天津市加快推动政府支持老年宜居社区建设研究

◎文/翟秀丽

天津市加快推动政府支持老年宜居社区建设研究

◎文/翟秀丽

在老龄化的一系列问题中，老年人的养老居所问题尤为重要。天津市老年宜居社区项目，是天津市探索社会力量建设养老机构的一种新模式。本文分析研究了天津老年宜居社区建设需求，梳理了天津市发展老年社区面临的主要困难，提出了天津老年宜居社区建设的总体思路，并就加快推进天津市养老社区建设，提供了相关的政策建议。

老年宜居社区；养老服务业；社区建设

建设符合社会需求的老年社区对我国社会养老体系提出了新的挑战。

天津市老年宜居社区项目，是天津市探索社会力量建设养老机构的一种新模式，应在政策上有所突破，确保项目可持续、可复制、可推广，示范带动全市老年宜居社区的建设。

一、天津老年宜居社区建设供需现状

天津市对60岁以上老年人做的一次抽样调查显示，从未来养老方式需求看，有58.1%老人选择居家养老，7.7%的老人选择机构养老，34.2%的老人目前还不能确定选择哪种养老方式。

从老年人对老年社区的需求看，有19.0%的老年人愿意去老年社区居住。从老年人希望老年社区提供的条件看，有80.3%的老人选择医疗条件好；71.6%选择离子女近；61.6%选择伙食好；49.8%选择环境优雅；43.7%选择娱乐活动多。

在提供老年社区的方式上，有47.6%的老人选择交会费及服务费；45.0%选择租赁；5.4%选择购买产权或使用权；2.0%选择用现房置换等其他方式。在老年社区提供的服务上，老人还有以下需求：有76.6%的老人需要老年社区推荐服务；33.9%需要老年人特色装修咨询服务；18.5%需要房屋银行服务；1.2%选择居住方便人性化适合老年人的房屋。

然而从供给来看，目前天津市养老床位占比2.48%，离发达国家5%～7%的水平还有一定差距。从结构上看，国办养老院一床难求，而民办配套设施不完善、没有医疗保障，仅有5到7成的入住率。因此，我们需要探索更为多样的养老模式来破题，而老年宜居社区建设是破解这一难题最行之有效的方式。

二、天津市发展老年社区面临的主要困难

（一）文化观念冲突

1.老年社区养老与家庭观念的冲突

“百善孝为先”，尊老、敬老、养老是我国的优良传统，家本位的观念根深蒂固。这样的顾虑必然会阻碍老年社区的发展，所以必须逐步转变老人、家人以及社会的这种观念，让人们认识到养老的方式可以多种多样，老年生活可以更加丰富多彩，这是老年社区获得较大发展的重要理念基础。

2.老年社区养老与依恋故有居住环境的冲突

如果要老年人搬到离原先住处较远的老年社区居住，会打破他们原先的生活习惯，使他们失去一种对 “熟地熟人”的情感依托，不利于老年人的身心健康，也使他们对去老年社区居住产生顾虑。老年社区的建设要从构筑良好的新环境氛围入手吸引老年人，提供完备的配套、优美的环境、优质的服务等。

3.老年社区养老与原有城市观念的冲突

许多原先居住在市区的老年人会觉得位于郊区的老年社区离家太远、交通不便、生活设施落后，与原先便捷舒适的城市生活不能相提并论。这更需要通过改变观念来解决，要让社会看到郊区的发展，看到郊区生活的优势，同时也要通过完善郊区的交通和生活设施来吸引老年人入住。

