北京市公租房现行租金政策分析

王志刚

一、北京市公租房租金政策现状

根据京政发﹝2011﹞61号文件要求，北京市公租房租金实行“市场定价、分档补贴、租补分离”的原则。北京市住房城乡建设主管部门或北京市保障性住房投资中心委托第三方专业评估机构，对单个公租房项目周边市场租金价格进行评估，并根据评估结果，考虑项目建设、运营和管理成本，按照略低于同地段、同类型住房的市场租金水平确定租金标准。

虽然，北京市在公租房租金政策的制定环节充分考虑租金定价效率与租户可负担能力间的平衡关系，但在实施过程中仍存在以下问题。

（一）公租房租金标准未能及时真实反映项目价值

北京市公租房建设呈现一定阶段性和区域性特点。随着北京市常住人口增加和建设用地减少，新筹集的公租房项目由近郊区逐渐向远郊区扩展，与已配租老项目相比，新项目相对位置偏远，相关教育、医疗、交通、商业等配套也明显不足。而已配租老项目周边不断成熟的配套设施及区位优势价值并没有及时真实反映在租金价格中，有的新项目租金价格远高于老项目，比如北五环外文龙家园项目（47元/月·平方米）比西四环远洋项目（41元/月·平方米）租金高出15%，由此导致租金出现“倒挂”现象，即新的高于旧的、远的高于近的、配套不足的高于配套完善的，这种现象愈演愈烈。

（二）公租房租金政策未与准入等相关政策形成联动

北京市推行公租房政策以来，公租房准入标准始终没有调整，原有“三房”（廉租房、经适房和限价房）轮候家庭成为公租房承租主体。而本应成为公租房主体的新就业职工、稳定就业外来务工人员等难以进入体系。已入住家庭也存在部分收入增加导致丧失保障资格，逐步从公租房退出，公租房目标群体的收入层次越来越低。同时，租金补贴政策调整幅度较小，即使对低收入家庭（收入也在逐年增加）来说，其覆盖面也越来越小。由于租金政策同准入、租金补贴政策等统筹考虑，租金没有形成动态调整机制，客观上导致公租房门槛越来越高，一方面低收入家庭对于房屋租金敏感度提高，偏远项目空置情况更加突出；另一方面，大量无法负担市场租金的家庭被排斥在外。公共住房资源运营效率下降，住房保障压力随市场租金增长而不断增大。

（三）公租房租金政策未能充分有效发挥资源配置作用

公租房租金标准作为价格信号，应该充分反映公租房供求关系，并引导相关资源进行优化配置。目前，受公租房建设时序和布局影响，评估项目租金标准受制于周边市场交易情况，因此北京市公租房项目未能形成有效的区域市场，租金标准分布同相关就业、公共服务配套、交通等脱节，无法有效发挥价格信号作用，引导承租家庭根据自身情况合理选择项目。由此，导致位置较好、周边配套设施完善但租金较低的公租房项目面临“过度竞争”，而位置不佳、周边配套设施不足但租金又不低的公租房项目出现空置。特别是目前的摇号配租方式，一定程度上又促使资源配置进一步失衡。

二、公租房租金政策分析

（一）现行租金标准不能及时真实反映项目价值的主要原因

1.租金评估时点性与长期运营之间缺乏有效衔接

项目周边市场租金价格作为确定公租房租金标准的主要依据，是根据调查时点前一年内所在区域的平均市场租赁价格水平测算所得，且有效期为一年。也就是说，在测算公租房周边市场租金价格时，为了消减市场租金的季节性波动，其价格已远滞后于测算时点的市场价格。同时，公租房租赁合同有效期一般为3年，期间并未有有效机制保证再次评估。不同时点的租金标准，对市场租金水平、运营成本、管理成本等无法形成实时反应机制，而只对建设成本有比较好的直接反映。公租房运营的长期性与评估时点性之间存在天然矛盾，导致公租房价值难以被真实体现。

2.现行租金评估的差异性不利于租金价格合理分布

无论是商品房还是公租房，住宅的租金价格从来不是一个固定的数字，而是合理区间内的取值。就租赁市场而言，市场租金对应的主要是不同居室类型的差异性。比如一居室同两居室租金，建筑面积上的差异远小于居室功能上造成的租金差异。因此，每建筑平方米的价格只能是一个区间变动的价格。目前，北京市公租房项目周边市场租金价格通过委托专业第三方评估机构进行评估确定的方法，由于不同评估机构拥有的基础数据库及评估方法之间存在细微差别，特别是按照每建筑平方米确定的租金差异，导致本来就已经非常分散的公租房项目租金分布更不合理。加上产权单位定租下浮比例原则上没有统一标准，每个项目租金标准同市场租金价格相比，关联度更低。由此，评估的差异性不可避免带来公租房租金标准的非正态分布，与项目价值严重疏离。

