试论现阶段部门预算管理中的问题及应对策略

许建华

（江苏省高速公路经营管理中心 机场路管理处，江苏 南京 211111）

试论现阶段部门预算管理中的问题及应对策略

许建华

（江苏省高速公路经营管理中心 机场路管理处，江苏 南京 211111）

随着部门预算改革的持续深入，部门预算制度日趋成熟，且具有明显的改革效果。但是，实践证明部门预算管理中还存在一些现实问题。本文就现阶段部门预算管理的问题进行研究，提出相应的解决对策，以供相关工作者参考。

部门预算；管理问题；应对措施

部门预算满足了公共管理体制的构建需要，促进了预算的约束力的强化和管理水平的提升。部门预算的实质是对资源的合理配置和整合，完全符合政府执政理财的理念，体现了政府的活动范围和方向，促进了政府事业发展和行政职能的履行。但是，随着部门预算改革的不断深化，在实际管理中涌现了许多不同层次的问题，对其健康持续发展产生阻碍作用。

一、部门预算概述

1、部门预算概念

部门预算的概念内涵丰富冗长，简单概括为：以政府部门为单位进行编制预算，将一个部门所有收支情况，反映在同标准、格式、程序的一本预算当中，也就是一个部门一本预算。再深入地讲，部门预算包含了预算编制、预算执行、预算监管、预算评价，并形成闭环管理系统，整个系统的核心关键便是部门预算。

2、部门预算基本功能

（1）计划功能。部门预算自身就有计划功能，可以预测下一年度内的财政收支活动。狭义的说，部门预算根据财政政策、经济的形式和增长趋势等因素，制定年度收支计划，体现资金的调配方案和政府的资金流动。宏观来说，部门预算宏观展望了政府下年度的工作计划、各部门工作缩影、以及规划未来一段时间政府的活动。

（2）资源配置功能。政府预算集中反映了政府财政收支活动。提供社会所需公共产品和服务是公共财政的职责，那么，部门预算是反映购买和生产公共产品和服务的财政收支计划。部门预算筹集和配置政府公共资源，为经济增长和效率提供保障。所以，部门预算的资源配置功能反映了政府社会经济范围和规模。

（3）控制功能。部门预算是建立在政府职能和财政预算配置的基础上，实现了管理工作标准的数量化，具体表现了各项目标，并将其分解到各责任部门和责任人。所以，预算编制提供了活动的控制标准，成为了预定目标实现的量化标杆。

（4）管理功能。在整个财政管理中，预算管理功能是其重要环节。政府的职能活动都可以通过预算管理来规范，其中重要体现是政府行为规范性的提高。政府、财政、预算管理的有机结合，使得预算的管理功能得以充分发挥。

3、部门预算的基本特征

合法合规性。部门预算在国家资源的配置计划范围之内，是应该纳入国家的法制范畴，实现依法理财。此外，部门预算管理中的各项政策以及管理规范，都是符合国家相关法律法规的，并充分体现和贯彻落实现了国家的方针政策，在国家法律承认的职能范围内展开工作项目。

完整统一性。部门预算体现了综合预算的思想，部门预算管理纳入了预算单位所有的收入和支出，实现了统一管理。

周期时效性。部门预算对一定时期内财政收支计划的预测。也就是说，部门预算过了预测时期，也就失去效力，不能再约束这一时期预算单位的工作，此时，新一轮的部门预算又开始对新时期的财政计划进行预测。每一轮的部门预算都是下一轮部门预算编制的基础。

公开透明性。预算信息的公开，保障了群众的知情权、参与权以及监督权，因此，部门预算管理必须坚持公开透明的原则，并加大预算信息公开力度，完善公开方式，提高社会公众力量对部门预算情况的了解和监督。

效益性。政府部门是市场经济的一部分，其掌握的财政资金应该遵循市场经济原则，实现利益最大化，但需要建立在保证政府职能目标的基础之上。

二、部门预算管理中存在的问题

1、财政分配与预算统筹

长期受传统功能管理模式和计划经济体制的影响，财政分配权并没有被预算财政部门集中掌握，国防科工委、经贸委等预算单位掌握着一部分资金预算分配权，可以将资金直接分配于其他预算单位。仍然延续了原有的分配格局，固化了预算分配职责，一定程度分化了预算的财政宏观调控的职能，难以统一资金管理，并且对资金的投入机制有分散作用，难以将资金统筹使用。

（1）预算编报。现行的部门预算管理，没有实现完整性原则，依然有大部分资金没有在财政监管范围，例如政府债务性收入等。这样使得资产共享机制有很大缺口，资产分配没有达到公平原则，降低了资产的使用效率。

（2）预算核定。现阶段部门预算体系并不是纯粹的零基数预算编制，没有彻底摆脱基数法核定模式。部门预算编制体系的动态调整机制还不够健全，没有紧密将预算分配和物价变动、宏观经济调整等联系。

（3）预算公信力。虽然近年我国提高了部门预算公信力，但是依旧存在三方面问题：第一，预算公开内容不够细致，并没有透明到支出的具体项目，公开内容太宽泛；第二，公开的内容专业性太强，没有相关解释，导致大众无法看懂预算项目，怀疑部门预算公信力。第三，也有很多预算单位没有积极配合，有些预算还是被处理过后公开的。综上所述，我国部门预算公开力度是不满足《政府信息公开条例》规定的。

