加强预算单位结余结转资金管理的实践探讨

◎文/何志强



加强预算单位结余结转资金管理的实践探讨

◎文/何志强

摘要：盘活财政存量资金，把闲置、沉淀的财政资金用好，是当前财政财务工作的重点之一。本文从预算单位角度，分析了结余结转资金产生的原因，就进一步盘活用好财政资金提出工作建议。

关键词：结余结转资金;管理;实践探讨

一、预算单位结余结转资金管理概况

财政存量资金是指滞留沉淀在各级政府财政部门的各类专项资金和结存在预算单位的结余结转资金，预算单位结转结余资金是存量资金的“大头”。预算单位结余结转资金，包括结余资金和结转资金两个部分。结余资金是指支出预算工作目标已完成，或因政策变化、计划调整等造成工作终止，结存在预算单位的项目支出结余；结转资金是指支出预算已执行但尚未完结，以后年度需按原用途继续使用的资金，包括项目支出结转和基本支出结转。按资金来源划分，预算单位结余结转资金包括财政预算拨款形成的结余结转和通过非同级财政及取得其他收入形成的结余结转两类。大量的财政性资金长期结存在预算单位，不仅造成预算单位支出不统一、不规范等问题，出现苦乐不均、年底“突击花钱”等现象，埋下“账外小金库”隐患，而且影响了财政资金使用效益和保障能力，减弱了对稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节的财政支持力度。

近年来，从中央到地方不断加强对结余结转资金管理。从全国情况看，一是不断完善制度体系。2010年财政部制定了《中央部门财政拨款结转和结余资金管理办法》（财预〔2010〕7号），2013年下发了《财政部关于进一步加强地方财政结余结转资金管理的通知》（财预〔2013〕372号），形成了加强结余结转资金的制度框架。经初步统计，北京、山东、山西、河南、湖北、安徽、浙江等省市已制定了省一级的预算单位结余结转资金管理办法。2015年，国务院、财政部相继下发管理意见，2015年上半年，李克强总理在召开的国务院常务会议上，4次部署“盘活财政存量资金，支持促进经济发展”工作。财政部下发《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预〔2015〕15号）明确，部门预算结余资金以及结转两年以上的资金，由同级财政收回统筹使用。国务院就做好盘活财政存量资金提出了工作要求，主要是：加强项目预算批复和下达，实施项目动态调整机制，编制部门三年滚动规划，推进结余结转资金的统筹使用，对结余资金和连续两年未用完的结转资金，一律收回统筹使用;对不足两年的结转资金，可按规定用于其他急需领域等。二是强化检查监督。财政部和审计署分别对全国存量资金情况开展专项检查。审计署2015年6月发布的《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示：至2014年底，抽查的22个中央部门有存量资金1495.08亿元，18个省本级财政有存量资金1.19万亿元。财政部于2015年3 至4月，组织开展了盘活地方财政存量资金专项检查，共查出各类违规问题资金约9561亿元;截至2015年11月月底，全国财政收回存量资金3658亿元，调整用于保民生、补短板、增后劲。

从天津市情况看，2013年制定了《天津市市级财政预算结余资金管理办法》（津财预〔2013〕67号），并下发了《关于进一步加强财政结余结转资金管理的通知》（津财预〔2013〕84号）。2014年7月，市政府批转市财政局拟定的《天津市市级预算单位财政拨款结余结转资金管理暂行办法》（津政办发〔2014〕70号）），其主要内容：一是对项目结余资金，要求全部上缴国库，各单位一律不得自行使用。二是对可按原用途继续使用的结转资金，属于项目支出的结转资金可按原用途使用，但不得调整支出用途，对连续两年未使用、或连续三年仍未使用形成的项目支出剩余资金，视同结余资金要上缴;属于基本支出的结转资金规定在一定的支出范围及标准内使用。三是建立清理结余结转资金制度，对常年累计结余结转资金规模较大的单位，在核定部门预算资金时，适当压缩财政拨款额度。

