集体土地与堤防、滩涂、河流间确权的实践

马 尧，孙 超，易四海，熊义顺

（1.武汉市不动产登记中心，湖北 武汉 430014）

集体土地与堤防、滩涂、河流间确权的实践

马 尧1，孙 超1，易四海1，熊义顺1

（1.武汉市不动产登记中心，湖北 武汉 430014）

因项目建设、河道整治引起的集体土地与堤防、滩涂、河流水面之间的权属争议越来越多，也越来越复杂，如何确定权属就成了解决问题的关键。结合工作实践，分析了所经办案例的具体做法，在把握土地权属争议特点的基础上，提出了几点不留死角、不产生新矛盾的工作思路。

权属争议；土地确权；堤防；滩涂；河流水面

土地权属是否存在争议是衡量土地价值的基本要素，对土地利用、土地开发、土地流转等有着重要的影响。随着城市建设的高速发展，各类权属争议呈现高发态势。武汉两江四岸，河流、湖泊众多，快速发展的城市建设使用地矛盾日趋激烈，而农民集体所有土地与堤防、滩涂、河流水面之间的权属争议尤为突出[1]，一方面堤防的形成大多历史久远，另一方面农民集体又长期占用，如何妥善解决此类权属争议就成了棘手的问题。归根到底，土地权属争议就是因土地所有权和土地使用权的归属问题而发生的争议，如何查阅历史资料，依法依规找到土地的归属就成了解决争议的关键。

1 案例分析

1.1 甲河综合整治工程权属调查

1.1.1 项目情况

为防洪、灭螺、整合土地资源，提升甲河景观及土地利用价值，武汉市开展了甲河综合整治工程。为顺利推进项目，摸清整治范围的土地情况，该工程首先开展了权属调查。在调查中发现，甲河行政主管部门和周边相邻的农民集体对甲河堤防、滩涂、河流水面用地的界址认定意见迥异。相邻的农民集体普遍认为甲河为各村农民生活、生产区域，堤防及附属设施用地是在原集体土地上修建而成，修建时未给予补偿，而滩涂用地上均有农民耕种的作物，河流水面则与其生活息息相关，因此堤防、滩涂用地以及河流应为相关农民集体所有；甲河行政主管部门则依据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国河道管理条例》《湖北省河道管理实施办法》以及《武汉堤防志》的相关记载[2]，认为甲河堤防及附属设施属国家投资修建，受其管理，应属国家所有，而滩涂、河流水面则毫无疑问属国家资源，为国家所有。

根据甲河行政主管部门的申请，当地土地行政主管部门受理了甲河土地登记申请，并对申请人提交的土地登记申请书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图以及宗地界址坐标等资料进行审查。审核后进行了登报公告，公告期内，相关各村提出了异议，因异议事实不充分、资料不齐全作异议不成立处理，公告期满后报人民政府批准，核发了《国有土地使用证》。

随后，相关各村向省政府提请行政复议，经调查取证，省政府认为当地人民政府的登记发证行为事实清楚、依据正确、程序合法，予以维持土地登记行政行为。之后，相关各村又向初级人民法院提请行政诉讼，经审判，法院认为土地登记资料真实有效、来源合法，能够证明土地为国有，而甲河行政主管部门提供的资料能够证明其一直履行对甲河的管理职责，同时驳回了相关各村的诉讼。

1.1.2 权属确定的具体做法

1）根据《中华人民共和国宪法》第九条、《中华人民共和国物权法》第四十六条、四十八条“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有”[3]，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二章第二条依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂属国家所有和原国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十一条河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有等相关法律法规规定，确定甲河河流水面、滩涂、堤防及附属设施属国家所有。

2）根据《地籍调查规程》，土地行政主管部门下达指界通知书，通知利害关系人现场指界。甲河行政主管部门沿河流两岸堤防背水面堤脚边指出其管理范围，土地行政主管部门根据其指出范围结合利害关系依法提供证明文件的事实，依据相关法律法规按程序确定了权属。

1.2 某村“城中村”改造权属调查

1.2.1 项目情况

汉江边某村，世代居住生活在某滩涂与汉江堤周边。近来，该村开始了“城中村”改造建设，在进行摸底调查时，该村认为堤防、滩涂用地为其所依托的土地，应为集体土地，而汉江河行政主管部门认为，根据法律法规堤防、滩涂、河流水面受其管理，属国家所有。由于双方各执己见，此处“城中村”改造也无法推进，该地区脏、乱、差的环境依旧无法改善。

为支持城市建设，推进项目进度，解决权属争议，相关机构介入调查。经过资料收集以及半年多的协调，最终达成一致，双方在《地籍调查表》上签字盖章[4]。

1.2.2 权属确定的具体做法

1）堤身（土堤本身）及附属设施确定为国有土地。

2）迎水面及滩涂用地，除农民集体提供了土地改革和建立人民公社时分配给农民的集体土地权属来源证明材料，且一直使用至今，确定为集体所有外，均确定为国有土地；背水面除水务部门能拿出相关征地、登记等资料外，均按现状使用情况确定权属性质。

以上两个案例都存在一个共同点——双方均无法提供权源资料，农民集体无法拿出证明资料，水务部门只有法律法规和历史文献支撑，我们不妨来看一下武汉市农村集体土地确权登记发证中对此类情况的具体做法。

