环境管制国际比较与借鉴*

北方工业大学经济管理学院　王志亮　杨　媛



环境管制国际比较与借鉴*

北方工业大学经济管理学院王志亮杨媛

摘要：环境具有特殊公共产品的性质，为保护环境，实现社会经济的可持续发展，政府须通过法律、行政、经济等手段实施管制。从国际上一些主要发达国家的环境管制措施及其演变历史看，由于政治体制及文化背景等差异，不同国家、不同社会经济发展阶段所采用的环境管制措施及其实施的效果也不相同。我国的环境管制，除了完善相关法规体系、灵活运用环境管制手段外，还需重视公众参与在促进环境管制中的积极作用。

关键词：可持续发展环境污染环境管制管制效果

工业时代以来，与高速经济发展相伴的环境污染与生态破坏问题，如全球性的气候变化、资源枯竭、臭氧层破坏、森林面积锐减、生物多样性下降、工业三废等，加深了人类对环境保护严峻性的认识。保护生态环境，发展循环经济，走可持续发展道路已成为国际社会的共识。在环境保护问题渗入到社会、经济、生活各个方面的背景下，“环境管制”的概念应运而生。环境管制作为社会管制的一项重要内容，是一个国家或地区为实现环保目的而由政府制定相应的环境标准治理费用的投入等各种环境保护政策，并采取一系列贸易限制措施对经济活动进行调整。本文通过对国际上一些主要发达国家已实施的环境管制措施进行分析比较，以期得出一些有益结论，为促进我国环境与经济的协调发展提供参考和借鉴。

一、主要发达国家环境管制及其演变

国际上一些发达国家的政府进行环境管制较早，制定的环境政策相对完善，相关环境管制机构的设立也比较全面，文章主要分别研究美国、德国、日本、澳大利亚等国已采取的环境管制措施。

（一）美国的环境管制（1）环境管制体制。美国环境管制的主体是国家环境保护局（EPA），1970年成立并运行。EPA独立性很强，环保局局长由总统任命并直接向总统负责，其下由17个部门和10个区域分局以及分布全国的17个实验室组成，代表联邦政府对全国环境保护问题进行全面统一的监管。EPA的主要职责是根据国会颁布的环境法律制定和执行环境法规，从事或赞助环境研究及环保项目，加强环境教育以培养公众的环保意识和责任感。

（2）环境管制演变。美国是较早实施自愿管制的国家，环境保护立法的历史可以追溯到19世纪末，但早期颁布的环保法案仅体现了美国土地政策的转变，一直到20世纪70年代才开始涉及工业污染和生活垃圾，1970年1月正式实施的《国家环境政策法》宣告着“环境十年”的到来。在这一环境立法的黄金年代，美国相继出台了20多项环境相关的政策和立法，基本构建起了国家层面系统的现代环境管制政策的法律体系。尽管这十年间政府在环境保护方面做了诸多努力，环境状况也得到一定程度的改善，但环境问题并未从根本上得以解决。

20世纪80年代，里根政府认为，环境保护与经济增长、繁荣是相互冲突的，过度的环境管制政策会使政府对企业的经济活动进行不正确干预。面对环境管制费用的攀升，里根政府将环境政策作为经济政策一部分，用行政手段取代了立法手段以实现环境政策的变革。用成本——收益分析（即，管制影响分析）来进行环境管制，更侧重于考虑环境管制对经济社会的影响；削减环保预算、机构重组、裁汰冗员降低了环保支出；利用市场机制来促进环境保护，更多的依靠市场的力量来管制环境问题。虽然环境管制行政手段在政府职权范围内能方便快捷的实施，短期效果显著。但从长远来看由于缺乏法律支持的基础，因此环境管制政策并未达到预期的效果。

20世纪90年代，克林顿入驻白宫后积极调整里根政府的环境政策，并把环境安全作为国家安全的重要组成部分，实现相关政府部门的合作，环境政策获得极大支持与发展。而小布什执政以来，环境政策趋于保守，就环境管制问题的保守主义和单边主义遭到了国内环保民众的批评反对。奥巴马上台后，从启动碳排放的总量控制系统，到提出新能源的发展规划，再到倡导多边主义解决环境问题等一系列措施反映了其务实应对环境问题并且成效显著。尽管美国的环保法规政策因政治气候的变化和经济发展状况以及许多现实因素的影响而有所不同，但始终是与时俱进，日趋完善。在不断完善国家层面上的立法监督的同时，美国还具有异常庞大的社会监督体系，这一体系比较重视在环境管制政策的制定、强化过程中公众的参与程度，提高了环境管制政策的可执行性。