二、预算单位结余结转资金形成原因

（一）管理理念方面

近年来，财政部门对预算单位资金保障水平在逐年提高，但在人员支出核定上，因对个别支出项目认定范围，以及预算标准与实际发放水平间存在差异，预算单位人员经费尚有一定缺口。预算单位往往会通过申请业务经费、项目经费等方式取得其他资金，直接或间接用于补充正常经费，甚至有个别单位以申领项目经费名义虚报冒领财政资金。多渠道申请经费，在某种程度上会造成专款不能专用、挪用及留滞沉淀财政资金等问题。

单位理财如同居家过日子，一些单位报批预算时大方，花钱时则很“细心”，想方设法开源节支，日积月累积攒了一定的结余资金，正所谓“家有余粮心里不慌”。对于一些系统性主管单位来说，为了周转、平衡所属单位相关支出，保障一些必要的开支及应付不时之需，也需要留有一定的可调用资金，这也会形成暂时性的结余结转资金。

（二）预算管理方面

1.预算编制与实际执行有偏离。目前，预算单位形成的结余结转资金主要是项目资金。项目预算编制是一项系统性工程，具有专业性、前瞻性。而目前各单位项目编制主要是由单位财务部门负责，由于前期缺乏充分论证，项目内容往往未经相关专业部门审验评审，项目方案不细化、项目金额有“水分”。一些项目批复后无法正常实施，或在实施中需要调整变更，这样不可避免造成项目执行时间的延迟。有的项目虽没有延迟，但因申报不实，项目完成后往往会形成一定的结余资金。

2.项目执行进度较慢。从项目单位看，存在“重要钱、轻执行”的情况，将项目资金申请到位后，没有及时组织实施，从而影响到执行进度。从管理程序上，项目预算资金核拨到项目单位一般要3 至4个月时间，而基建维修、信息化类等项目，实施需经过立项批准、投资评审、政府采购等诸多环节，往往用时较长，加之合同签订后，按合同分期支付款项，或是在验收后结算，项目资金很难在当年全部执行完毕，有相当一部分资金会结转至下一年度。

（三）收支管理方面

1.收入来源多样化。一些预算单位除同级财政拨付资金外，当实施一些重大项目、从事和受托从事某些专项工作，中央或是其上级部门也会拨付一定资金予以支持。有征收任务的单位，同级政府也会根据实际完成情况，给予一定数额的政府奖励或是征收补贴。部分单位也会借助于一些资产资源，取得一些其他性收入。因这些收入来源具有不确定性和分散化特点，事前不能合理预计，往往是视收入情况，再确定具体支出。加之资金到账时间较晚，资金使用滞后，造成当年执行数额较小，剩下的自然转作结转性资金。

2.支出得到有效管控。近年来，各地区、各部门全面落实中央八项规定精神，坚持厉行节约，严格津贴补贴发放，大力压减“三公”经费等一般性公务支出;严控基本建设及维修改造项目，清理超标准占用办公用房，维修项目需报经有关部门批准后实施，维修类项目支出增速放缓，部门支出规模总体上得到了有效控制，单位支出资金压力有所减缓，收支缺口缩小。与此同时，财政审计部门严格预算管理，加强对财政资金动态监管，单位挤占挪用专项资金和项目资金等问题得到了遏制，个别项目资金难以以其他名目拨付，形成沉淀性资金。

（四）财务核算方面

预算单位会计核算主要以收付实现制为主，一些业务发生后，由于票据结算等原因，在会计上还不能作当期支出处理，有的只能跨年结算。一些单位对历史原因形成的往来款项，因人事变动、审批手续不全缺失等原因，长期挂账，没有进行定期清理。因未作支出处理，尽管资金已支付，账面余额实际已不存在，但财务账上仍会反映为单位结余。