3.公租房租金定价的个体性与区域市场缺乏有效关联

房地产市场的发展与成熟并非一蹴而就，而是渐进性的发展，房屋价值主要是级差地租随着周边配套设施逐步完善呈上升趋势。公租房同样具备以上特征。由于公租房租金定价坚持按项目进行，评估划定的评估区域无法准确界定。区域发生的变化，不能完全反映在租金评估当中。特别是区域房屋交易活跃性直接决定了交易价格的合理性，因此对于交易不活跃的偏新项目，市场评估方法几乎无法实行。区域环境的改善，直至地租变动，本身就具有范围的模糊性，所以公租房价值只能从区域上反映出来，至于屋内配置的差异并不是主要影响因素。同时，公租房项目租金标准本身也会影响周边市场租金，随着集中建设公租房项目增多，其规模体量对区域市场的影响也会逐渐增大。

（二）现行租金政策的孤立性是造成不能充分发挥公租房政策联动效应的客观原因

1.公租房租金价格难以与承租家庭收入变化相匹配

随着公租房保障家庭收入增加，租户可负担能力不断提升，然而由于公租房租金调整政策的相对滞后，已入住公租房项目租金标准难以及时对收入变化作出反应。从而导致已入住家庭住房支出相对减少，加之退出标准也没有调整，出现过度保障现象，造成相对其他轮候家庭的不公平，影响后续公租房项目租金标准的确定，进而影响整个公租房制度体系的有效性。

目前，北京市已入住的15901户公开配租的公租房租户，人均享受568.94元的月租金补贴，个人实际承担平均房屋月租金为1252.15元。根据北京市统计局发布数据，2013年中低收入家庭平均月收入为2187.08元，人均生活类消费支出为950.80元/月。按照2年收入20%涨幅、消费类支出3.43%涨幅预估，目前北京市中低收入家庭平均月收入为2624.5元/月，人均生活类消费支出为983.41元/月。从收入余额角度计算，北京市中低收入家庭可用于住房消费的最大限额为1641.09元/月，高于目前公租房租户承担的租金水平。

2.公租房租金政策难以与准入及分配政策相匹配

随着北京市保障性住房逐步投入运营以及保障家庭收入水平不断提高，公租房准入标准具备上调的必要性。与低收入家庭比例将不断缩减的同时，北京市户籍的无房新就业职工、城市公共服务人员等新兴住房困难家庭开始纳入公租房保障范围。但由于租金政策与准入退出、审核分配等政策不匹配，项目租金仍旧根据轮候优先原则考虑低收入的需求，适合职住平衡的新项目无法体现为更个性化的服务，难以满足新对象群体的保障需求。同时，准入标准的迟滞也导致一方面已入住家庭无法及时退出，挤占优质住房资源；另一方面轮候家庭覆盖面缩小，符合条件的家庭更少。位置偏远的空置房屋无法及时吸纳适宜人群入住，从而难以实现保障功能。

3.公租房租金政策影响保障家庭预期和行为选择

租金标准与保障家庭的居住预期显著相关。从实践来看，已经有部分家庭因为承受不起租金而选择调换或是退租的现象。参照市场租金标准变化，保障家庭也对未来公租房租金调整有稳定预期。但因为租金政策与相关政策不协调，从而导致预期紊乱。已入住家庭趋向于不愿调整租金，超出标准不愿退出，甚至违规出租。轮候家庭对优质项目争夺，而不考虑自己实际负担能力，导致配套较差项目选择不多，把住房保障压力延后。特别是租金政策的不协调对持有公租房主体行为造成逆向选择，尽量不再持有公租房。十二五期间，企业自持公租房的极为少见，即使持有的相关主体，也力主出售。这对于推进公租房项目实施PPP模式，无疑是极为不利的。

（三）租金动态调整机制不完善是导致无法提高资源配置效率的直接原因

1.租金政策影响公租房整体需求和供应规模

目前，租金政策问题已经影响到公租房整体需求和供应规摸。一方面，租金政策的实施效果对需求起到了压抑作用。公租房目标对象趋于低端化，覆盖面日益缩小，公众对公租房的高门槛失去信心，不再申请公租房。北京自2013年起实施“四房合一”保障房统一申请后，申请备案人数逐渐减少，无疑同租金政策有一定关系。另一方面，各区对公租房建设渐失兴趣，与对公租房长期运营和投资回报信心不足有关。公众对产权型保障房的兴趣开始增加，自主型商品房一度出现个别项目有20多万家庭轮候的现象。