（二）德国的环境管制（1）环境管制体制。德国的宪法、法律及其他规章明确规定环境管制权责分为联邦、州以及地方（市、县、镇）三级。其中，联邦政府环境管制的主要职能为：一般环境政策制定、核安全政策的制定与实施、跨界纠纷的处理；州政府环境管制的主要职能是环境政策的实施，包括部分具体环境政策的制定，并对各区环境行为进行监管。简而言之，联邦政府掌握宏观控制，州和地方政府灵活实施，即在环境管制政策的制定以及环境立法方面，联邦政府起领导作用；州政府对环境执法负有主要责任；在与联邦政府或州政府的管制规章没有明显冲突的前提下，地方政府对于当地环境问题的解决享有自治权，并会接受州政府直接委派的一些任务。同时，为了加强环境管制的执法力度，还专设了隶属联邦内政局的环保警察，其主要任务是针对已经立法的环保事项，在其辖区内若发现环境污染源，立刻严格执法采取补救行动。

（2）环境管制演变。德国是世界上对环境治理较早且效果显著的国家之一，早在19世纪经济大发展时期，德国的环境法便开始了大规模发展，其环境管制政策建立在人类对自然界负责的基础上，坚持的三个原则是：预防原则（可持续发展原则）、污染者负担原则和合作原则。

德国环境管制政策的演变：第一，萌芽阶段（16世纪至1968年左右）。德国的环境保护历史最早可追溯到16世纪，开始于1500年颁布的《森林法》。工业革命的深入使得工业化的负面影响渐现，环境污染问题越来越影响民众的生活。但工业发展观使得德国不可避免地走上了“先污染，后治理”的路子，政府部门对环境问题的关注尚为不足。第二，起步阶段（1969年至70年代前期）。二战后第三次科技革命以及大众消费时代的来临，使资源耗竭和环境污染日趋严重。德国政府出台了一系列具有较强操作性的环境规制法律、法规，并启动相关环境政策方案进行机构改组，致力于寻找经济发展与环境保护的平衡点，大力发展第三产业以优化产业结构。政府带动立法，环境管制效果显著。第三，转型阶段（20世纪70年代中期至90年代初期）。以绿党为代表的环保主义政党崛起，加上民众对环境问题长期关注所造成的舆论压力，促使德国逐步开始全方位解决环境问题，国家战略也从经济发展优先逐步向经济与环境相协调发展转变。第四，实施阶段（20世纪90年代中期至今）。在现代生态理论以及两党联合执政的推动下，将可持续发展确定为国家目标，政府出台了很多新的能源政策和环境政策来促进经济与环境的协调发展，环境保护力度越来越大，截止目前，德国大约有8000余部联邦和各州政府的环境法律、法规，欧盟的400多个法规在德国也具有法律效力，德国已经形成了一套在世界范围内最完备而详细的环保法律系统。

为监督环境管制相关法律、法规的执行情况，德国设立了专门机构。1986年，西德建立联邦及各州的环保局，全面负责制定和推行全国环保法规政策。州环保局除了是环境管制法规的主要实施机构，还是主要的监督机构，通过审查地方环境执法的决定对地方环境政策的实施进行监督。为了贯彻预防原则，德国还建立了大型项目公众参与制度和环境行政诉讼制度，力图对环境保护中产生的争议在涉及环境项目开始之前就解决，这充分体现了环境管制信息的公开透明、德国政府对民主的信仰。

（三）日本的环境管制（1）环境管制体制。日本的环境管理机构经历了从无到有的过程，其管理体制也在随着环境保护政策的变化而变化，形成了包括中央、地方、企业的较完善的管理机构体系。环境管制的主要部门是环境省，主要职责是保护资源及环境、制定并实施环境规制的政策法规、协调各环保部门间的关系。在各省厅下还设有由各类专家学者市民及非政府机构代表组成的审议会。地方环保局对当地政府负责，与环境省两者相互独立，没有上下级的领导关系。有时为保证环境管制措施的实施，环境省会将部分权力交给地方政府，并在特定范围内对地方政府进行领导、监督，从而形成地方自主与主导型的环境管制体制。

