贵州省林权改革中的冲突管理研究———以黎平县中潮镇为例

袁涓文，孙喜祥

（1、贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025

2、贵州省雷山县农业局，贵州 雷山 557100）

贵州省林权改革中的冲突管理研究
———以黎平县中潮镇为例

袁涓文1，孙喜祥2

（1、贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025

2、贵州省雷山县农业局，贵州 雷山 557100）

冲突管理对推进集体林权制度改革具有重要的意义。本研究选择贵州省森林面积比较大的黎平县，对该地区进行了有关集体林权制度改革中的冲突管理研究。通过实地调研，收集归纳了关于该地区林改的现状及在开展过程中出现的纠纷问题，并针对纠纷类型多，没有及时解决的问题，提出了构建化解冲突管理机制，增强农民法律意识的解决对策。

集体林权制度改革；冲突管理；纠纷；林改

一、研究的背景和意义

1、研究的背景

我国的新集体林权制度改革（下文简称林权改革）开始于2003—2004年福建省和江西省的试点改革以后。贵州省人民政府在2006年11月起开展深化集体林权制度改革，这是我国继农村耕地承包经营后在土地使用制度上的又一重大改革。这几年的林权改革虽然取得了巨大成效，但也不能忽视其中或明显或隐藏地存在的许多问题，其中涉及到林权权属等纠纷问题，这些问题如果处理不好，将直接影响林改绩效的正常发挥，带来许多难以解决的“后遗症”。贵州省是我国经济发展落后的省份之一，黔东南地区又是贵州森林覆盖率最高的地区，根据黔东南州森林资源清查第三次复查结果（2006年5月）显示，全州林业用地面积205.61万公顷，占全州国土总面积的67.8%，其中用材林面积42.24万公顷，占林业用地面积的20.54%；全州活立木蓄积10195.52万立方米，有林地蓄积9528.50万立方米，占活立木总蓄积的93.46%，用材林蓄积3459.96万立方米，占有林地蓄积的36.31%［1］。

贵州省在进行林权改革中出现了较多的林权冲突，林业资源丰富的黔东南州也不例外。据黔东南州林改办截止到2009年8月28日的统计数据表明，全州除天柱县因修电站21个村暂缓林改外，实际进行林权改革的3076个村，已全部完成外业勘界、二榜公示、签订合同、数据输机录入等林改任务。完成外业确权勘界勾绘宗地1794049宗，录入宗地1794049宗，录入面积2941.19万亩；3074个村已完成第三榜公示；611个村已完成发证，正在发证的有1320个村，全州发证户数243242户，发证本数254270本。全州已盘查出林权纠纷17343起，已调处14341起，面积调处率84.26%［2］。因此，对这些冲突进行管理研究对贵州省林权改革进程具有积极的促进作用。

2、研究的意义

冲突普遍存在于现实世界之中，如果不采取有效措施加以防范，它还会不断加剧［3］。伴随着林权改革的深入，由此产生的林权冲突也越来越普遍，冲突的产生、存在将直接影响森林资源的持续发展以及林权改革的后续发展。因此，能否有效对森林资源的冲突进行管理，是贵州省林权改革能够得到顺利进行的关键，对保护好我国的生态环境资源具有重要的意义。

二、文献综述

王雨林、刘胜林指出对于因长期遵循“增人不增地，减人不减地”原则实行林业分户经营，由于社会经济情况变化导致收益不公平的事实，应该从过程公平着手，保证程序公平来解决纠纷，应该借鉴农地承包的“大稳定小调整”措施或利用林改配套措施保障无林村民参与利益分配的建议［4］。陈永富等人指出协商解决方法有利于协议的遵守和执行，有利于增强团结和促进社会的稳定，但调处的时间较长，耗费的财力和物力较多；行政裁决方法效率较高，能及时有效地处理山林纠纷，抑制“无理争山”现象，但易造成当事人之间的对立情绪，行政裁决后的执行效果不佳；司法裁决方法最具有公平性和公正性，所费人力财力物力最少，但裁决后的执行没有保障，并提出要注重三种手段的有机结合措施［5］。农村林权在履行过程中发生纠纷，虽然数量较少，但涉及村民众多，矛盾复杂尖锐，处理难度大，如处理稍有不慎，必将影响农村的稳定和发展。本文针对林权纠纷产生的原因提出了宣传政策，维护农村的稳定；及时调解，把矛盾化解在基层等解决措施［6］。林权纠纷是农民产权需求的外在表现，原有产权安排制度山林资源稀缺度的提高是诱因，而农民博弈能力的增强则推动了集体林权的缺陷是林权纠纷发生的内因制度改革的进程［7］。行政调处制度是解决林权纠纷的关键；司法是法制的核心，是解决林权纠纷的最终一环，化解林权纠纷必须建立多元化的纠纷解决机制，包括诉讼解决机制和非诉讼解决机制。在当今世界，通过多元化的解决机制化解社会矛盾已成为法治国家的共同选择［8］。冲突在森林资源地区普遍存在，影响着我国森林资源的可持续发展以及林权改革的进程。

