美英国际税收话语权：抢抓“规则始创红利”

毛晓红（国家税务总局国际税务司 北京 100038）何 杨（中央财经大学税务学院 北京 100081）

美英国际税收话语权：抢抓“规则始创红利”

毛晓红（国家税务总局国际税务司 北京 100038）
何 杨（中央财经大学税务学院 北京 100081）

内容提要： 英国和美国作为当前国际税收话语权的主导者，在创立规则、建立机制、有效执行等方面积累了不少成功的做法。本文对这些经验进行了梳理，以期对我们认识如何掌握国际税收话语权提供借鉴。

话语权 税收 英美

国际税收话语权在本质上是对国际税收规则施加影响的能力。实践表明，在多边规则始创期，主权国家提前介入并施加影响往往能获得规则制定的话语权，从而获得“规则始创红利”。美国和英国作为世界经济强国，正是这种做法的典型代表。美、英两国在对外政策上一贯奉行自由、开放和扩张的原则，在国际税收战略上也采取积极参与、主动主导、加强控制和必要时干预等手段，努力获得实质性的国际税收话语权，以最大化地维护本国的税收权益。尤其是在2008年国际金融危机爆发倒逼国际税收秩序变革期，两国凭借其世界经济强国的地位，抢先制定反避税的单边规则，并强力推行单边规则多边化，具有代表性的就是美国的海外账户税收遵从法案（Foreign Account Tax Compliance Act，以下简称“FATCA”）和英国的利润转移税。仔细梳理美国和英国在争取和主导国际税收话语权中的做法，可以发现很多值得学习和借鉴的经验。

一、建立税收协定网络，将话语权体现在协定条款中

税收协定是国际税收规则的具体化。美国已与66个国家签署了双边税收协定，在协定的重要利益条款（如常设机构、股息、利息、特许权使用费、财产权益等）中，尽最大可能维护其作为居民国和投资国的利益。近几年，为应对金融危机带来的税收收入下降，美国开始全面修订其税收协定，在协定中加入一些更有利于本国的条款。例如：在与一些低税国家签署的税收协定中增加了反税收协定滥用的条款；与一些经济贸易频繁国家签署的税收协定中增加了征管互助条款；与一些来源地/被投资国签署的税收协定中增加了税收收入保全条款，即规定对于来源国拥有征税权的收入，如果来源国因某种原因没有征税，居民国就有征税权。

美国还与低税和避税地国家（地区）签署了31个情报交换协议。其中，最为成功的两例：一是与列支敦士登签署的专项税收情报交换协议，获取了美国纳税人在列支敦士登银行、信托或基金财产等账户和资产的信息以及在列支敦士登的税收检查权；另一个是与瑞士政府签署的《美国-瑞士两国政府关于要求瑞士银行提供美国纳税人银行信息的协议》。根据该协议，瑞士银行（UBS）将向美国国内收入局（IRS）提供约4 450个有偷税嫌疑的账户持有人的姓名和账户信息。根据其征管需要，美国还与其他国家签署了一些有针对性的双边或多边协议，例如：双边或多边国际财产罚没协议、相互法律协助协议等。①IRS. Offshore Tax-Avoidance and IRS Compliance Efforts ［EB/OL］. http://www.irg.org，2015-05-30.

英国与大约120个国家和地区签署了双边税收协定，建立了世界上最大的税收协定网络。英国还对外签署了税收情报交换协议，最受世人注目的有两个：一是2011年10月与瑞士政府签署的英瑞联盟税收合作协议，②该协a议英文名称为：UK-SWISS CONFEDERATION TAXATION COOPERATION AGREEMENT。要求英国纳税人主动向瑞士税务局或直接向英国税务与海关总署（HMRC）申报在瑞士的资产、账户和收益所有人信息，不申报者将由瑞士税务局代为扣缴40%的税收；二是2009年8月与列支敦士登签署的五年税收合作谅解备忘录，建立了税收征管协助和披露机制，双方达成协议：由列支敦士登敦促其境内的金融机构披露英国纳税人相关的信息，所有向英国HMRC主动披露和申报以前年度未申报收入和资产的可以免除可能的罚款。据HMRC统计，迄今为止，共有5 800个公司和个人加入了该五年合作计划，双方税务主管当局共收到5 200份自动披露报告，HMRC已经征收了10亿英镑的税收。③英国税务与海关总署. https://www.gov.uk/government/organisations/hm-revenue-customs，2015-05-30.