（二）开发运营社会化困难

老年社区不同于一般的房地产项目，它不仅包括住宅本身，还包括许多服务配套项目，并且在设施、设备、规划设计、安装方面都要结合老年人的特点，其总体造价可能要比普通房地产项目高五成到一倍，如此高的造价为开发带来了困难。老年社区作为一项福利性工程，又不可能完全以盈利作为目标。这就需要政府从中协调，平衡利益关系，在土地及其他税费方面给予企业一定支持，并且控制其利润率。老年社区的运营也不同于一般的房地产项目，老年社区的租、售方式比一般住宅要复杂，老年社区要根据老年人的实际需求，通过销售、出租以及公共服务设施的经营来收回投资，这种收回投资的方式相对较慢，对开发商的资金实力以及后期运营能力要求较高，因此老年社区的建设必须要解决如何将其开发运营社会化这个关键问题。

（三）专业护理人员缺乏

现在，为老年机构提供服务的护理人员很大部分是聘用的临时工，缺乏专业护理知识，养老服务不规范、护理质量不高的问题非常普遍。老年社区的建设同样面临着这个问题。在全社会护理人才紧缺的情况下，老年社区如何吸引专业护理人员并培养一支属于自己的专业护理团队是其能否成功的关键因素。

三、天津老年宜居社区建设的总体思路

（一）基本定位

1.政府政策扶持，市场化运作

以目前的政府财力来讲，只能解决最基本的社会 “三无”、“五保”老人的供养问题，老年宜居社区的中高档定位势必要求社会力量的进入，缓解政府的资金压力，形成吸引全社会积极参与养老事业的开放系统。

老年宜居社区的资金筹措、开发、运营都应以开发方为主体，要符合市场经济规律，坚持经济效益和社会效益的统一。政府应发挥引导、指导、监督的作用。所谓引导是指政府在市场导向和政策优惠上为老年宜居社区创造良好的投资环境，对老年宜居社区开发给予扶持和帮助。所谓指导是指政府应在建设标准、服务标准等方面制定规范性文件，指导老年宜居社区的开发运营。所谓监督是指政府应在老年宜居社区的全生命周期中予以监督，以使老年宜居社区达到预期效果。

2.面向最广大老年群体，满足个性化养老需求

养老事业面向的是最广大老年人群，入住的老人可根据自己的经济条件和健康状况选择住房等级和服务档次。老年宜居社区养老的最大特点就是老年人独立生活单元的集居化，集居性只存在于住宅群体的空间层次上，老年人仍然拥有与普通住宅相同的个人私密空间，可随时根据自己的意愿和身体状况自由出入于独立生活和集居生活之间，享受个性化的居住空间。

（二）空间布局与选址需遵循的原则

1.整体空间布局以需求为导向

基于老年人的恋旧情节，老年宜居社区在全市的整体布局上要考虑对有需求的老年人的区域分布特征。将相近区域的老年人集中到一处老年宜居社区，该老年宜居社区与其他老年宜居社区相比，离他们原先居住的区域较近，对其情感失落给予一定的弥补。这种老年人的区域分布特征也决定了各处老年宜居社区的规模大小。

2.环境优美原则

老年宜居社区以养生为主，应远离喧嚣，享受优美的环境、清新的空气，这有利于老年人的身心健康。还可以结合假日住宅的概念，为老年宜居社区营造一个旅游度假的环境，吸引各种人群到此居住和休闲。一方面可以增加老年宜居社区的运营收入，另一方面可以引入不同年龄层次的人群，增加老年宜居社区的活力。当然，假日住宅的比例要控制，以不影响社区内的老人作为基本原则。

3.交通便捷原则

老年宜居社区的很大一部分需求对象是原先居住在市区的老人，对他们来说，养老生活在享受优美环境的同时，也不能远离原先的城市生活，特别是那些有完全自理能力的老人。老年人的心理比较脆弱，过于偏远、交通不便的地方会加重老年人的心理负担，也不方便家庭聚会和亲友互访，这有背于提高老年人晚年生活质量的初衷。因此，较为便捷的交通也是老年宜居社区的选址条件之一。

