拆迁安置小区建设投融资问题分析

李　磊

（常州市新北区审计局，江苏　常州　213000）

拆迁安置小区建设投融资问题分析

李磊

（常州市新北区审计局，江苏常州213000）

为丰富我国对于因旧城改造和农民农转非建造的综合安置小区的投融资情况研究，特别是对投融资主体间相互关系方面的研究，本文对综合安置小区建设投融资困境及其对策进行了探讨，对安置小区建设中的投融资困境进行归纳总结。针对安置小区建设投融资现状问题及今后可能遇到的挑战，借鉴国外投融资方面的成功经验，提出了政策性建议，以促进安置小区建设和城镇化的健康发展。

安置小区；建设；投融资

自20世纪90年代开始，我国城乡一体化建设高速发展，城镇化水平不断提高。这个成绩的背后是城市中心的旧房改造和城市圈的不断向外扩张以及不断上涨的高房价，对数量巨大的已拆迁群体实物安置是各个地方政府头疼的大事，首先就是钱的问题。

在目前的财税体制下，地方政府事权与财权高度不对称，财政对外举债似乎已成为必然选择。《预算法》规定，除省级人民政府外，地方政府不得举债，那么政府投融资平台公司就应运而生了。地方政府依托投融资平台公司，将原来由财政拨款建设的拆迁安置小区项目通过投融资平台公司融资，以此来解决财政资金不足的问题。

一、拆迁安置小区投融资现状概述

1、融资环境变得更复杂

2010年6月国务院下发了《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方政府和相关部门清查地方融资平台的债务，并对融资平台进行清理规范。2014年9月底国务院又印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政府性债务管理工作。特别提到“政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”，以及“融资平台公司不得新增政府债务。”监管政策的日趋严格，使得部分融资平台将被排除在可融资主体的范畴之外。

2、融资成本变得更高

基于大环境，各商业银行纷纷提高融资门槛，除了提高贷款的基础要素，加大抵押物和反担保的要求外，还以咨询费、代理费、预收利息等方式提高隐性融资利息。以苏南某区投融资平台公司下属某子公司为例，2013年累计贷款6笔，利息率平均为7.93%，而对应的银行一般贷款利率为6.22%，上浮了27.47%。政府融资平台公司利率尚且如此，其他企业可想而知。

二、安置小区投融资面临的问题

在城镇化背景下，城区不断扩张，农村安置住宅建设的需求量大，且拆迁户对房屋的质量要求更高，但是由于安置小区投融资的限制，安置小区的建设受到很多方面的制约。

1、从融资标的看，安置小区建设风险高、回报低，市场融资难度高

与其他项目相比，安置小区建设项目具有高风险、低收益的特点，主要表现在以下几方面。一是项目运行的环境基本都在农村，用地手续相当不规范。从2014年度审计署土地审计后披露的情况看，“全国29个省本级、200个市本级和709个县在2008年至2013年间，通过收入空转（就是由政府融资平台拿地，但不实际缴纳出让金，而仅仅空做一笔账）等方式虚增土地出让金收入1467.78亿元；发现违规协议出让、虚假‘招拍挂’或‘毛地’出让等供地14.43万公顷，违规以租代征、改变规划条件等用地21.86万公顷。”一旦国土督查部门上门查处，通过平台公司拿地的投资者不能通过拍卖土地来获得补偿以减轻损失。二是项目的需求方是政府，拆迁户是通过和政府结算来冲抵购房款，因此资金主要来源于政府。一方面政府资金捉襟见肘，数量有限；另一方面中央对地方政府负债的严查，导致地方政府很难通过担保的形式获得贷款，而正常的抵押借款和信用贷款早已超贷，在没有其他融资渠道的情况下，不能获得足够的贷款就无法足额偿付工程款。付款的延迟必然影响投资回收率，所以安置小区建设项目存在着高风险。

2、从融资主体看，政府财力有限，平台公司自身负债率过高，且资产规模及盈利能力难以满足外来资本的要求

（1）政府财政支出有限，安置房建设缺口极大。据有关数据显示：“我国完成新农村改造大约需要18万亿元的资金，但据乐观的估计，中央与地方财政、国内外各金融机构以及各类社会资金总共能筹到的新农村建设资金最多12万亿元，剩下的6万亿将成为巨大的资金缺口。”以某市区为例，2014年度，全区实现全口径财政收入268亿元，一般公共财政预算收入89亿元，多数仅够用于“吃饭”，而截止当年已拆迁尚未安置的人员预计安置面积就有221万平米。根据2014年3月区政府组织的安置房清查结果，全区历年建设（含购买）的815.84万平方米安置房中，仅余存34.65万平米，去除老旧残破（顶底层漏渗水）和已有特定安置对象的房屋外，实际可用于自由安置的面积更只有不到12万平米，按每平米建造成本3000元计算，弥补历年的安置缺口就需资金62.7亿元，而区政府2015年还计划新建和续建安置小区总建筑面积还有215.3万平方米，仅仅依靠公共财政投资根本无法满足需要。