三、研究方法

本研究主要采用案例分析法，通过实地调查，对相关人群进行访谈，收集到了典型的案例资料，为本研究提供了有用的一手资料，还通过网络等工具收集了许多相关的二手资料，并对这些资料进行分析，然后提出一些有关林权冲突管理方面的观点和建议。

四、黎平县中潮镇的基本情况及林改状况

1、基本情况

中潮镇位于黔东南州黎平县东南部，距县城24km，西北与德凤、高屯镇接壤，东南与永从，南与顺化，东北与德顺乡毗邻，北接湖南靖州县平茶镇，黎平至从江、黎平至湖南省通道县两条公路交汇于此，全镇辖14个行政村，1个居委会，有120个自然寨，166个村民小组，7279户，人口总数32548人，2008年农民人均年纯收入2045.8元［10］。

中潮镇属亚热带湿润常绿阔叶林区，全镇国土面积295.8公顷，其中林业用地面积为24300公顷（重点公益林2333.33公顷，一般公益林6266.67公顷，商品林15693.33公顷），森林覆盖率76%，活立木储蓄积量174.82万立方米。

2、中潮镇林权改革现状

截止到2010年5月，全镇14个行政村已全部勘界勾绘宗地13019宗，面积23973.3公顷，占全镇林业用地面积98.6%。共排查林权纠纷238起，面积1480公顷；已调处200起，调处面积1180公顷，调处率83%；已开展三榜公示的有12个。全镇共确权发证6061本，发证面积22140公顷，进一步明确了村集体、农户、经营者的责、权、利。通过林权改革明晰了林地林木的产权，提高了群众护林的积极性，有效杜绝了盗砍滥伐行为，促进了生态效益，推动了林业产业的发展。通过林改，林农的经营主体地位更加明确，利益更加直接，调动了群众发展林业产业的积极性，2010年以来共完成荒山造林50.67公顷、扩大内需油茶项目140公顷、九万大山油茶项目26公顷、天保封山育林386.67公顷，促进了林农增收、集体经济实体的雄厚［11］。

五、中潮镇林权改革存在的冲突问题及产生的原因

1、中潮镇林权改革存在的冲突问题

（1）纠纷类型多。在调查中发现中潮镇主要的纠纷类型有：村民与村民之间的纠纷，村民与集体之间的纠纷，组与组之间的纠纷，村与村之间的纠纷，邻近的乡镇之间的纠纷。截止到2010年5月10日，中潮镇共排查出纠纷238起。其中，省界4起，乡镇界14起，村界39起，组界50起。［10］

（2）纠纷不能够得到及时解决。在实施林权改革过程中群众遇到的一些纠纷问题没有得到及时解决。2010年，中潮镇排查出的238起纠纷中，调处了200起，但是还有38起未调处或正在调处［10］。在调查到佳所村二组的一村民时，他反映到：自己家有林权上的纠纷，一直希望民间调解或者村委调解，但是村委一次也没有调解过。佳所村第八组的村民杨大叔讲到：“家庭有林地纠纷，当时还吵架了，现在也没有解决，要村里上级解决，现在两家也不说话了，只要合理解决就行。”也有一些受访者家庭林地有纠纷没有得到解决的，最后决定放弃了。

