“最近发展区”理论在水库移民长期补偿安置方式中的应用初探

韩智娟

(广东省水利电力勘测设计研究院，广东 广州 510635)



“最近发展区”理论在水库移民长期补偿安置方式中的应用初探

韩智娟

(广东省水利电力勘测设计研究院，广东 广州 510635)

在水库长期补偿安置方式的研究中缺乏社会科学的研究理论和研究角度，该文尝试通过维果茨基(Lev.S.Vygotsky)的“最近发展区”理论来分析和思考长期补偿安置方式各个维度的不足，从而提出可发展维度的目标实现途径，为长期补偿安置方式的发展提供更为客观的建议。

长期补偿安置方式;最近发展区;水库移民;维度

近年来，越来越多的水库工程移民安置都采用长期补偿安置方式，该方式逐步在广东、云南、贵州等省得到认可和推广，全国现已实施长期补偿的水利水电工程已达30多个，如广东省韩江高陂水利枢纽工程。而有关长期补偿安置方式的理论研究并不多，本文将“最近发展区”理论引入水库移民长期补偿安置方式，通过维果茨基(Lev.S.Vygotsky)的“最近发展区”理论来分析和思考长期补偿安置方式各个维度的不足，从而提出可发展维度的目标实现途径。

1 最近发展区理论的引入

1.1 长期补偿安置方式

目前各地长期补偿安置方式可概括为：①补偿支付方式：变静态的一次性补偿为长期逐年补偿；②补偿范围：工程征收的耕地；③补偿对象：被征收耕地所涉及的承包农户；④补偿依据：被征收耕地的产值(年产值或净产值)；⑤补偿期限：土地被征收开始到电站寿命期及合法存续期终止。

因此，可以归纳出长期补偿安置方式是一种以电站寿命及合法存续期为补偿期限，以土地产值为补偿标准，每年支付移民补偿费用的安置方式，以保障失地农民长期获得稳定的土地收益，弥补土地资源不足造成的“农业安置”的传统安置方式的缺陷，是一种正在探索完善中的水库移民新型安置方式。

1.2 维果茨基的“最近发展区”理论

20世纪30年代初，前苏联建国时期卓越的心理学家维果茨基第一次提出了形象描述教学与发展关系的空间概念——最近发展区(Zone of proximaldeve1opment),他提出“良好的教学应走在发展前面”的著名论断，指出教学着眼点就是要看到儿童的明天，即“判明儿童发展的动力状态”[1]。随着教学和发展问题在世界各地受到广泛的关注，维果茨基的思想也随之倍受推崇。

对维果茨基“最近发展区”理论要点的解读，可以从儿童的两种发展水平和最近发展区这两个方面进行解读：儿童的两种发展水平，维果茨基将第一种水平称之为“现有发展水平”,指已经完成的儿童发展系统而形成的心理机能的发展水平；第二种水平是“即将达到的发展水平”,指儿童正在形成和正在发展的过程,其实质表现为儿童在自己的这一发展阶段上还不能独立完成任务,但可以在成人或有能力的同伴的合作与帮助下,通过模仿完成这些任务；这两种水平之间的距离,就是“最近发展区”，即两个邻近发展阶段间的过度状态，它的提出说明了儿童发展的可能性[2-3]。

1.3 “最近发展区”理论引入长期补偿安置方式[4]

由此，可以看出最近发展区理论的分析框架，现有发展水平是儿童发展的现状，即将达到的水平是儿童最近的发展目标，在最近发展区内，通过教学实现从现状到目标的转变。根据此分析框架，可得出长期补偿安置方式也具有“最近发展区”，作为一种创新的安置方式，长期补偿安置方式因为可减轻土地资源的压力，移民对该方式有很高的接受意愿，同时可降低业主的前期投资等优势，而受到了较大范围的推广。但从试点到目前的推广，长期补偿安置方式受外界环境、政府政策、移民意愿等外界因素的影响，处于不断的发展之中，具有一定的发展能动性，但是还有待进一步完善，长期补偿安置方式实施现状与长期补偿安置方式目标之间还有一定的距离，可通过一定的引导措施来实现长期补偿安置方式的目标。因此，结合“最近发展区”理论，可以分析水库移民长期补偿安置方式的现状水平、和目标水平，提出水库移民长期补偿安置方式的“最近发展区”理论，如图1。