2.租金政策不利于构建善用公共住房资源的机制

租金作为价格信号，既是调整市场供需规模的手段，也是提高存量公租房资源利用效率的手段。目前，北京市公租房租金并没有形成合理的区域结构，租金标准的非正态分布租金政策对住户行为的非理性引导，导致保障家庭不能根据家庭收入、就业、交通等情况合理选择居住地，使公租房资源供需不匹配现象日益突出。尽管政府已经出台了交换交易政策，但实施效果不佳。客观上，职住不平衡、人房不匹配等现象更加严重。违法出租、违法骗租等现象也时有发生，租金收缴率因为租金补贴政策调整不及时或该退出而不能退不愿退等因素，开始出现下降趋势。特别是对于非政府财政资金全额投入的公租房项目，相关运营主体、金融支持单位等进一步投入资源的意愿下降。诸如此类，让相关方不易对公租房价值形成合理判断，进而难以形成公共住房资源得以充分合理利用的机制。

三、公租房租金政策调整方案

为充分提高公租房资源利用效率，建议租金政策实行“市场定租、定向补贴、区域平衡”原则。

（一）租金评估：由多个机构分别评估转为估价平台统一监测

随着城市建设步伐加快，城市规模不断加大，流动人口不断增加，北京市住房租赁市场呈现出供求规模庞大、租金快速上涨、管理缺位等特征，单一评估机构难以对异常庞杂的房屋租赁信息进行全面、及时把握。可以考虑以第三方机构如北京市房地产估价师和土地估价师协会作为估价平台进行综合评估和监测，从而代替多个评估机构分别评估。

（二）租金定价：由单个项目分别定价转为区域定价

1.首次配租的项目坚持“区域定价”原则

首次配租的公租房项目根据每年估价平台公开发布的区域市场租金价格，按照“区域平衡”原则，确定公租房租金标准，并由产权单位报住房保障主管部门备案执行。

2.已入住项目租金调整在坚持“区域定价”的原则下，适当考虑供求关系与租户可负担能力

合同即将到期的公租房项目根据每年公开发布的区域市场租金价格，同时考虑到该项目已入住人群的可负担能力及市场供求情况，在维持区域平衡的基础上，租金标准适度增减。

（三）政策保障：相关政策联动，合理引导保障家庭租赁行为

为了合理引导保障家庭租赁行为，租金政策需要与市场租赁补贴、公租房跨项目交换等相关政策有效联动，降低跨项目调换的政策障碍，将公租房与市场租赁有效连接，保证保障人群自由选择权，维持公租房市场的活力与效率。

四、政策建议

目前存在的公租房价格与价值不符、部分空置和过度竞争同时存在、价格信号作用缺失等问题，严重制约了住房保障体系的持续发展。租金政策可以通过“市场定租、定向补贴、区域平衡”的方式，实现公租房资源利用效率最大化与政府保障效果的最大化。

（一）坚持市场定租原则，健全法律法规

随着北京市公租房体量的不断增加，公租房租金应继续坚定市场定租原则，建立健全相关操作细则，并与准入、补贴、跨项目调换、市场租赁补贴等相关政策有效衔接，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，通过释放价格信号引导租赁行为，促进职住平衡的空间布局，实现非首都功能的有效疏解。

（二）实施区域租金定价，有效引导预期

坚持区域租金定价的方式，保持区域内各项目租金价格均衡以及各区域间的合理价差，建立合理有序的公租房价格体系。通过透明、稳定的租金政策环境，释放价格信号，有效影响预期，引导租户自主选择可承受租金。

（三）建立租金调整机制，提高实施效果

建立租金动态调整机制，引导公租房租户的租赁行为，确保租金水平与租户可负担能力之间取得平衡。建立公租房供需长效机制，正确反映公租房作为准公共产品的合理价格，避免出现过度保障和过度竞争，从而构建有序的公租房租赁结构，提高实施效果。

（四）完善租金补贴政策，体现保障特征

租金定价坚持“当期可承受、未来可持续”原则，在注重市场定价保证效率的同时，充分发挥政府补贴作用，通过对保障家庭收入信息的持续掌握，考虑政府财政能力，适时更新补贴政策，弥补承租人的支付能力和市场租金之间的差距，更好体现公共政策的公平性。

陈品禄/责任编辑