（3）在林权改革纠纷解决过程中没有话语权。在对佳所村和杨庄村进行调查的过程中，只有少部分人对林改的目的有比较全面的了解，大部分受访者认为“便于管理”、“现在觉得只是有了保障而已”是林改的目的，甚至有人说这次改革没有必要。大多数群众觉得林改的目的只是明确边界，减少纠纷，但是在林改纠纷解决过程中没有话语权，所以纠纷解决得不彻底。

（4）政策宣传不到位引起的纠纷。在调研中问及到此次林权证与以往的自留山证的区别时，群众提到“只是将原来的自留山证换作现在的林权证，没什么。”当问及此次林改的好处时，有的受访者讲到“目前管理山林没有困难，因为没有什么值钱的东西。觉得林权证没有作用，只是多了个本本，有时候林改也吵架。”很多村民对于林权划分的结果持无所谓态度，没有参与到林改过程中，仅是观看，有不少的群众在外打工，在划定界线时没有回来，由村里的其他人或村委代替，他们回来后对界线的划定又不认可，因此纠纷时常发生。

2、林权改革中冲突产生的原因

（1）历史遗留下来的林权问题。黎平县在三定时期就把土地都已经分到了各村各户。但从前没有准确的数据，都是大概的，大多数的受访者都不知道自己家的林子面积在林权改革后是否改变。在访谈过程中知道，很多受访者都只知道自己家庭有几块林地，但是具体面积有多少根本不清楚。这样的情况下如果实施不好难免会有冲突。

（2）林业制度建设滞后。任何林权纠纷的产生，在本质上都必须具备两个主要的前提：一是相关制度对林权纠纷的界定；二是纠纷的起因在于利益分配不均。前者涉及到新集体林改实施前后相关法律法规对集体林改的政策界定，后者则涉及到新集体林改的利益分配问题。这两个前提条件是相辅相成的［12］。由于国家林业法律法规不够健全，无法关切到所有人的利益，所以在林权改革中常常会出现一些问题，且不能得到有效的解决，从而会产生冲突，加之有关部门在面对冲突时又缺乏相应的法律来化解，这在一定程度上加剧了双方的矛盾。

（3）林权制度变迁与农民林权主体意识觉醒。林权纠纷与集体林权制度的变迁过程有密切关系。我国每一次的集体林权制度变迁常常会带来许多问题。解放后，随着权属的变革和历史的发展，山林权属变动越来越复杂，纠纷也越来越多。改革开放以后，我国的经济发展速度越来越快，人民的生活也得到了翻天覆地的变化，林农意识到了国家对林业的重视，也开始意识到了自身的林权主体问题，因此自身利益问题也越来越受村民们的重视。所以，在林改时如果没有处理好村民们的利益问题就会产生冲突，轻则会产生争论，重则可能会出现斗殴行为，甚至会更严重，据佳所村的村民所说，当地曾经有过为争林地而打死人的情况。可见，林权主体问题的解决是非常重要的。

（4）林权的升值。引发林权纠纷的另一个因素是新集体林改后林权的大幅度升值。在实地访谈过程中我们发现，低价转让林地林木的现象较为普遍。由于信息不对称，作为信息弱势方的林农不知道林地林木的市场情况，低价将林地林木转让出去的情况较为普遍。例如，杨庄村二组一村民反映，他家的17亩林木卖价才700元/亩，而现在每亩都1000元了；五组一村民说因为公家修路，自家被迫卖出林地若干亩（不愿透露具体的亩数）只得到7000元的资金，而现在林地的价值远远不止这个数。这种现象给林农造成很大的损失，同时也在很大程度上加剧了林权纠纷的烈度，是林权纠纷的催化剂。

六、政策建议

1、有关部门要有实事求是的态度，要敢于正视矛盾

“冲突管理”是林权改革中解决纠纷问题的一项非常复杂的系统工程，关系到各利益主体的利益问题，涉及一系列适应市场经济体制新机制的建立。因此，对于在林改中出现的一些矛盾和纠纷，有关部门应该有实事求是的态度，要敢于正视林权改革中存在的矛盾和纠纷，要因地制宜、适度放缓林改的速度，让林权改革的目的“让利于民”真正落到实处。