图1 “最近发展区”理论模型与长期补偿安置方式发展区的构建

2 水库移民长期补偿安置方式的目标水平与现状水平

2.1 水库移民长期补偿安置方式的目标水平

水库移民长期补偿安置方式提出的指导思想，是以现行水利水电法律法规和政策为支撑，建立移民长期补偿机制为保障，多渠道多形式安置移民为重点，培植发展库区优势产业帮助移民致富为途径，促进移民经济收入逐年增长。在该指导思想下，长期补偿安置方式的目标水平可从“制度、补偿标准、管理、移民能力、环境制约”这几个维度进行阐述：

1) 确保长期补偿安置方式制度的完善。长期补偿安置方式制度的完善目标，包括在实现长期补偿安置方式与国家现行的相关法律法规相衔接的基础上，从国家层面完善对长期补偿安置方式的政策规定，并对长期补偿安置方式在实施过程中存在的模糊问题做出明确的规定，如土地流转形式的不确定、权属问题、电价核准机制等问题，从而建立一个完善的长期补偿安置方式制度。

2) 提高移民补偿标准，确保“移民生活达到或者超过原有水平”。 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(以下简称《移民条例》)中规定：“移民安置与库区建设、资源开发、水土保持、经济发展相结合，逐步使移民生活达到或超过原有水平”，在长期补偿安置方式下，水库移民安置要确保移民生活水平的恢复。

3) 移民组织机构的执行能力的效率提高。长期补偿安置方式的顺利实施有赖于组织管理机构的执行能力，该目标水平包括移民组织机构的完善，执行人员能力素质的提高等目标的实现。

4) 移民自身能力的提高。长期补偿安置方式是采用“工业反哺农业”的方针，旨在通过长期补偿安置方式保障移民的基本生活，再与其它安置方式的结合，如城镇化安置、城乡结合安置等，因此这种方式下，面临的主要问题是将移民的生产结构从农业为主转变为二、三产业为主，这样移民的自身能力应适应该生产结构的转变，包括移民的受教育水平的提高，和其他非农业技能的掌握。

5) 为移民的生产生活安置提供便利的条件。长期补偿安置方式下旨在充分利用现行的社会自然等环境的条件，为移民提供便利的生产生活环境，包括基础设施、公共设施水平提高，以及有便利的移民就业的渠道等。

2.2 水库移民长期补偿安置方式的现状水平

对应于长期补偿安置方式目标水平，从制度、补偿标准、管理、移民能力、环境制约等维度分析长期补偿安置方式的现状水平，并对应分析各维度拟达到目标水平评价，见表1。

表1 长期补偿安置方式的目标水平与现状水平的对比

3 水库移民长期补偿安置方式各维度“发展区”案例分析

韩江高陂水利枢纽工程2014年1月完成移民生产安置采用长期补偿安置方案，为广东省最新采取长期补偿安置方式的大型水利工程，具有代表性，因此本文以韩江高陂水利枢纽长期补偿安置方式为例，分析其各维度“发展区”[6]。

3.1 制度

1) 政策规定不完善。长期补偿安置方式目前缺乏国家层面的政策规定，仅部分地区存在地方性的政策，而广东省虽然从1989年天堂山水利枢纽移民安置中开始引入长期补偿安置方式，到目前韩江高陂水利枢纽工程，省内均未针对长期补偿安置方式出台任何政策规定。

