基本公共服务绩效评价浅析——以X省2014年度基本公共卫生服务绩效评价为例

●董立兴 杨敬坤

基本公共服务绩效评价浅析
——以X省2014年度基本公共卫生服务绩效评价为例

●董立兴 杨敬坤

基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。本文以X省基本公共卫生服务绩效评价为例，探讨分析当前我国基本公共服务绩效评价开展应遵循的思路及评价关注点。

基本公共服务 绩效评价 指标体系 4E分析

提供社会公共服务是政府的职能之一，即实现国家提供公共服务、完善社会管理的职能。基本公共服务包括教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面。这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。近年来，为保证基本公共服务供给有效性、均衡性，实现服务方便可及、人民群众满意的目标，学术界和政府部门进行了理论与实践的探索。社会各界对于强化绩效管理、健全行政问责制度在提高基本公共服务供给质量中的作用有了统一的认识，认为有必要强化基本公共服务绩效评价的实施。本文以X省基本公共卫生服务绩效评价为例，探讨分析当前我国基本公共服务绩效评价开展应遵循的思路及评价关注点。

一、项目基本情况

基本公共卫生服务是国家针对当前城乡居民存在的主要健康问题，以儿童、孕产妇、老年人、慢性疾病患者为重点人群，面向全体居民免费提供的最基本的公共卫生服务。2009年卫生部、财政部、国家人口和计划生育委员会联合下发《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》，明确政府责任，提出对城乡居民健康实施干预措施，减少主要健康危险因素，有效预防和控制主要传染病及慢性病，有效应对突发公共卫生事件，使城乡居民平等地享有基本公共卫生服务，逐步实现基本公共卫生服务均等化。

自2009年基本公共卫生服务项目实施以来，X省严格按照国家基本公共卫生服务要求开展工作，人均经费补贴标准由2009年的15元/人，增加到了2014年的35元/人。根据《X省关于提高我省部分医改资金财政补助标准的通知》，2014年基本公共卫生服务资金人均经费标准负担情况为：“一般县各级财政负担情况：中央21元、省7元、省辖市3元、县（市、区）4元；比照西部开发政策县各级财政负担情况：中央28元、省7元。”X省2014年度基本公共卫生服务项目核定服务人数为9413.36万人，共下达基本公共卫生服务补助资金299,014.00万元，其中，中央补助资金230,524.00万元， 省级补助资金68,490.00万元。

在组织管理方面，基本公共卫生服务项目实行属地管理，由各市、县两级卫生计生行政部门和财政部门组织实施，并进行监督管理。各级专业公共卫生机构对辖区内项目开展进行业务指导和技术支持。基本公共卫生服务项目的具体实施单位主要为各级行政区域划下的社区卫生服务中心、社区卫生服务站、乡镇卫生院、村卫生室。

二、评价思路

本次绩效评价首先对项目特点进行分析（包括基本公共服务的共同特点以及项目本身绩效目标、组织架构、资金和管理规范等个性特征），抓取项目关键点和核心目标。其次，基于项目特点以及基本公共服务项目的特殊性有针对性地设计指标体系，重点围绕项目的经济性、效率性、效益性和公平性进行绩效分析。

（一）项目特点分析

基本公共卫生服务属于基本公共服务领域，具有基本公共服务项目的共性特征，主要包括以下两点：

1、基本公共服务旨在实现均等化。为保证基本公共服务起点的公平性，国家颁布了基本公共服务标准，为绩效评价提供了最低考核标准。基本公共服务标准，指在一定时期内为实现既定目标而对基本公共服务活动所制定的技术和管理等规范。国家基本公共卫生服务制定了基本公共服务最低供给规模和质量标准，界定和划分了各级相关政府部门的责任。基本公共服务标准的颁布一方面为基本公共服务均等化最低限度的一致性提供了制度保障；另一方面为绩效评价指标体系评价标准的设立提供了坚实的政策依据和最低考核标准。鉴于此，本项目在绩效评价指标体系设计时重点参考国家基本公共卫生服务规范及相关标准来设定评价标准。

2、基本公共服务具有公共产品属性，其供给要兼顾公平和效率两个方面。基本公共服务的效率性主要体现在项目投入产出的一致性以及项目实施运转的有效性。基本公共服务的公平性主要体现在基本公共卫生服务供给水平和覆盖面、基本公共服务均等化程度、受益群体满意度等方面。鉴于此，本项目在指标体系研发和绩效分析中要围绕4E（即经济性、效率性、效益性和公平性）展开设计和分析。