在2013年6月召开的G8峰会上，英国与其他7个国家签署了建立自动情报交换网络的协议，并表示愿意帮助OECD起草关于自动情报交换标准。英国和法国、德国、意大利、西班牙达成共识，率先进行自动情报交换的试点，并成立早期实施小组，承诺于2017年9月开展金融账户涉税信息的自动交换。英国还与其海外管辖区根西、择西、蔓岛、开曼群岛、安圭拉岛、百慕大、维京群岛、蒙特色拉岛、特克和凯克斯群岛签署协议，自动交换英国人或其他人拥有海外账户的信息。

二、参与各类国际组织与合作网络的建立和发展

为了更好地掌握主动权，美国与英国等发达国家一道建立了诸如G8、G20、IMF、世界银行、国际联合反避税信息中心（JITSIC）等国际组织，并全方位参与OECD等具有重要影响力的国际组织的各项工作，对于一些区域性国际组织，也尽可能以派遣专家讲座等方式参与。

美国参与国际组织的方式分为“走出去”和“请进来”。“走出去”是指向国际组织派驻常驻代表和担任国际组织的要职，例如，在OECD派驻了常驻税收专家小组，全面参与各个工作小组的工作。再如，IRS局长和副局长曾多次担任OECD税收征管论坛（FTA）和专家协调委员会的主席、副主席，IRS官员经常性地在各个业务会上进行主题发言。“请进来”是将国际组织建立在美国境内，如世界银行、联合国、IMF、JITSIC、国际投资争端处理中心、多边投资保障机构等诸多国际组织均设在美国。

英国是许多国际组织的创始国之一，如OECD、G8、G20、JITSIC等。英国在欧盟，特别是OECD有较大的话语权，如OECD FTA主席目前就由英国税务与海关总署第二常务秘书兼税收执行局长担任。此外，国际海事协会、欧洲重建和发展银行、欧洲远程气象预报中心、国际粮食协会、国际移动通讯组织、国际糖组织等均设在英国。

三、主导操作层面合作，将话语权锁定在第一线

操作层面的合作主要是指案件的相关协作，例如：专项情报交换、同期税务检查、联合税务审计、检查官访问等。参与操作层面国际协作的最大好处是在第一线维护本国的税收利益，平等分享合作中发现的流失税源以获得额外的税收收入，这是税收话语权最直接的体现。

英国于2004年与美国、加拿大和澳大利亚一起创建了JITSIC。美国IRS同年主动在华盛顿建立JITSIC办公室，为各成员国提供免费的联合办公场所。这种通过派遣主管当局代表联合办公的做法很快给成员国，特别是东道主美国带来了不小的收益。为了与美国瓜分战果，英国于2007年宣布在伦敦成立JITISC第二办公室，成为国际反避税协作的欧洲平台。

随着金融危机的出现，美国面临严重的财政危机。为应对税收收入下滑的挑战，美国IRS开始加大案件的相关国际协作，试图以最快速度获得税收收入。例如：美国和英国、澳大利亚合作发起打击利用避税港避税的全球合作，三国将获得的秘密账户和公司信息率先与JITSIC各成员国分享，共同打击利用避税港逃避税的行为。为扩大战果，美国IRS又提出将JITSIC的范围扩大到OECD FTA成员，该倡议已经获得2014年10月在都柏林召开的FTA局长会议的一致通过。美国和英国均提出如需要愿意无偿提供办公室作为新FTA JITSIC成员国的协作场所。

四、采取单边行动，引领国际税收话语权

美国采取单边行动，最典型的例子就是美国单方面推行FATCA。FATCA出台的原因主要有两方面：一是美国跨国企业和个人跨境投资和交易形式日益复杂，税收监管面临挑战；二是2008年金融危机后美国政府财政赤字严重，美国将打击美国纳税人利用海外账户逃避税作为增加收入的手段。美国国会于2010年3月通过了FATCA，法案于2014年7月1日正式生效。FATCA赋予了美国IRS在全球范围内收集美国纳税人海外账户信息的权力。