2) 与其它政策之间的差异。韩江高陂水利枢纽长期补偿安置方式与其它地区安置方式在补偿对象、补偿年限等方面存在一定的差异，如其补偿对象仅针对库区及工程占地所征收的耕地，以最终农民承包户愿意长期补偿的田亩数为准；补偿年限的测算按电站BOT单位特许经营期，即30年。

3) 权属问题。农村土地被征收前，土地所有权为集体所有，农民享有承包经营权，以耕地为例，承包期为30年；传统征收方式下，土地的所有权和使用权都征收为国有，而长期补偿安置方式下，土地被征收为国有，移民通过长期补偿安置方式享受承包经营权的补偿收益，因而，长期补偿安置方式下，土地权属问题尚需予以厘清。

4) 配套机制不完善。韩江高陂水利枢纽长期补偿安置方式目前缺乏相关的监控、反馈和评价的机制，需完善有关实施程序。

3.2 补偿标准

1) 长期补偿标准的不确定性。韩江高陂水利枢纽长期补偿标准是采用2011年、2012年和2013年平均亩产量和当时稻谷价水平计算的补偿标准，该标准受到很多不确定性因素影响，如物价变动、土地产值提高、科学技术的发展等因素，这些不确定性因素没有办法避免，是长期补偿安置方式所处的外界环境所决定的。

2) 长期补偿资金的保障风险。韩江高陂水利枢纽长期补偿以委托贷款或投入电站建设的方式，每年从电站发电收益中提取资金，支付给被征地农民从而实现长期补偿；但存在水电站的发电效益，企业的管理风险以及土地产值增加的风险，因此韩江高陂水利枢纽长期补偿提出了3种方案：由电站包干方案、先固定后包干方案、合资入股方案，试图通过完善资金管理保障长期补偿资金；同时，可借鉴贵州省的风险防范措施：设立风险基金，从电站收益中预提2～3年的长期安置方式补偿费作为风险金，用以解决可能遇到的支付风险。

3) 长期补偿的范围过于狭隘。韩江高陂水利枢纽长期补偿范围仅仅针对库区及工程占地所征收的耕地，以最终农民承包户愿意长期补偿的田亩数为准；长期补偿范围仅限于耕地，对不以耕地为主要农业收入来源的地区，如沿海地区，具有一定的局限性。

3.3 管理

1) 对长期补偿的管理有待加强。目前广东省水库移民工作归广东省水库移民工作局管理，各市、县设设有专门的水库移民管理机构或部门，长期补偿安置方式一般由移民工作部门的后扶办管理，由于长期补偿安置方式与传统安置方式有很多的区别，对移民管理机构需提高素质，转变观念，与时俱进，加强学习、管理和指导，不断提高对移民新安置方式的管理服务水平。

2) 移民主体地位被忽视，移民参与机制不健全。目前长期补偿安置方式在执行过程中移民参与程度不高，要使移民变被动为主动。目前韩江高陂水利枢纽长期补偿已注重保障移民的参与，是否纳入长期补偿安置方式也多次征求移民意见，以最终农民承包户愿意长期补偿的田亩数为准。

3) 主体机构的执行偏好。主体机构的执行偏好，是由于执行人员的认知程度、认同方向和认同强度等因素决定的，因此需对执行长期补偿安置方式的相关人员进行该方式学习、理解、认同和宣传的培训，从而规范执行人员的行为。

3.4 移民能力

1) 移民自身素质能力的限制。移民素质的提高包括移民受教育水平的提高和移民非农技能水平的掌握两方面，可通过针对移民这两方面的要求和移民的年龄、自己的意愿等开展适当的培训和对当地教育的扶持等措施来解决。

2) 移民思想意识的制约。在韩江高陂水利枢纽长期补偿安置方式拟解放移民劳动力，可根据各自特长和优势开创各类门路。但移民面临职业的转变就会伴着一定的风险，这种风险制约了移民的能动性的发挥，使移民的依赖心理更强，因此，要降低移民的依赖心理，可通过适当得减少移民职业转变中存在的风险。