4.地价适中原则

老年宜居社区的环境要求高，建设成本高，但作为福利性事业，又不能无限制地拉高价格，所以社区应选在土地价格适中的区域，可以控制成本，这样也可以减轻老年人的经济负担。综合考虑这些因素，市区难觅地价适中又环境优美的地方，而远郊的交通和配套又无法满足需求，因此可以考虑在近年市政府基础设施投入大、自然环境好、交通较方便的近郊地区开展老年宜居社区的规划和建设。天津市静海县的团泊健康产业园、东丽区的健康产业园等区域均可作为较为理想的试点区域。

（三）设计理念

老年宜居社区的规划设计要符合老年人生理、心理的特点、需求，按照《老年人建筑设计规范》，提供无障碍、医疗、救助、娱乐体育锻炼等设施与服务，营造适合老年人居住、安养的环境。

1.整体布局合理化

老年宜居社区的整体布局以满足功能需求为目标，以服务设施为中心，以步行道路作为交通主线来组织。居住空间宜静，配套设施、交通环境宜便利、安全、无障碍，各种不同的住宅类型应从老年人心理、社区协调性等方面综合考虑，进行合理布局，各种配套服务设施以达到最优化使用为目标进行布局。

2.居室设计宜老化

宜老化指针对老人生理特点进行的居家设计的方式，方便老年人使用和居住。房型设计合理实用，以多层、中小户型为主，面积可控制在40m2～90m2，配有电梯；统一装修，设施不宜太过奢华，满足功能需求为主，室内装修最好一次到位。同时，居室要保证老年人生活的私密性、领域感和尊严感。居室的物理性能指标良好，有良好的自然通风和采光，同时保持良好的隔窗观景视线。在老年人居住、休闲、娱乐、购物等环境中，完全采用无障碍设计，如卫生间、浴室采用防滑地板；浴缸、抽水马桶设有扶手等；老年人的居室和卫生间的门可适当加大，或以大小扇门的形式扩大门洞尺寸，满足拄拐甚至是轮椅进出的需求。

3.生活设施智能化

老年宜居社区的智能环境应从构建设备、通讯、服务三大管理体系着手。老年人居室内设置防护和救助紧急呼叫系统，使老年人得到及时的护理和急救；安装煤气报警器防止意外；电器开关安装在容易触及的部位；设置电子安防系统，预防火灾、未经允许者进入和其他危险。引进与居室内老人实现可视对讲等先进服务技术，建立信息网络，规范信息管理，对老人档案进行电子化管理，同时使老人通过信息平台享受养老社区的网上文化、娱乐、医疗等服务。

4.社区配套人性化

首先，社区配套服务应从多样性上体现出人性化。在社区内建立完善的为老服务硬件、软件系统，充分发挥各类功能区域的作用，为老年人提供全面的配套服务，包括饮食起居、医疗保健、老年教育、老年文娱、老年购物等。

其次，社区配套应注重情感弥补。第一，要关注对老年人孤独感、寂寞感的情感弥补，配套设施的服务半径宜小，交往空间宜熟悉，增加老年人的交往活动。第二，生理机能的衰退、运动协调性的弱化、安全感的缺失使老年人更迫切需要人性化的配套设施。充分利用设施、器具等的延展性和辅助性，实现 “助人自助”，让老年人安全自由地生活。

最后，社区内配套要从识别性上体现人性化。老年人由于记忆力的衰退，在单调重复的大社区内，很难确认方向，因此，在社区环境里应强调各居住组团，各路线景点的差异性，建筑的外观、色彩、造型环境设计中，在协调的基础上有意识加以区别，局部进行个性化处理，以加强老年人对家的识别性和归属感。

5.建筑景观艺术化

老年宜居社区不仅是生活社区，也是文化社区，在建筑景观上，应融入多元化、高品味的文化元素，满足老年人艺术修养和欣赏的需求。可效仿自然，模拟生态，利用假山、人工湖、中央绿洲、小径、广场和迷你高尔夫球场等来构建人与自然的和谐，多设置一些可以亲近的、可以进入的景观。 同时，可以考虑设置通透式围墙，使社区内外连成整体，拉近老年宜居社区与外部环境的距离。