2、完善地方监督管理机制

在实地调查中我们发现，在林改中应该配套的地方监督机制还存在一定的不足，尤其在砍伐相关事项的监督上很不到位，对林改实际工作的进展情况和实施情况没进行很好地监督，也没有对地方林改情况进行抽样评估，且监督机制没有一定的独立性，在实际中很难实施监督。因此，应在林权改革中建立相对独立的由相关林权改革专业人士组成的专业林权改革监督机制，要不时对地方林权改革情况进行实地暗中抽样调查评估，进行分析，发现存在的问题和不足，以便为今后的林权改革提供经验。此外，要实现监督主体的多元化，不仅要有专业的监督机构，而且要重视发挥林农的监督作用，其中有关林权纠纷的上访事件就是其发挥监督作用的体现［13］。

3、增加上访力度，构建有效的化解冲突的管理机制

林农在林权改革实际操作上发挥着不可忽视的监督作用，而上访即是监督作用的具体表现。事实上，在我们调研的过程中也发现，只有长期生活在那里的林农了解当地的情况，才对事实真相有更清晰的把握。虽然林农自身也受教育水平的局限，缺乏相关的法律知识，自身在与地方政府的博弈中处于不利地位，但也正是这些原因说明了其抗争是由于在忍无可忍的情况下而实行的，具有真实性。同时，所谓上级下派的监督人员，由于地方监督时间和监督范围的限制以及对当地情况了解程度不够，往往很难进行全面的监督［13］。因此，要构建有效的化解冲突管理机制，要定任务、定时地来推进调处工作，避免推托和不负责任的层层下压的行为，维护好农民的利益。

4、增强村民的法律意识

有关部门要积极宣传我国有关林权方面的法律知识，增强村民的法律意识。在林改过程中，有关部门要组织村民学习国家实行林权改革的制度及相关林权法律法规，让村民了解国家林改的目的和意义，以及用法律来维护自己的利益。村民在面对林权冲突问题时，要学会用相关法律来解决，而不能用暴力来解决，暴力只会使矛盾更加激烈，而只有通过法律才能更好地解决问题。

［1］石勇前、何艳、唐立坤：贵州省黔东南州用材林资源资产评估［J］.贵州林业科技，2009（4）.

［2］黔东南林改办：林改进展［EB/OL］.http：//www.qdnly.gov.cn/ jtzdgg/2010/01/11/content_64807.shtml，2011-03-01.

［3］中国西南森林资源冲突管理案例研究项目：冲突与冲突管理研究［M］.人民出版社，2002.

［4］王雨林、刘胜林：公平视角下的林权纠纷调处——以网上一起林权纠纷案为例［J］.广东农业科学，2010（2）.

［5］陈永富、程云行、李兰英、陈康明：山林权属纠纷调处方法比较研究［J］.浙江林学院学报，2004，21（2）.

［6］余霞：浅谈林权纠纷的原因及对策［J］.山西农业科学，2008，36（4）.

［7］张红霄、张敏新、刘金龙：集体林权制度改革：林权纠纷成因分析——杨家墟村案例研究［J］.林业经济，2007（12）.

［8］杜国民、江华：论林权纠纷化解机制［J］.调研世界，2009（5）.

［9］秦毅、毛海凌：冲突管理在云南省集体林权制度改革中的应用［J］.林业调查规划，2008（2）.

［10］中潮镇人民政府：中潮镇集体林权制度改革确权发证工作情况汇报［N］.2010-06-29.

［11］中潮镇党政办：中潮镇集体林权制度改革工作成效显著［EB/ OL］.http：//www.liping.gov.cn/tylr.jsp？urltype=news.NewsContentUrl&wbnewsid=89454&wbtreeid=2848，2011-04-10.

［12］朱冬亮、程明：新集体林权制度改革中的林权纠纷及原因分析［J］.甘肃行政学院报，2009（3）.

［13］王蕊蕊：集体林权制度改革中存在的问题与对策分析［J］.法制与社会，2009（32）.

（责任编辑：胡冬梅）

国家自然科学基金项目，建构侗族传统知识在森林可持续经营中的作用及政策涵义，编号：71163006。