除了以上基本公共服务的共同特性，本次绩效评价还围绕项目绩效目标、组织架构、管理流程、资金和项目管理规范等维度进行了个性化分析。具体包括以下几个方面：

一是本项目为国家立项，X省根据具体规范和要求组织开展区域内基本公共卫生服务项目。鉴于此，评价组在项目决策维度重点考察项目政策落实以及本地化需求摸排和满足情况。

二是项目核心目标为通过加强项目和资金管理，逐步实现基本公共卫生服务均等化，提高居民感受度和满意度。鉴于此，评价组在项目绩效维度重点考察基本公共卫生服务产出目标完成情况、基本公共卫生服务的覆盖面、受益群体满意度、居民健康意识和健康水平提升情况等。

三是项目管理关键环节在于基层医疗卫生机构的项目执行规范性、专业公共卫生机构的技术指导和支持，以及市、县卫生计生行政部门和财政部门的监督管理。在服务方式的提供上，国家鼓励各地区在基本公共卫生服务项目中积极探索采取政府购买服务项目管理方式，鼓励地方政府以战略购买者的身份，组织符合准入条件的服务机构和个人，参与基本公共卫生服务提供，明确双方职责任务，以契约方式提供服务，进行合同管理，根据绩效支付服务费用。鉴于此，评价组在项目管理维度重点考察资金和项目管理的规范性，并在项目外延性评价方面考察了政府购买服务的创新性、跨部门协同度等方面。

（二）指标设计思路

首先，基本公共卫生服务着力保障城乡居民生存发展基本需求，通过多种手段逐步推进基本公共服务均等化。而基本公共服务均等化并非平均化，结合财政公平理论，尤其是起点公平理论及底线公平理论，本文认为X省现阶段基本公共卫生服务应是最低保障公平，即保障所有社会主体自身发展具有公平的起点。因此，在指标体系评价标准设计中尽可能以国家和X省的基本公共服务标准作为本次绩效考察标杆值。

其次，开展基本公共卫生服务项目，政府涉及三种责任，即政治责任、财政责任和管理责任。就其政治责任来说，主要是实现社会公平与公正，通过居民基本公共卫生服务项目均等化水平体现；就其财政责任来说，作为政府的公共财政支出，政府对产出效率必然有要求，主要通过投入产出实现；就其管理责任来说，主要体现在基本公共卫生服务的供给方式和服务质量方面。鉴于此，本次绩效评价从财政投入人均经费落实情况、项目产出目标实现情况考察基本公共卫生服务项目的公平性；从项目运行管理有效性、成本管控情况、投入产出的一致性分析来考察项目的经济性和效率性；从重点服务人群覆盖面增长率、居民健康水平和健康意识提升情况、居民满意度等方面考察项目的效益性。

最后，综合考虑项目相关资源配置及配套建设对项目绩效发挥的保障情况，本次绩效评价结合项目特点将信息化系统建设情况 （以居民健康档案为基础的信息共享和互联互通）、政府购买服务方式的创新探索情况、跨部门协调情况（专业机构与基层医疗卫生机构之间）作为影响力因素，用于考察X省基本公共卫生服务项目配套资源配置情况。

三、评价结论

通过指标体系定性和定量分析，对X省基本公共卫生服务项目进行了评价，最终评价结论如下：

其一，财政投入逐年增长，基本公共卫生服务覆盖范围逐步扩大，但省内部分地区配套资金不足，存在未按规定比例落实村卫生室补助资金的情况，人均公共卫生财政投入存在差异，在一定程度上影响了省内财政投入的均衡性。

2010至2014年度X省基本公共卫生服务人均补贴标准由15元/人增长到了35元/人，各类重点人群服务人数呈现逐渐递增的趋势，基本公共卫生服务覆盖范围逐步增大，各类服务人群覆盖面均达到了国家规定的标准。然而，评价组对省内10个不同县（市、区）实地检查情况显示，X省部分地区存在配套资金不足的情况，具体资金投入情况见表1。

根据国家和X省文件要求，2014年度农村地区新增人均5元经费全部用于村卫生室。而实地检查的10个县（市、区）中，仅有3个按规定比例完成了资金的分配。配套资金落实不到位、资金未按规定比例分配等问题，在一定程度上导致了省内不同地区间人均公共卫生财政投入的差异，影响了财政投入的均衡性。

其二，基层医疗卫生机构预算执行率普遍偏低，沉淀资金较大。项目管理中绩效监督考核工作结果应用不到位，专业机构部分督导和培训工作流于形式，居民健康档案、重点人群的管理信息实际使用率并不高。这些管理中的问题，影响了基本公共卫生财政资金使用的效率。