（2）环境管制演变。日本的环境污染最早可追溯到19世纪80年代末的明治政府时期，在工业化和城市化的进程中，环境污染问题被看作是威胁公众健康的重要原因。二战后日本致力于经济的恢复，因此被忽视的环境问题愈演愈烈，一些地区甚至发生严重的公害事件。日本的环境管制政策演变大致经历了以下几个历史阶段。第一，公害对策阶段。由于专注发展经济，钢铁、电力、化学品等高污染型产业迅速增长，但未采取有效防治措施，环境污染严重，日本在20世纪60年代颁布《公害对策基本法》（1967），并逐渐形成了一套由基本法、部门法、程序法、行政法规以及地方自治团体条例等组成的相对完备的法律体系。经过此阶段的治理，防污技术也取得长足进步。但在经济优先发展理念的作用下，企业为追求利润最大化仍以牺牲环境为代价，因此污染现象未得到真正控制。第二，单纯防治公害到整体环境保护阶段。1972年在召开联合国人类环境会议后，日本政府迫于公害舆论在同年制定了《自然环境保护法》，全面启动环境保护。调整产业结构由资源密集型向资本技术密集转变，第三产业比重提高。环境与产业政策调整相得益彰，有效地降低了污染，成为世界公认的“防治公害先进国”，环境治理初见成效。第三，解决全球环境问题阶段，热衷于争夺国际环保主导权。20世纪90年代以来，环境问题全球化进一步发展，国际社会对可持续发展这一议题达成共识。日本积极寻求国际环保新形象并争夺其主导权成为环境管制的重要内容之一。1991年日本经济团体联合会发表地球环境宪章，促使企业国际化。1994年，索尼、松下等十家企业联合成立国家级“日本环境认证机构”，增强了产品的国际认可度和竞争力。日本成为亚洲第一个实施环境标志制度的国家，环保产业国际化效果显著。第四，进入21世纪以来，为了应对传统能源危机，日本环保治理重点转向低碳社会、环境型社会以及环境友好型社会建设上来，提出由“自然资源—产品利用—废物处理”线形流程组成的“开环式经济”，强调资源循环节约的“再利用经济”模式，在构建循环型经济方面走在世界前列。

日本环境管制的一个重要特点是地方政府与企业共同负责对环境污染方面的监测。政府负责颁布技术标准以及对环境的质量监测，企业侧重于对污染点的监测。在这种监测体系模式中，需要企业高度的环保意识与参与热情。因此政府、企业的有机结合保障了环境管制措施的顺利实施。另外，日本政府比较重视公众参与，在1993年颁布的《环境基本法》和1994年制定的《环境基本计划》中将公众参与定为基本原则与长期目标，赋予并保障了社会公众的环境权益，并借此激励公众对环境损害行为进行监督、制约，实现了公众参与的法律化和制度化。

（四）澳大利亚的环境管制（1）环境管制体制。国家环境保护委员会是澳大利亚部长级别的委员会，它的建立是在取得各州的同意后最终由国会以立法的形式确定下来的，主要职责在于制定环境保护领域的相关政策，该委员会由联邦及各州指定的部长组成，下设理事会及服务公司。澳大利亚是一个联邦制国家，三级政府即联邦政府、州政府和市政府之间建立了体系相对完善和健全的职能机构，在环境管制上职责分明、相互协作、配合默契。但中央与地方之间并不是传统意义上的绝对领导与被领导关系，各州对自己管辖范围内的事务享有一定程度的自治权。联邦政府从国家层面上进行生态环境管制措施的统筹规划后，州政府指导市政府在自身的整体发展框架下执行市范围内的环境管制措施。各州政府密切合作、层层保证，确保环境效益的实现。

（2）环境管制演变。澳大利亚倡导经济发展与环境保护并重，在现代化进程中注意吸取、借鉴一些老牌发达资本国家的教训和经验，是世界上最早出台环境保护法律的国家之一。早在20世纪30年代，联邦政府就出台过一些环境保护措施。但在推进工业化、矿物开采以及畜牧业的过程中，不可避免地发生了诸如草场退化、物种锐减、河流污染等一系列生态恶化现象，20世纪60年代，开始制定的环保法规在经济发展与环境保护问题上，强调环境保护优先的发展战略，尤其注意对文化遗产以及物种多样性的保护，取得良好治理效果。从20世纪90年代开始，政府每五年开展一次全国生态环境普查评估工作，并向议会提交评估报告。目的在于得到政府环境管制效果的实时反馈，并为后续环境政策的制定和实施提供指导方向。进入21世纪后，政府制定了税收优惠政策，以减轻环保给就业造成的压力，并积极推动企业向现代服务业的转型。将生态环境保护纳入国家战略，并不断加大对生态环境保护的投资力度，平均每年的投资都在100亿美元左右，其中联邦政府的环保投入占总预算的10％以上，州政府则达到了20％以上，为环境管制措施的实施提供了强大的财力后盾支持。在政府的高度重视下，经济发展实现转型、城乡差距不断缩小、环境与经济发展也基本实现良性循环。

