社会保障发展新常态的特征、成因与对策

王东亚，张国栋

社会保障发展新常态的特征、成因与对策

王东亚，张国栋

经济新常态下，我国社会保障的发展也出现新常态：社会保障项目已经建立，社会保障制度基本框架已经形成，城乡社会保障制度已经逐步实现统筹甚至统一，社会保障主要项目已经实现基本覆盖或者全覆盖。社会保障发展在新常态下可以考虑的发展对策是：社会保障法治建设亟需完善，社会保障管理机构亟需理顺，社会保障统筹层次亟需提高，社会保障基金投资问题亟需解决，社会保障发展亟需外向化。

社会保障；新常态；特征；成因

一、问题的提出

（一）经济新常态是对经济发展新阶段、新趋势的及时科学总结

经济“新常态”这个概念，是习近平总书记在2014年5月份首次提出的。在2014年11月9日的亚太经合组织(APEC)工商领导人峰会上，习近平总书记又对新常态含义做了论述。

2014年10月，发布的中共十八届四中全会公报中提到了“新常态”：中央政治局适应经济发展新常态，……。这也是中央会议文献中第一次提到新常态。

（二）“新常态”战略思路将是指导我国经济社会发展的一段时间内的指导思想

经济新常态意味着，在客观方面，一种新的经济发展趋势、发展态势已经成为一种常态；在主观方面，应该转变思路，遵循客观经济发展新趋势、新规律，因势利导。2014年12月的中央经济工作会议提出经济新常态的九个特点，并指出：“认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑，也是做好经济工作的基本前提①新华网.中央经济工作会议在京举行习近平李克强作重要讲话[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2014/1211/c64094-26191827.htm l，2014-12-11.。”所以，经济新常态的提法，是未来一段时间内我国经济领域的指导思想。

二、社会保障发展新常态的五大特征

从目前我国社会保障发展的现状和未来趋势看，我国社会保障发展的新常态主要有以下五大基本特征：

（一）社会保障项目已经建立

改革开放以来，我国一方面改革原有的计划经济体制下的社会保障项目，另一方面建立新的社会保障项目，使社会保障项目适应市场经济发展的需要。到目前，我国社会保障项目体系已经建立。目前我国社会保障项目体系主要有：以五项基本社会保险为主的社会保险，以最低生活保障和五保户项目为主的社会救助，以教育福利和住房保障福利为主的社会福利，以军人社会保险和优抚抚恤为主的军人社会保障，以补充养老保险（企业年金、职业年金和个人储蓄性养老保险）、补充医疗保险、慈善事业以及扶贫开发为主的补充保障。

（二）社会保障制度基本框架已经形成

以社会保障法律、政策、法令、条例等为主要表现形式的社会保障制度框架，在我国已经基本形成。

首先，以社会保险法为主要标志的法律已经实施。我国的《社会保险法》已经于2011年7月1日施行。

其次，以2014年5月1日实施的国务院《社会救助暂行办法》标志着我国社会救助制度上了一个新台阶。

再次，以机关事业单位基本养老保险制度的建立标志着我国社会保障制度的改革最后一个关键性的“堡垒”已经攻克。

（三）城乡社会保障制度已经逐步实现统筹甚至统一

目前，城乡居民医疗保险（即新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险）已经普遍建立，并且部分省、市、县，分别在不同层次上已经合二为一。关于城乡居民基本养老保险（即新农保和城镇居民基本养老保险）也已经普遍建立，并且在2014年2月，国务院就发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，正式要求建立城乡统一的基本养老保险制度，现在基本上实现了城乡统一。

（四）社会保障主要项目已经实现基本覆盖或者全覆盖

根据有关数据计算，到2014年底，社会保障主要项目已经实现基本覆盖或者全覆盖。

首先，基本养老保险制度基本覆盖城乡全体劳动力及其退出劳动年龄人口（含城镇离退休者、城乡60岁及以上年龄人口）。

其次，基本医疗保险接近于全覆盖。

再次，社会救助基本上做到了应保尽保。2014年底，城乡居民最低生活保障人数7089.2万人，另有529.5万人享受农村五保户生活保障待遇（包括集中供养和分散供养），共7618.7万人②国家统计局.中华人民共和国2014年国民经济和社会发展统计公报[N].2015-02-26.，占13.6782亿人的5.57%。

另外，国家抚恤、补助各类优抚对象不断增加，国家扩大了抚恤优抚对象的范围；同时，待遇标准也在大幅度的提高。1978年，国家抚恤、补助各类优抚对象205.9万人，2002年459.0万人①民政部财务和机关事务司.中国民政统计年鉴（2003）[M].中国统计出版社2003年出版第125页.，是1978年的2倍多；2014年11月934.7万人②民政部.2014年11月份社会服务统计月报[EB/OL].http://files2.mca.gov.cn/cws/201412/20141222105146922.htm，2015-01-20.，是2002年的2倍多。