表1 被检查县（市、区）2014年度补助资金人均标准情况表

评价组对X省内基层医疗卫生机构的检查情况显示，被抽查的20家基层医疗卫生机构中有13家预算执行率低于90%，具体情况见表2。

同时，实地检查中发现县级、社区卫生服务中心和乡镇卫生院组织的绩效监督考核工作结果应用不到位，尽管按照国家和省级要求基层每年都会按规定组织绩效考核工作，但考核工作流于形式，未充分发挥“绩效监督考核”的作用。专业机构督导和培训工作中督导问题反复出现，督导计划和总结重复度高，督导培训工作未充分落实。基本公共卫生服务工作与辖区居民就诊就医工作并未很好衔接，档案信息资源共享仅限于每个乡镇内的居民，如果居民到市级医疗卫生机构就医，医生不能看到居民的健康档案，没法进行连续性的健康信息管理，居民健康信息实际使用率不高。以上项目运行管理中的问题，严重影响了辖区内基本公共卫生财政资金使用的效率。

其三，X省基本公共卫生服务重点服务人群覆盖面增长率与上年度相比有所提升，居民的健康水平和健康意识有所提高，项目取得了较好的效益和效果。但辖区内居民对基本公共卫生服务的整体知晓率为41.94%，影响了居民接受基本公共卫生服务的公平性。同时，基本公共服务在产出数量上达到了国家规定的目标和要求，但服务质量的规范度在被检查的各地区间存在较明显的差异，地区间均衡发展情况不太理想。

四、关于基本公共服务绩效评价的进一步思考

基本公共服务绩效是指基本公共服务既定目标的实现程度，它主要表现在两个方面，一是基本公共服务政府目标的实现程度；二是居民需要的满足程度。结合案例分析，本文对开展基本公共服务绩效评价进行了进一步的思考。

（一）基本公共服务绩效评价要关注“供给方”服务提供情况

表2 被检查的基层医疗卫生机构2014年度预算执行情况

基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。现阶段全国性基本公共服务均等化界定为：中央政府通过制定相关基本公共服务国家标准（设施标准、设备标准、人员配备标准、日常运行费用标准），在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力，确保社会、政府、服务机构不存在偏见、歧视、特殊门槛的前提下使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程。而“供给不均”是影响基本公共服务均等化的一个重要因素。“供给不均”主要体现为制度供给不均，财政供给不均，人员、设备、设施供给不均。制度供给不均主要表现为公共服务制度的城乡二元化；财政供给不均主要体现为地方财政辖区内分配不均以及中央与地方对基本公共服务财政支出分担比例失衡；人员、设备和设施供给不均主要反映在各基本公共服务部门中工作人员、设备、设施配置的数量及质量上的差别。鉴于此，本文认为开展基本公共服务绩效评价，应重点关注服务“供给方”在制度供给，财政供给，人员、设备和设施供给中的最低公平保障情况。

（二）重视基本公共服务规范和标准的参考和应用

在实践中，公共服务均等化是通过具体的均等化标准来加以实现的。国务院于2012年印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对“基本公共教育服务”等九大公共服务领域的关键指标制定了基本标准。对于公共服务供给者，公共服务标准化实际上是一个管理过程；对于公共服务消费者，公共服务标准化实际上是满足需求的状态是否一致的问题，存在“公民需求——政府回应——公民消费与评价——服务优化”的内在逻辑。鉴于此，本文认为开展基本公共服务绩效评价，应重视基本公共服务规范和标准的参考应用。国家和地方制定的基本公共服务标准一方面可以为评价指标体系中产出目标和管理规范提供思路，另一方面为评价标准来源提供坚实的政策依据和参考。

（三）基本公共服务供给要兼顾效率和公平

基本公共服务属于公共产品，服务供给要兼顾效率和公平。项目效率性主要体现在项目投入产出的一致性以及项目实施运转的有效性。公平性主要体现在基本公共卫生服务供给水平和覆盖面、基本公共服务均等化程度、受益群体满意度等方面。本文认为，开展基本公共服务绩效评价应在指标体系研发和绩效分析中重点对项目效率性、效益性和公平性展开设计和分析。其中，效率分析维度重点分析项目实施运转中管理体系的健全性、制度执行有效性、各级部门间沟通协作以及项目投入产出的一致性；效益维度重点分析项目相关领域服务效果实现情况、利益相关方的满意度等；公平维度重点分析项目人均财政支出水平的均衡性、受益对象对基本公共服务的可获得性 （如知晓率情况）、受益对象覆盖率等。

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司、河南省财政厅）

1.丁元竹.2009.界定基本公共服务及其绩效[J].国家行政学院学报，2。

2.刘国永等.2014.预算绩效管理概述[M].镇江：江苏大学出版社。

3.舒银燕、范亚舟.2013.优化我国基本公共服务绩效评价的思路及制度支持[J].理论导刊，3。

（本栏目责任编辑：王光俊）