（4）预算绩效考评。针对项目支出预算的绩效考核模式缺失，追踪机制尚未完善，现阶段预算的绩效考评，还局限于资金的使用规范和额度。在具体的操作管理中，缺乏可行依据以及可比性，不能够科学合理的安排预算资金，降低预算资金的使用效率。

（5）预算执行。我国现阶段部门预算执行是缺乏严肃性的，在实际操作中存在各部门对资金用途变更、挪用经费、追加预算随意性较大的现象，呈现重编制轻执行的普遍趋势。

三、应对措施

1、建立部门预算管理规范

（1）梳理部门预算管理职责，将部门预算职责划分到各部门，形成财政统管大权、责任分级划分的模式，提高各部门预算管理的自主权利。（2）扩大预算的管理范围和内容，提高其管理综合性能。（3）建立预算会商机制，提高部门管理的磋商意见统一性，有效避免预算执行的调整过于频繁，也可以加强领导的重视，落实预算管理职能。（4）强化预算单位的主体性。规范部门职能，明确责任体系，有效减少责任推脱现象；建立可操作的激励机制，提高部门预算编制配合财政工作的积极性，保证资金管理的准确性。需要注意的是，掌握好奖惩力度的均衡，既要起到激励作用，也要起到恰到好处的约束力。

2、完善基本支出管理模式

（1）目前财政基本支出与项目支出的概念不够明确，需要进一步从制度上划出界限，对基本支出管理办法、项目支出管理办法进行重新修订，明确两者具体范围和内容。此外，还需要对预算编制审核力度加强，规范审核基本支出和项目支出的渠道。（2）基本支出零基预算制度的完善，首先需要对基本支出定员定额范围的扩大，逐步将各事业单位纳入其管理范围，并全面覆盖；加强定员定额的管理，紧密结合资产占用和预算安排，完善管理制度，结合事业单位职能需求，科学划分预算基本支出。

3、绩效评价体系的完善

（1）首先需要建立全面、科学的绩效评价指标体系，加强对调拨资金的追踪问效，强化监督部门预算资金的使用方向。在重视定性指标的同时，量化反映财政支出情况，将绩效评价工作落实到预算单位支出绩效评价中，强化部门责任，充分发挥其作用。（2）为进一步推进绩效管理工作的开展，财政部门要强化绩效管理职责，综合平衡，规范绩效评价工作，紧密结合部门预算工作需求；（3）履行绩效评价项目审核职责，严格审核以及确认考评对象。（4）预算需要具体化到支出的每一项目和单位，切实提高预算的准确率。（5）将绩效考核结果作为核定部门预算定额的参考依据，促使部门预算向重管理方向转变，此外，预算模式转向绩效主导模式。（6）规范预算单位绩效考评办法，设置统一的评价框架考核手段。充分考虑各部门的特殊情况，尽量制定细致化的共性做法。（7）合理设置绩效目标，紧密联系国家宏观战略的同时，结合本单位职能情况，按照标杆管理法原则进行设置；（8）激励约束措施的建立，首先要保证预算单位绩效考评的经费，其次建立严格的绩效评价管理制度，明确绩效评价管理的基本流程，以及绩效审核制、奖惩制度。

4、提高预算透明度

（1）完善部门预算制度体系，提高部门预算信息公开的可操作性和真实性、以及各部门公开信息的主观能动性，增强其法律意识，夯实部门预算信息公开的制度基础，调动财政部门以及预算部门依法公开信息的主动性和积极性，营造出良好的预算信息公开氛围；（2）加强完善向人大报告制度，增强报告的及时性，扩大报告内容以及细化报送程序，也有夯实预算信息公开基础的作用；（3）建立专门管理预算信息公开的机构，并及时完善公开形式，对国家机密要妥善处理；（4）预算信息公开作为一项新生的事物，需要上级领导的监督和指导，并加大统筹力度，结合实际情况制定合理的预算信息公开机制，针对预算信息公开问题，及时研究和提出有效的应对措施，保证预算信息公开工作良好执行。

5、建立预算监督体系

（1）充分发挥日常监督、专项监督优势，并灵活转变应用，针对不同监督管理对象，采用相应监督措施，尽力提高其监督管理范围；（2）预算监督、编制和执行并重，建立科学全面的预算法律体系，明确预算监督的程序、范围以及法律责任等，提升其法律地位和监督强制性；（3）增强预算监督的独立和权威，提高财政监管的强度。（4）加强监督问责追踪机制的完善，对于监督过程中发现的违规行为，一定要及时进行处理，严厉处罚。

四、结语

总之，部门预算在经过深入改革之后，其职能和管理都有所完善，但是在实际操作中仍然会产生很多新的矛盾，需要不断地解决问题和反思矛盾，并不断的探索和研究，才能真正发挥其作用，推动我国的社会经济的持续稳定发展。

［1］ 林红虎.试论部门预算编制与执行过程中存在的问题以及应对策略［J］.会计师，2013，05：25-26.

［2］ 吴红梅.包容性增长背景下我国基本养老保险整合研究［D］.华中师范大学，2012.

［3］ 朱庆跃.中国共产党反腐败政治体系构建的历史实践研究［D］.上海社会科学院，2012.

（责任编辑：梁 蒙）