6.服务功能多元化

老年宜居社区应整合所有的为老服务，实现全面多元的生活保障。包括：①生活照料服务，在老年人提出要求时给以必要的协助，包括家政、餐饮、保健等部分生活照料，以协助老人提高生活质量；②精神慰藉服务，提供相关咨询服务，为老人排忧解难，陪伴聊天和出游，努力营造有益于老年人身心健康的自由宽松的环境；③医疗保障服务，建立老年人健康档案，提供日常保健服务，能够对突发疾病进行紧急处理，并在他们需要特殊照顾时，能迅速转移到医院或以医疗为主的护理机构。

从服务范围来说，老年宜居社区应包括一整套详细的家庭式服务项目：个人生活照料服务、老年护理服务、心理精神支持服务、安全保护服务、环境卫生服务、休闲娱乐服务等。

7.居养服务亲情化

老年宜居社区除了尊重老年人的自主、个性和隐私外，还要提倡亲情化、家庭式的养老服务。使老人与社区之间，不仅是购买服务与提供服务的简单交易关系，而是朋友、伙伴甚至是亲人关系，营造和谐的社区氛围。

四、加快推进养老社区建设的政策建议

结合《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）文件精神，综合天津市财力条件，天津市老年宜居社区建设应给予如下扶持政策：

（一）加大项目准入及审批政策支持力度

1.天津市民政局认定此类项目为老年宜居社区项目，并支持开发方在社团管理部门注册非营利机构，负责养老社区的建设、运营和管理。

2.为简化行政审批程序，同时便于项目统一核算管理，将整个项目纳入政府投资项目，由市发改委整体审批。因为如果按现行基本建设程序，养老社区须走固定资产投资核准制、宜老社区须走固定资产投资备案制；从投资方角度须走两套不同的审批程序，更加复杂化。鉴于此类项目会有政府性资金予以补贴，因此建议对老年宜居社区项目采取整体审批方式。

（二）项目建设期政策的支持

若养老社区中部分房屋由非营利机构建设，且只租不售，其形式上可等同于社会福利性质的养老院，因此建议给予以下政策：

1.行政性收费政策

按照现行津政发〔2010〕55号文件《天津市市政公用基础设施大配套工程费征收管理办法》规定，社会福利设施可按70%缴纳大配套工程费，同时根据人防有关规定，养老院项目可减半收取人防易地建设费。

2.床位建设补贴

建议由市财政部门专项资金及市民政部门福利彩票公益金按照一定比例和社会办养老机构标准给予建设补贴。

3.贷款优惠

给予国家开发银行养老产业发展专项贷款。（此类贷款具有还款周期长、利息低的优势）

（三）项目的运营期政策

1.税收

对非营利机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，对非营利机构按规定免征企业所得税，对其提供的养老服务免征营业税。（依据为《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》及《中华人民共和国营业税暂行条例》）

2.运营补贴

由市财政部门专项资金按社会办养老机构标准及实际入住床位数每月给予运营补贴。

3.用工补贴

由人力社保局为从业人员给予社会保险补贴和职业培训补贴。

4.保险补贴

对养老社区中内设的养老院，给予 “综合责任险”补贴。（上海财政补贴2/3，机构负担1/3。北京财政补贴4/5，机构负担1/5）

5.运营费用

养老社区用水、用电、燃气收费享受民用价格。

以上是各类优惠政策，以城郊占地500亩，总建设规模50万平方米来测算，可补贴或节省成本近4亿元，成本回收期可以缩短5年左右，将有力地推动老年宜居社区建设。

同时，老年宜居社区不同的发展阶段，建议政府采取不同的对策，在试点阶段，扶持1至2家进行探索；在培育阶段，集结市场资源广泛宣传；在成熟阶段，总结经验复制推广，形成多元化养老格局。

责任编辑：张丽恒

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1006－1255－（2016）08－0031-05

翟秀丽（1981—），天津市发展和改革委员会。邮编：300040