优化事中事后监管的内审内控

文/王婧文 编辑/李淑玲

优化事中事后监管的内审内控

文/王婧文 编辑/李淑玲

近年来，外汇局大力推进简政放权，将大部分事前审核业务交由银行依据“展业三原则”办理，转而注重事中事后监管。事中事后监管是顺应我国涉外经济和外汇收支形势变化的重大外汇管理模式变革，在对各个外汇业务操作流程和管理方式进行改革的同时，赋予了外汇管理内审内控全新的工作内容，同时也对内控监督检查提出了更高的要求。

存在的内控问题与风险

配套制度建设尚需完善

目前，事中事后监管所需的技术条件，包括监管方法和运用平台已基本具备，但与之相配套的制度要件尚未建立。一是现行的事中事后监管框架中缺少机构和岗位职责设置等方面的制度保障，导致组织框架与现行监管要求不匹配。二是现行的事中事后监管制度散落于货物贸易、资本项目、国际收支申报等法规之中，而缺少统一的法规制度。如外汇局强调银行在办理外汇业务中必须遵循“展业三原则”，但这一要求往往散见于各类文件中，没有一个专门的文件来规范和细化银行遵循“展业三原则”的具体要求。三是监管流程、监管程序等缺少明确的操作标准，执行中缺乏规范性。内控制度的不健全，直接导致基层外汇局在一些问题处置中存在一定的随意性和自由裁量，规范程度不高，存在内控风险隐患。比如在货物贸易外汇监管对违规企业的处理问题上，可以将此类企业降为B或C类，也可以处以一定金额的罚款，不同的办理人员会采取不同的裁量，并容易受到外部因素的干扰，处置程度受经办人员主观影响较大。此外，外汇局在事中事后监管工作中普遍存在“重业务，轻内控”的现象，业务培训较多，但相关的内控管理培训很少。

内部控制仍需规范

第一，事中事后监管程序严谨程度有待提高。一是内部分级审批制度没有涵盖事中事后监管的所有业务程序。部分分级审批制度也没有得到严格的执行落实。如撤销重点监测企业审批表、企业的最终分类结果等一些需要分级审批的事项，未能按规定进行审批。二是非现场和现场核查程序不到位，如对于非现场核查的对象、内容等信息没有详实的工作记录，导致事后难以反观非现场核查的合规性、合理性。现场核查结束后，“现场核查意见书”的出具也有一定的随意性。对于没有发现问题的被核查单位，往往不再出具相关意见结论；而对于一时难以判断的异常情况，多数现场核查后不了了之。

第二，事中事后监管的后续处理需进一步规范。一是对发现的违规问题由于种种原因未及时移交处罚。对日常监管和现场核查中发现的一些违法违规问题，仍存在核查部门以内部处理，如约见谈话、下发整改意见书或风险提示函等方式代替移交外汇检查部门处罚的现象。二是移交处罚处理流程过长，往往是在发现违规问题几个月后才进行相应的处罚。这导致部分违规者存在侥幸心理，甚至存在继续违规的可能。

第三，事中事后监管工作评价标准尚未形成。推动事中事后监管工作，需要对外汇局各级部门的事中事后监管工作的有效性进行评价，这就需要研究一整套评价事中事后监管工作有效性的指标体系，包括定性指标和定量指标，如跨境收支与地区经济的匹配情况（如货物出口与出口收汇的偏离度、货物进口与进口付汇的偏离度）、跨境收支异常波动情况、非现场监测中发现的违规线索及其后续处理情况、分类管理的力度、行政执法力度（如对违规企业、银行和个人行政处罚力度）等，并进行综合评价。

方式方法存在一定的局限性

第一，固定的事中事后监管指标难以满足监管需求。在实践过程中，事中事后监管工作制度中推出了一系列总量监测指标、结构分析指标、专项监测指标等监测指标，并设置了一些指标阈值。但是由于有些指标设置之后形成了比较固定的指标阈值，在时间上和空间上很难适应实际情况的变化，指标的有效性、严谨性和实用性都存在一定的不足，不能满足外汇管理的预警作用。例如，在资本项目非现场核查监测预警指标体系中设置的资本项下收支、结售汇规模波动率等指标，阈值为同比增长或下降20%，但实际上由于基层外汇局以直接投资为主的资本项目收支、结售汇管理存在明显的间歇性，因此极容易造成事实上是正常的业务行为，指标却超出了阈值，影响了监管效率。