美国单边推行FATCA，看似一国行为，但实际上对国际税收征管秩序产生了巨大的冲击。FATCA针对的是美国纳税人，片面保护美国利益痕迹严重，一些“霸王条款”给作为执行者的全球金融机构带来了较大的遵从负担。法案一推出便引起了各国政府和全球金融机构的关注，抵触心理较大。为解决法案推行过程中的成本、法律冲突等障碍，美国决定将FATCA纳入国际合作的范畴，通过签署政府间协议来有效推进FATCA的实施，将金融机构进行的FATCA账户信息申报行为转化为在税收协定框架内履行国际税收情报交换义务。

近年来在国际社会打击逃避税、提高税收信息透明度、加强双边和多边国际协作的新形势下，越来越多的国家对FATCA转变态度，陆续开始与美国签署政府间协议，将FATCA账户信息申报制定为双边义务。截至2015年5月，共有59个国家和地区与美国签署了FATCA政府间协议，另有53个国家和地区原则上达成了签署意向。①美国财政部. FATCA资料汇总［EB/OL］，https://www.treasury.gov/resource-center/tax-policy/treaties/Pages/FATCA.aspx，2015-05-30.以FATCA为蓝本，并借助美国单边推行FATCA的东风，OECD推出了金融账户涉税信息自动交换标准，并得到2013年G20圣彼得堡峰会和2014年G20布里斯本峰会的背书和核准。至此，这项源于美国打击本国纳税人海外避税、增加国内财政收入的单边法案最终演变成全球打击跨国逃避税，增加国际税收信息透明度的全球税收遵从新标准。

英国在打击国际逃避税上采取的是“铁人政策”，其推行的中介机构税收筹划披露制度、税收流失测算体系、HMRC对避税模式的立场实时公告等被不少国家效仿。据HMRC测算，2010年和2011年英国财政收入流失为320亿英镑，其中90亿英镑是由逃避税造成的。英国政府确定了“早发现、早预防、严打击”的方针，打响了反逃避税的阻击战。英国政府于2010年额外拨款9．1亿英镑作为反避税专项经费。2012年政府又追加拨款770万英镑用于反避税的项目合作开支。2013 年6月，英国首相卡梅伦在G8峰会上率先提出加大防止海外逃避税有关国际透明度的具体措施。为落实G20 和G8关于防止大型跨国公司和高净值个人避税的精神，HMRC加大了对大型跨国公司和高净值个人的调查力度，扩大了人员编制，增加了行业专家的数量。

随着BEPS研究的深入，英国率先提出开征新的税种——利润转移税，对跨国公司从英国取得的并转移至低税国的利润征收25%的税收。利润转移税作为来源国对跨境所得实施征税的首次尝试，已经赢得了欧盟和更多国家的支持和效仿。如澳大利亚政府已经明确表态，将推出自己的利润转移税。欧盟对英国利润转移税的新政策不仅在理论上持赞成态度，并且已经将类似的税种改革提上了议事日程。

从英国的实践还可以看出，国际税收话语权的体现并不仅限于国际舞台，做好自己国内的事情，无论在税收立法还是征管措施上有成功的经验，就可以掌握主动权。以英国HMRC推行的中介机构税收筹划披露制度（DOTAS）为例，此措施从避税的源头控管，即通过对税收筹划设计者——中介公司来规范税收遵从行为，通过披露制度使得税务机关较早掌握纳税人使用的避税模式，分析对税基的危害，并及时修改法律以堵塞漏洞。DOTAS被视为有效识别和打击恶意税收筹划的征管措施。DOTAS的成功实施获得了国际社会的普遍关注，英国因而一跃成为国际反避税的“急先锋”，话语权得到大大提高。