（五）社会保障支出规模的速度将相对放缓

我国社会保障各种项目的建立、社会保障覆盖面的扩大，几乎经历了30多年的急风暴雨式的快速阶段，由此也带来了社会保障支出规模的急剧扩大，其直接结果就是财政对社会保障的支出规模迅速扩大，其次是社会保障支出占GDP的比重大幅上升。

全国财政对社会保障支出占财政总支出比重，从1998年的5.16%③中国财政杂志社.中国财政年鉴（2011）[M].中国财政杂志社编辑部出版，2011年第477、478页.，上升到2014年的17.00%④财政部国库司.2014年财政收支情况[EB/OL].http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201501/t20150130_1186487.htm l，2015-02-10.。

三、我国社会保障新常态发展阶段的形成原因

毫无疑问，我国社会保障发展将处于一个新常态阶段，这是由社会保障发展的内在原因和外在原因共同促成的，是不以人们的意志为转移的，具有客观性。

（一）经济发展进入新常态是最主要的外部原因

我国经济发展已经进入新常态，其突出的标志是经济发展速度由10%以上的高度发展进入7%左右的中高速发展的发展阶段，并由此带来财政收入增幅减缓，2014年我国一般公共财政收入仅比2013年增长8.6%⑤财政部国库司.2014年财政收支情况[EB/OL].http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201501/t20150130_1186487.htm l，2015-02-15.，创20多年来的最低增幅，这将直接制约财政对社会保障的支付能力。

（二）社会保障发展水平进入相对较高阶段是基本的内在原因

我国城乡基本养老保险和基本医疗保险作为社会保险的主要险种，也作为社会保障中的主要项目，已经实现基本覆盖。城乡社会救助作为社会保障项目中的最后一道“安全网”，也已经实现应保尽保。财政支出中社会保障所占比重已经由1998年的5个百分点左右上升到2014年的20%左右，尽管还有上升的空间，但是上升速度将减缓。

四、社会保障发展的新常态下的对策思考

（一）社会保障法治建设亟需新常态

我国社会保障法治建设亟需完善的内容，主要包括以下几个方面：第一，法律空白亟需填补。第二，法律的内容亟需细化。

（二）社会保障管理机构亟需新常态

我国社会保障管理机构仍然存在多头管理的问题，这主要是医疗保险中的农村居民基本医疗保险（新农合）归卫生部管，城镇居民基本医疗保险归人保部管。全部社会保险基金都应该归人保部管理。

（三）社会保障统筹层次亟需新常态

目前的社会保障项目，尤其是社会保险项目和社会救助项目，基本上还是县级统筹，真正实现省级统筹的省份和项目并不多。这导致层层政府部门制定政策，层层下达指标等，繁文缛节；在资金方面，却是层层截留、储备资金；社保对象待遇水平在不同地区之间差距较大。不仅应该在基本养老保险方面实现全国统筹，而且在社会救助等方面，也应该提高统筹层次，而不应该一个县级地区就有一个标准，尤其是同一个城市的不同市区，不应该有不同的政策和标准。

（四）社会保障基金投资运营亟需新常态

社会保障基金（主要是社会保险基金）投资问题一直是长期困扰社会保障事业发展和全体国民合法权益的问题，意义重大而深远。这一问题至今没有得到较妥善的解决，在本质上反映出社会保障发展的深层次的内部问题和外部环境问题。从内部看，只要是社会保障统筹层次没有提高（至少实现省级真正统筹），社会保障基金投资问题就无法解决。从外部看，我国金融投资机构、投资环境、投资法律等也都还存在令人担心的缺陷。另外，社会保障基金的内外监督制度也不够完善。

（五）社会保障发展外向化亟需新常态

新常态经济发展的一个重要新特征是经济走出国门。2014年，我国实际使用外商直接投资1196亿美元，对外直接投资1029亿美元，⑥⑦李克强.政府工作报告（2014）[N].2015.3.17.我国吸引外资与对外投资首次实现基本平衡。如果加上通过第三地融资再对外投资，2014年我国对外投资规模约在1400亿美元，实际使用外资金额1195.6亿美元，实际对外投资高于利用外资约200亿美元⑦。这是一个重大标志性的事件，它意味着我国经济对外投资外向化发展将成为一个新常态。

王东亚，安徽财经大学工商管理学院副教授；

张国栋，国家电网安徽省电力公司蚌埠供电公司人力资源部经济师。

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1008-4428（2016）11-149-02