三、盘活财政存量资金的建议措施

（一）加强保障能力，提高资金统筹力度

1.保障重点支出需要。全面摸清家底，合理预计部门预算收入、其他收入、上年结余结转资金等收入来源。加强预算编制与执行、结余结转资金与预算安排的统筹协调，整合各类结余结转资金，统筹调整用于符合政策规定的人员性基本支出、国家支持及社会发展急需领域，改善基层办公环境及设施，解决单位后顾之忧。

2.打破部门藩篱。统一部门内部同类型单位经费支出口径、支出标准，合理测算其经费保障水平。在政策范围内，对超过保障水平的结余结转资金，由主管部门统筹使用、二次分配，平衡用于系统内部其他急需资金的单位或项目，用好用活存量资金。

（二）加强项目管理，提高项目执行进度

1.科学编制项目预算。切实把预算编全、编细、编实。一是建机制，密切与人事、资产、行政后勤等部门的协调协作，厘清职责、细化流程、形成合力，提高项目编制的科学性和可执行性。二是早启动，每年从5月份开始，着手下一年度项目编制工作，加强前期调研和可行性论证，并按“三重一大”制度报本单位党组会或办公会研究确定。三是实方案，购置类项目购置数量需与本单位人员、资产现状匹配，采购价格应在限额标准内;维修改造类项目要有效果图和施工图、工程预算等材料，并设有必要的绩效目标。四是先评审，委托具有专业评审资质部门评审，将评审额作为安排项目预算的依据，尽量缩小项目预算与工程结算之间差额，核实资金，挤压“水分”。五是严审核。严格预算编制程序，细化编制要求，实行三年支出滚动规划，健全项目库管理，延长审核周期、加大审核力度，合理有序分年度安排项目资金。

2.强化项目执行。一是建立项目负责人制度，将批复项目分解到具体责任人，由其具体组织实施或督导所属单位执行。二是加强统计分析，定期通报项目执行情况，对执行中遇到问题及时给予帮扶指导，及时合理申请拨付项目资金，促进项目早实施，避免“项目等钱”或者“钱等项目”。三是严格政府采购手续，对集采目录内及限额标准以上货物、工程、劳务，要实施政府采购，依法做到应采尽采。四是严格按批复项目及内容实施，对因政策变化等原因，预计年底可能形成的结余或因执行进度慢、效率不高的项目，及时提出预算调整意见，对当年9月底仍未实施项目一律核减，调整用于其他急需项目，减少新增结余可能。

（三）加强资金管理，提高资金使用效益

1.加强资金使用管理。预算单位经费有基本经费、项目经费、专项经费、其他收入以及结余结转性资金等，各项资金在使用上有所不同。在支出上要切实加强监管，严格预算批复项目及内容使用资金，项目资金只能用于项目本身支出，不得用于支付“三公”经费等重点公务支出，且此项目非彼项目;专项经费要专款专用，支出需按特定用途使用，严禁擅自混用调剂预算资金。

2.加快资金拨付进度。及时批复下达年度预算，对于一些消耗性项目经费和业务经费，根据序时进度和工作开展情况及时拨付;对一些工程类项目经费，特别是一些周期性较长的项目，可根据年度预算，在预算批复前，先期拨付启动资金30%，其后再根据执行进度拨付后续资金。

3.建立资金考核清理制度。根据各类项目不同特点和序时进度，以资金是否实际支付供应商和服务提供商为依据，确定完成进度的考核节点，对执行不力的，予以警示;超过三个月仍未执行的，调整项目用途。加大清理力度，对超过两年的项目结余结转一律冻结用款额度，上缴国库，收回后统筹使用。

4.加强资金核算管理。认真执行新修订的行政事位单位会计制度，在核算上通过设置辅助核算来细分各类资金来源和具体项目及金额，及时记账反映。形成定期清理往来款项制度，并作相应会计处理，真实反映资金收支余状况，避免虚增结余。

责任编辑：高丽丽冯时

中图分类号：F812.3

文献标识码：A

文章编号：1006－1255－（2016）02－0054-03

作者简介：何志强（1964—），天津市财政局。邮编：300042