（2）平台公司自身负债率过高，且资产规模及盈利能力难以满足外来资本的要求。地方政府设立的融资平台担负着整合政府垄断资源筹措城市建设所需资金，并在经营中以利润自我积累，形成偿债来源，减轻财政压力的任务。“然而，政府投入的城建资产大部分无盈利或盈利较少，难以形成有效的还款现金流，无法实现地方融资平台良性的投融资循环机制。”根据国家审计署2011年第35号审计结果，截至2010年底，全国共有6576个地方融资平台，平均每个县2.3个，平均每个融资平台举债7.6亿元。

3、从融资方法看，平台公司融资手段缺乏创新，融资过度依赖土地增值收益，系统性风险大

自20世纪90年代中后期以来，各地随着土地有偿使用制度的推广，习惯通过土地开发与市政建设带动土地升值，再转让或拍卖土地获得资金用于城市建设的开法模式。根据审计署披露“县级财政性收入中非税收入占比相对较高，2011年，54个县实现的财政性收入中，非税收入占60.45%，非税收入占比超过税收收入20.90个百分点”（非税收入的主要来源就是土地出让金收入）。由此可见，财政性收入的增长，绝大部分源于土地成交的活跃，而一旦房地产形势不景气，地卖不出去，财政收入骤降，从而导致融资体系系统性风险增大。

4、从投融资安全和政府监管看，财政风险预警和防范机制不健全

一方面，尽管无法偿还到期债务，地方政府融资平台也不会像一个普通法律主体一样破产清偿；另一方面，各地国资管理部门尚无相应的风险预警或风险防范的制度，地方政府官员的政绩观只考虑短期内的经济数据，无法评估其行为对长期经济发展的影响。这一增一减之间，政府对投融资安全方面的监管已到了不得不管的地步。

三、拆迁安置小区投融资改革对策建议

1、中央政府应加速推进国家层面行政管理体制改革，加快投融资困境破冰进程

（1）中央政府应加速财政体制改革，提高地方政府财力。目前，中央将数额较大、较稳定的税种如增值税、所得税等，划归本级或作为共享税，而留给地方的税种小而杂，地方政府财力中仅有部分来自一些小税种，其他有大量来自转移支付形式的中央补助。这既增加了资源收集、转移过程的成本，又不利于地方政府发挥积极性。当前财政体制调整中尽量要做到适度向地方政府倾斜，降低土地出让金这种一次性非税收入在财政收入中的比重，改革房产税、土地增值税等以前地方政府关注较少的“小税种”，提高税收在地方财力中的占比，降低地方财政土地出让的依存度。

（2）中央政府应创新融资方式，拓宽地方政府融资渠道。中央政府可以考虑参照“新三板”的做法，将自身条件较好的地方政府债务或是地方政府融资平台通过统一的融资窗口对外融资，如类似P2C互联网小微金融融资平台；或是允许地方政府有条件地组建金融服务公司或基金公司，参照PPP融资中只投资模式运营；也可以在充分试点和论证的基础上，适当增加地方政府债的规模。

2、地方政府应进一步推进国有企业改革，建立财政风险预警和防范机制

（1）地方政府应推进投融资平台公司体制改革，建立现代企业制度。要明确地方政府和投融资平台公司各自的定位。地方政府国资部门应履行出资人职责，下放经营权与管理权，不再插手融资任务等具体目标；平台公司应聘请职业经理人团队经营，坚决政企分开，规范企业财务资金与财政资金的流向，不再“打通账”地使用融资资金，明确偿债责任主体，树立“谁用谁还”的理念。

要改革投融资平台公司运营管理，积极适应新的融资方式。首先，应提高平台公司的透明度，推动投融资平台及时公开披露其信贷债务和资金使用。其次，推动市场化的融资行为，既可以吸引民间资本，又可以提高决策民主性，使融资高效运行。

（2）各级审计机关应全面参与，建立财政风险预警和防范机制。地方政府应主动加强审计监督，建立地方政府投融资责任追究制度；应要求财政和国资部门建立财政风险预警和防范制度，杜绝融资的随意性。在经济责任审计中披露离任领导干部在任期间增加债务若干，偿还历史债务若干，以此作为评价干部任职的基础数据之一；在财政财务审计中关注一级政府的债务余额，通过类似企业资产负债率的概念，计算绝对债务需要多少年的一般公共预算收入才能还清，以作为日后举债的参考数据。

［1］审计署就土地出让收支和耕地保护情况审计结果答记者问［EB/OL］.新华网，2015-06-28.

［2］周子涵：村镇住宅建设中房地产开发企业融资模式研究［D］.北京交通大学，2010.

［3］马庆斌、刘诚：中国城镇化融资的现状与政策创新［J］.中国市场，2012（16）.

［4］中华人民共和国审计署：审计结果公告2012年第26号［M］.中国审计年鉴，2012.

［5］金理佐：市场经济条件下城市建设投融资模式的分析和选择［J］.中国科技信息，2011（10）.

（责任编辑：李桐希）