第二，非现场监管难以发现实质性问题。目前外汇局对商业银行的非现场监管是通过监测各业务系统和申报系统进行的，而这些系统只能对商业银行录入情况进行监测，仅能反映数据的异常情况，既不能对数据背后实际发生业务的真实性进行核对，也不能深层次地监督银行业务办理是否违规、审核是否到位。对于银行执行“展业三原则”、落实代位监管等政策执行情况，只能依赖于外汇检查部门的事后检查执法监督，难以进行有效的事中监管。由此引致银行审核重表面、轻实质，为异常跨境资金流动留下了可乘之机。

第三，事前窗口指导作用明显弱化。在外汇管理从事前监管向事中事后监管转变的过程中，外汇局将一些业务办理权限下放给银行办理。这在便利市场主体的同时，也带来了一些外汇管理方面的弊端。如自2015年6月，外汇局将直接投资项下外商直接投资业务登记办理和境外直接投资业务登记办理权限下放至银行，在方便企业办理相关业务的同时，也减少了外汇局在相关外汇业务中的前期介入，从而在一定程度上弱化了外汇局根据形势需要对市场主体进行窗口指导的能力。尤其2016年以来，由于市场对人民币贬值预期加强，境内资金借助各种渠道流出的幅度有所加大，其中就包括对外直接投资、外商投资利润汇出等渠道。由于上述业务可以直接通过银行办理，审核标准尺度和尽职审查等方面没有外汇局严格，导致投资利润违规汇出和境外投资资金集中汇出的情况时有发生。

第四，跨部门监管职能的分割导致难以形成监管合力。一是职能分割导致监管可能存在盲区。随着银行和企业业务综合化、复杂化程度的提高，监管部门需要对其数据进行全面立体呈现和综合分析，但经常和资本监管职能的分割削弱了事中事后监管效率。二是信息不对称导致监管成本重复投入。对于同时涉及经常、资本两种性质的外汇业务，分条线监管模式下不同部门均需对其进行监管，在一定程度上增加了监管成本。三是监管手段单一，跨部门协同监管有待提高。一些根据事中事后监管发现的线索需要到企业进行实地调查，但在对企业调查过程中，如果企业不积极配合，外汇局就无法深入了解，因而需要有其他部门的协助。

数据基础有待优化

数据质量是事中事后监管的生命。没有各类数据的准确性、及时性、完整性，外汇局事中事后监管就无从谈起。现在外汇局监管所需的数据主要是国际收支申报数据、银行和外汇局在日常办理业务过程中按规定向各类监管系统中录入的数据，从银行外汇账户系统中采集的数据。这些数据在准确性、及时性、完整性方面均存在不同程度的欠缺，数据质量不高，直接影响了监管效力。

进一步推进事中事后监管工作

当前，事中事后监管对内控监督工作的要求，除了防范业务风险，避免行政违规之外，更重要的是监督检查事中事后监管的绩效问题。如业务经办人员是否能够借助先进的科技手段，通过一系列综合研判分析，有效发现异常进出口收付汇现象，高效评估和划分A、B、C类企业等。因此，单一的合规性检查难以满足事中事后监管的需要。按照“查错纠弊、风险提示、绩效管理、提升价值”的工作要求，可以通过以下几个方面推动完善改进事中事后监管工作。

立制度，确保内控检查制度先行。通过内控监督检查，树立业务部门“制度先行、内控优先”的理念，督促其按照“业务与内控分离、前台与后台分离”的原则，完善事中事后监管制度体系，进一步建立健全以下几项活动的控制制度：职责分工控制、业务授权控制、业务操作规程、凭证与记录控制、档案管理、内部自查和独立监督检查。

抓关键，紧紧围绕中心工作开展内审内控检查。要充分发挥内审内控在事中事后监管工作中的作用，狠抓外汇管理中心工作的关键点，着重分析评价其相应的内控制度是否到位，执行是否有力，并针对不足之处加以改进。同时对因执行不力而造成损失的，实行责任追究。尤其是要密切关注对外汇形势造成重大影响的关键渠道和业务，分析研究对于这些关键渠道和业务的监管是否到位。

重运用，充分发挥审计结论的价值。一方面，通过对相关事中事后监管审计结论的分析，充分揭示监管风险，发挥其给管理层提供管理决策有效信息的作用，引起各级领导对提升事中事后监管效果的重视；另一方面，利用审计结论实现对外汇业务部门的分类监管，即对监管效果好、内控问题少的工作环节或部门，减少检查频度，反之则重点高频检查，以全面优化事中事后监管工作。

作者单位：外汇局浙江省分局