对象中的老年人，将只能入住民营养老机构。《意见》确定了三种民资参与公办养老机构运营的方式，包括：采取单项服务外包、专项服务合作等方式，面向社会力量购买服务，分项目、分步骤地使用社会优质服务资源；公办民营、公建民营养老机构要通过招投标、品牌机构连锁运营等方式，引入具有一定影响力和品牌效应的服务机构、社会组织开展运营。《意见》规定，公办民营、公建民营养老机构不得登记为营利性养老机构，属于民办非企业机构，而且公办民营、公建民营养老机构要至少保留20%的床位，用于接收基本养老服务保障对象。在收费方面，民资运营的公办养老机构内，政府供养保障对象免费入住，按照基本供养标准由政府实施供养保障；对困境家庭保障对象参照养老机构运营成本设定收费标准；对优待服务保障对象综合参考养老机构运营成本和市场价格设定收费标准。

（三）提高行业服务水平，规范价格管理措施

养老服务业在我国整体服务业里是一个新生的业态，也是发展较快的行业。随着社会老龄化程度的加剧以及公共服务的日益完善，养老服务业很可能成为我国第三产业中一个迅速崛起的行业。它的快速发展既是天津市国家整体的社会需求，也是政府管理服务的需求。就价格管理而言，一方面价格主管部门要依照现行法律法规规定从严审核公办养老机构的成本支出情况，科学合理制定收费政策，充分体现公办公益的特性，进而为其他性质的养老机构做出示范；另一方面要根据养老事业发展中出现的新情况、新问题制定对策措施，同时对已出台政策及时调整完善，充分发挥价格管理在整个养老事业发展中的促进作用。

对目前正在试验试行的公建民营方式，价格主管部门要会同民政部门合理确定民间资本运营的合理利润率。利润率是剩余价值与全部预付资本的比率，利润率是剩余价值率的转化形式，是同一剩余价值量不同的方法计算出来的另一种比率。如以P代表利润率，M代表实际利润额，C代表全部预付资本，那么利润率P=M/C×100%。利润率反映企业一定时期利润水平的相对指标。具体来说，养老机构利润率P=预估年运营利润额（万元）/养老机构的成本构成主要包括人员工资和福利、公用经费支出（办公费、交通通信、水电采暖、人员培训、清洁物业、材料费、维修养护等）总和。

规范社会办养老机构的收费行为，在明确提供各项服务具体内容的基础上，依照《价格法》的规定，严格落实收费公示制度，进一步完善收费公示内容，对收费项目、收费标准、收费依据等主要内容进行全面公示，自觉接受企业和群众监督。充分发挥社会和新闻舆论监督的作用，畅通“12358”价格举报服务网络，认真受理群众对养老服务收费的投诉或举报，严肃查处养老服务单位擅自设立收费项目、提高收费标准、扩大收费范围及强制服务并收费等乱收费行为，对性质恶劣、情节严重的典型案件公开曝光，切实维护广大群众的合法权益。

责任编辑：张丽恒

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张宝麟（1981—），天津市发展和改革委员会。邮编：300040