1.3 农村集体土地所有权确权登记发证

1.3.1 项目情况

为贯彻落实《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号）[5]、《省国土资源厅、省财政厅、省农业厅关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（鄂土资发[2011]91号）等文件精神，武汉市农村集体土地确权登记发证工作于2012年正式启动。工作初期各项工作均按计划顺利推进，工作中期，有单位开始反映堤防、滩涂、河流与集体土地之间的界线难以界定，之后，该类问题就成了阻碍工作推进的绊脚石。如何处理好水、滩、堤与集体土地的关系就成了该项任务能否如期完成的关键。

为此，工作责任单位多次组织专家、相关部门进行讨论、研究，最终形成初步指导意见。

1.3.2 具体做法

1）堤身（土堤本身）以及迎水面防浪台土地确定为国有土地。

2）背水面压浸台土地原则上确定为国有土地，如有争议，可暂设为“权属争议待定地块”，工作中按照依法依规的原则，妥善调处权属争议。

3）迎水面禁脚地，除农民集体提供了土地改革和建立人民公社时分配给农民集体，有土地权属来源证明材料，且一直使用至今的，确定为集体所有外，均确定为国有土地。

4）背水面禁脚地（一是背水面无压浸台的，以土堤本身堤角为界起算；二是背水面有压浸台的，以压浸台坡角为界起算），除依法征用的集体土地为国家所有外，未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有。

5）迎水面除堤身、禁脚地之外的滩涂。①除农民集体提供了土地改革和建立人民公社时分配给农民集体的土地权属来源证明材料，且一直使用至今的，确定为集体所有外，均确定为国有土地；②国有滩涂上长期并至今仍然使用或耕种的土地，土地使用者应依法取得国有土地使用权后，为其颁发国有土地使用证；③国有滩涂上长期并至今仍然使用或耕种的土地，未取得国有土地使用权的，可作备注处理。

2 处理相关权属争议的思考

2.1 项目思考

甲河地区综合整治工程在无任何权源资料的前提下，调查机构首先依据相关法律和行业规范，确定国有土地范围（即堤防、滩涂、河流为国家所有），其次，根据双方指界情况确定国有土地与集体土地之间的权属界线，明确整治范围。由于农民长期占用并在堤防、滩涂上进行耕种，笔者认为适当给予补偿可以化解积怨和社会不稳定因素，也不会出现行政复议和诉讼等麻烦。

某村“城中村”改造，由于无法提供土地改革和建立人民公社时分配给农民集体的土地权属来源证明材料[6]，因此，该村一直生活、生产的部分土地确定为国家所有，虽该村在《地籍调查表》上认可了界线，但难免有些遗憾。笔者认为对于“城中村”改造可以利用规划手段，如增加开发用地、还建用地容积率，或将滩涂用地规划为绿化用地等方式来消除农民集体内心的不满，有利于和谐社会的建立。

武汉市农村集体土地确权登记发证的做法，详尽、具体地概括了所有水、滩、堤与地之间的关系，可基本处理他们之间的争议，但笔者认为土地权属最好不留死角，以免产生新的历史遗留问题。如堤身确定为国有，就忽视了民堤的存在，容易产生新的矛盾；对于背水面压浸台暂设“权属争议待定地块”的做法就是为将来埋下隐患；对于上述意见，若利害关系人不予配合又当如何处理，没有明确规定等。

2.2 确权思考

1）民堤，属农民集体所有。

2）其他堤防。堤身包括前堤脚至后堤脚。土堤堤身为迎水面的防浪台坡脚至背水面压浸台坡脚（未达到规划设计断面的堤坡为规划设计断面压浸台坡脚）[7]；防水墙的堤身为迎水面防浪平台的挡土墙墙脚至背水面后戗台挡土墙墙脚（未达到规划设计断面堤段为规划设计断面）。堤身（土堤本身）确定为国有土地。

3）禁脚地。堤防禁脚地分为迎水面和背水面两种情况。①迎水面堤防禁脚地范围为前堤脚50～100 m，滩地不足50 m的，以滩地为禁脚地。该部分除农民集体提供了土地改革和建立人民公社时分配给农民集体的土地权属来源证明材料，且一直使用至今的，确定为集体所有外，均确定为国有土地；背水面堤防禁脚地范围为后堤脚50 m，背水面有道路的，以靠近堤身的规划道路红线为界。②背水面禁脚地（一是背水面无压浸台的，以土堤本身堤角为界起算；二是背水面有压浸台的，以压浸台坡角为界起算），除依法征用的集体土地为国家所有外，未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有。

4）迎水面除堤身、禁脚地之外的滩涂。除农民集体提供了土地改革和建立人民公社时分配给农民集体的土地权属来源证明材料，且一直使用至今的，确定为集体所有外，均确定为国有土地。

5）水域。村湾内的小型沟、港、渠确定为集体土地；河流水面、湖泊水面、水库水面及办理过用地手续的港、渠确定为国有土地。

[1] TD/T1014-2007.中华人民共和国国土资源部.第二次全国土地调查技术规程[S].

[2] 邬宗谟.武汉堤防志[M].武汉:湖北人民出版社,1986

[3] 姚红.中华人民共和国物权法精解[M].北京:人民出版社,2007

[4] TD/T1001-2012.中华人民共和国国土资源部.地籍调查规程[S].

[5] 国土资源部,财政部,农业部,中央农村工作领导小组办公室.关于农村集体土地确权登记发证的若干意见[Z].2011

[6] 国家土地管理局.确定土地所有权和使用权的若干规定[Z]. 1995

[7] 武汉市第十届人民代表大会常务委员会.武汉市防洪管理规定[Z].2001

P272

B

1672-4623（2016）10-0095-03

10.3969/j.issn.1672-4623.2016.10.030

马尧，工程师，主要从事地籍调查、土地登记、变更调查、权籍调查等技术管理工作。

2016-07-15。