澳大利亚生态环保立法以预防为主，条规详尽且可操作性强，这就降低了各州执法的随意性，减少了各利益阶层间不必要的摩擦。联邦、州、市政府都有各自的法律法规，联邦层面的环境管制措施旨在实现全国的一致性，各州则保留了较大的自主权。澳大利亚实施生态建设与保护的根本保证，就在于内容丰富并已经形成相对完善体系的环境法律法规。仅联邦政府环境保护立法就有50多项，此外还有20多项行政法规。各州政府非常重视社会参与环保，通过正向的宣传引导，营造良好的社会氛围，提高民众的环保意识，充分调动社会力量，实现政府、企业与公众间的良性互动。此为，在制定相关环境管制法规时，会事先把法律法规草案散发给公众，以便广泛征求意见。

二、主要发达国家环境管制异同分析

通过对美国、德国、日本、澳大利亚等国环境管制体制及措施的考察，可以得出一些共性的东西，如（1）环境管制体制统一、协调。这些国家都形成了相对完善的环境管制体制，其中环境部门在体制中承担着相对核心的角色，负责相关环境管制部门的协调工作，并就环保管制方面的职权做出了较明确的法律分工。（2）环境管制法律体系完善、高效。有效的法律法规的制定和颁布，是各国政府实施环境管制措施的重要条件，不仅规定了环境管制机构的职责、管制对象，还涉及了相应违法行为的处置方法，因此是一个面广、高效、完善的管制法律体系。（3）注重公众参与环保。通过多种方式提高公众的环保意识，动员全民参与环境管制监督活动，大大减轻了政府进行环境管制的阻力。（4）环境管制相继经历了几个不同的演变阶段，由环境管制意识淡薄到相对成熟，并就各自所面临的亟待解决的环境问题确定相应的环境管制重点，而取得的不同的管制效果则体现了政府作为的力度。（5）公众舆论对政府环境政策有一定意义上的导向作用。环境问题与社会公众的生产生活息息相关，因此当环境问题妨害到公众利益时，强大的公众舆论及媒体的关注会促使政府在进行环境管制时更多的考虑改善国民生活质量。

由于政治体制以及文化背景等的不同，各国的环境管制也存在一些不同之处。

第一，最高环境管制机构的负责机构，以及相关环境管制措施的参与者不同。在美国，环境管制机构是国家环境保护局（EPA），直接对总统负责；德国为联邦环保局，向联邦政府负责；日本是环境省，负责机构为中央政府；澳大利亚为国家环境保护委员会，其负责机构也是联邦政府。就参与者而言，美国、德国与澳大利亚等国均主要为公共积极有序的参与，而日本除了公众参与外，还有企业方面对环境污染的监测。而不论各国有几方参与者，其目的都是为保证环境管制的有效实施。

第二，环境政策的发展阶段不同。源于多重内外因素的综合作用，各国的环境政策历史演变阶段有所差异，因此就指导思想和发展着力点而言也有所区别。值得注意的是，澳大利亚的环境管制起步较早，在环境保护问题上的负债较少、发展成本较低，与其他三国所经历过的先污染后治理道路是不同的。

第三，由于地域及各自问题的差异性，环境管制的侧重点有所不同。虽然前述各国经济发展水平都位居世界前列，但由于发展水平和程度上的细微差距、环境管制的起步期不尽相同，此外，环境管制也存在诸多不易预测和量化的因素，因此针对各自所面临的突出发展问题，各国环境管制措施的侧重点和方向性也各有差异。

第四，环境管制效果难以可靠度量。环境管制的严厉程度及实施效果不仅取决于一国业已存在的管制水平，还会受到其他诸多主观性因素的影响，例如实施管制措施的意愿、力度等，因此在环境管制实际效果这一层面的比较上，缺乏统一口径的衡量标准，从而无法简单评判一国环境管制效果的优劣。