五、对外派驻税务官员，有针对性地加大话语权，同时建立组织保障机制

随着美国企业和个人大量“走出去”，美国IRS将国内税收征管向国外延伸。2010年起，IRS开始在贸易往来频繁的国家使馆派驻税务专员或代表，这样做既能够获得本国“走出去”企业和个人境外各项涉税信息，以便有效行使居民管辖权，又可以建立与驻在国的紧密协作关系，开展税收征管协助和有效的信息交换，并且还可以加大与驻在国合作过程中的话语权，以保护本国税收利益和本国居民纳税人的权益。

美国IRS曾向伦敦、巴黎、法兰克福的美国使馆派遣税务代表，①2015年1-12月，由于预算原因，派驻北京、巴黎、伦敦和法兰克福的税务代表已经陆续撤回。负责驻在国及附近国家的税收事务。税务代表的职责主要包括：与驻在国和周边国家的税务主管当局建立良好的合作关系；向美国公民提供纳税服务；根据税收协定和情报交换协议，与驻在国及周边国家开展专项情报交换和相互协商等。此外，美国还根据需要向海外派遣税务专员，例如：向周边国家派遣国家税务专员；向中国大陆、德国、墨西哥、哥伦比亚、英国、巴巴多斯、巴拿马、澳大利亚、中国香港地区派遣刑事调查税务专员。

美国税务机关注重国内税务机构对国际协作的直接参与。如美国IRS大企业与国际税收管理局（LB&I）负责承办国际税收协作的具体事务。该局按工作职责下设外派代表组、情报交换组、税收协定组、JITSIC组和服务策略组，各个组的工作各有侧重但战略目标一致，即：通过加大国际协作、扩大话语权来维护国家税收权益。每个组人员配备齐全，以JITSIC组为例，美国在JITSIC华盛顿办公室设立专职JITSIC组，组长为主管当局代表，负责办公室日常管理、文件签署和对外协调。组员为1名行政管理人员，负责文件运转和为各国代表服务；1名业务经理，负责技术专家团队的管理和业务分配、工作质量把关等；6名技术专家，负责日常的案件合作和信息交换。此建制长期固定，没有特殊情况，人员保持不变。

英国HMRC也积极对外派驻税务官员，目前在24个国家和地区的使领馆派驻了32名官员，负责海关信息交换和税收信息交换。就信息交换而言，HMRC的国际与公司税司有三个部门可以作为授权主管当局对外进行情报交换，即：反避税处下设的综合情报交换科负责综合性的信息交换，国际税收部门负责转让定价、资本弱化和受控外国公司领域有关的信息交换以及JITSIC科负责JITSIC成员国之间的信息交换。

HMRC对JITSIC予以高度重视，在国际与公司税司反避税处专设JITSIC科，负责JITSIC伦敦办公室的日常工作。该科共有1名主任、1名管理人员和5名代表，负责各类反避税案件的合作和信息交换，人员建制固定。随着JITSIC向OECD FTA成员国开放，英国增加了JITSIC的人员，建立“国家关系经理制”，由专人负责与固定国家间的合作。此外，美国IRS和英国HMRC在OECD巴黎总部均派有常驻官员，参与OECD日常工作。

从美、英两国主导国际税收规则话语权的行动中，可以发现：主导国际税收话语权是一个涵盖国际税收发展战略、征管、操作和合作各个方面的系统工程。首先，国际税收话语权作为一种软实力，是一个国家硬实力的综合体现。其次，要想赢得规则红利，应该具备国际税收规则的始创能力，而不是人云亦云，亦步亦趋。并且，国际税收话语权的落地在于执行，一个国家只有全面推进国际税收管理、人才、组织机构、国际合作等领域的现代化，才能始终在国际税收的话语权中占据重要地位。

责任编辑：赵薇薇

Experiences of the U.S. and U.K. regarding International Discourse Power in Taxation:"Creating Rules Always Brings Profits"

Xiaohong Mao & Yang He

As the prevailing leaders regarding the discourse power in international taxation，the U.S. and U.K.have obtained successful experience in rule creation，mechanism construction and effective enforcement.This paper analyzes their experiences and provides references on how to acquire discourse power in international taxation.

Discourse Power Taxation The U.S. and U.K.

F810.42

A

2095-6126（2016）01-0013-04