第五，环境管制工具有所差异。经济靠市场、环保靠政府，环境污染作为市场失灵的主要表现之一，环境保护除了需要作为污染源的企业的主动参与外，更多的是应依赖于政府的干预。在环境政策的演变历程中，美国强调环境政策服务于经济政策，寻求生态环境与经济发展良性循环的平衡点。德、日、澳三国比较重视通过产业政策的调整来缓解生态恶化问题，通过产业结构的转型、调整来降低环境污染程。此外，德、澳两国的环境立法是其环境管制中的一个重要工具。

第六，对环境外交的重视程度各异。环境保护是一个全球性问题，是人类在面对共同的环境恶化危害时无法回避的。虽然各国的外交活动也均以国家利益为前提，但在世界性绿色潮流的影响下，环境外交的积极作用不容小觑，不仅能提升一国政治形象，还能更好维护本国环境利益。出于大国利益的考虑，环境外交服从于国家政治外交，就其对环境外交的重视程度而言，美、日比较活跃。

三、对我国实施环境管制的启示

在当前世界经济高速发展的宏观背景下，各国面临的环境形势越来越恶劣。环境管制作为一种缓解环境恶化问题相对直接有效的途径，在美、德、日、澳大利亚等发达国家已有具体实施措施，已基本建立一套多层次、宽领域且高效的环境管制法律体系，而这些恰恰是很多发展中国家所欠缺的。不论是协调统一的环境管制体制、完善高效的法律体系，还是积极的公众参与环保，对于环境管制体系尚不完善的我国而言，都有重要的参考和借鉴意义。

（一）完善环境管制法律体系任何一项环境管制政策的执行，势必会牵涉多方相关者的利益。为减少执行阻力，建设一套相对完善的环境管制法律体系，对于环境管制的顺利实施意义重大。借鉴前述发达国家的成功经验，我国应着重完善环境管制的法律体系，通过颁布一系列环境规章制度，从法律层面上加强对地方政府管制失灵现象的监督，限制其对企业的不正当干预行为，改善管制缺位和不作为现象，逐步消除有法不依、违法不究的地方保护主义。考虑将环境问责制写入法律规章，敦促地方政府环境管制行为达标。

（二）灵活运用环境管制手段目前，我国政府在环境管制各环节承担的仍是发令者的角色，而企业则是被动的接受者，这不仅会加重财政负担，而且无益于企业主观能动性的发挥和社会责任感的培养。因此需要逐渐改变“自下而上”的机械型，向发达国家的自上而下和自下而上相结合的双重推动机制靠拢，完善环境管制体制的建设。推行基于市场的环境管制体制，既重视政府管制权威，又关注市场和企业的作用，通过提高三个主体间的协调性来保障管制效果。在环境管制政策的手段运用方面，逐步减少“行政—命令”型方式，更多的倾向于市场化的环境管制途径。以市场信号为导向来规范企业的行为，从而在保证实现价值最大化前提下，自由选择最为经济有效的途径达成企业目标。

（三）强调公共参与的作用针对环境管制问题具有社会性的特点，在环境政策的监督与宣传方面，一定程度上需要依靠社会公共的力量，强调以人为本，重视公众参与的作用。可以借鉴美国的大区域制度、德国的联席会议制度，减少监督机制的缺失现象。政府除了提供政策、资金支持以外，还应通过种方式加强对公众环境保护意识的宣传、教育，营造人人有责、全民参与的环境管制监督氛围，将环境污染企业置于公众监督的视线范围之内，督促企业在环境问题上进行自我纠偏，从而减轻政府环境管制的难度、降低政府环境管制成本，改善环境管制效果。此外，还要注意吸取发达国家环境管制的经验教训，如不应把环境保护与经济发展放在相互对立、矛盾的两极，不能以牺牲环境为代价谋求短期的经济效益，通过制定实施有序的环境管制政策是能达成两者间的和谐发展的。

*本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目（项目编号：12YJC630222）阶段性研究成果，并受北京市属高等学校青年拔尖人才培育计划（项目编号：CIT&TCD201404010）资助。

参考文献：

［1］徐再荣：《里根政府的环境政策变革探析》，《学术研究》2013年第10期。

［2］Sophie Pondeville，Valerie Swaen，Yves De Ronge. Environmental Management Control Systems:the Role of Contextual and Strategic Factors.Management Accounting Research，2013（24）.

（编辑陈玲）