3) 40～60岁的大龄劳动力的就业难题。40～60岁大龄劳动力的就业问题是水库移民都要面临的问题，韩江高陂水利枢纽虽不具备完成农业生产安置条件，但库区淹没后人均耕地约有0.39亩，可参考云南省在实施长期补偿安置方式时采取的“长期补偿”与少土安置(适当为移民配置0.3～0.5亩/人的耕地)方式，以土安置可为大龄劳动力提供一定的就业机会。

3.5 环境制约

1) 就业条件的缺乏。水库移民区就业条件的缺乏是由于当地的地理位置偏远等特点的环境形成的，其解决可通过发展当地的经济水平，从而可招商引资，增加当地的就业岗位，同时政府可以组织一定的劳务输出，拓宽移民的就业渠道；另一方面，可逐步将政策性保险引入移民职业转变风险防范中，政策性保险是国家为实现特定的宏观经济目标或推行特定的产业政策，而实行一定政策倾斜，重点扶持的保险险种，其保险的目的是为了政府政策的实施贯彻。保险的范围可包括：特色种植业的保险、养殖业的保险、经济林业的保险、从事个体工商的保险、外出务工的失业保险等；保费的缴纳，应由项目法人和提出职业转变的移民按一定比例分担。对长期补偿安置方式下移民的政策性保险制度的建立有待更深入的探索和尝试[7]。

2) 经济环境的制约。由于水库移民区呈现一产弱、二产缺、三产虚的特点，对其经济环境的改善，可借助水库工程带来的投资优势和长期补偿安置方式的剩余劳动力的劳力优势，例如可通过流域滚动开发下对库区的经济的开发，发展某些劳动密集型产业。

3) 社会文化环境的约束。水库移民一般为少数民族区，其特殊的社会文化在一定程度上约束了当地社会的发展，但同时可变劣势为优势，发展具有当地的社会文化环境相适应的特色的产业。

4) 自然资源的限制。长期补偿安置方式虽然缓解了移民安置对土地的压力，但长期补偿安置方式的进一步的推广将面临着自然资源的限制，尤其是土地资源的限制，这也是当前移民安置面临的首要问题。

4 可发展维度的目标实现途径识别

针对长期补偿安置方式的各个维度，可以提出以下的可发展维度的目标实现途径(见表2)。

表2 长期补偿安置方式下可发展维度的目标实现途径

5 结语

综上所述，本文通过维果茨基(Lev.S.Vygotsky)的“最近发展区”理论并以韩江高陂水利枢纽长期补偿安置方式为例进行了实例分析，从“制度、补偿标准、管理、移民能力、环境”等5个维度分析和思考了长期补偿安置方式现状水平和目标水平，有利于更清楚得认识长期补偿安置方式的“可发展区”，从而提出相应的目标实现途径；但受限于国家立法程序复杂，管理机构职能转变困难等因素限制，“拟达到目标水平评价”未必能全部实现。

[1] 于颖.最近发展区理论指导下的高中立体几何教学 [D].大连:辽宁师范大学,2007.

[2] 袁平，刘蓉.维果茨基最近发展区理论研究 [J].科技信息, 2008(10):83-84.

[3] 龚浩然.维果茨基及其对现代心理学的贡献 [J].心理发展与教育,1997(4):62-65.

[4] 郭晓霞.维果茨基最近发展区理论的应用与拓展——支架式教学研究[D].长春:吉林大学, 2006.

[5] 陈绍军，韩智娟，于浩淼.水库移民补偿方式比较研究——以某省A水电站为例 [J].中国发展,2011(2):22-26.

[6] 广东省水利电力勘测设计研究院. 韩江高陂水利枢纽移民生产安置长期补偿方案[R].广州：广东省水利电力勘测设计研究院，2014.

[7] 陈璐.关于我国建立政策性保险公司的探讨[J].上海保险,1999(6):10-11.

(本文责任编辑 马克俊)

Application of the Proximal Development Zone Theory to Long Term Compensation and Resettlement Mode for Reservoir Resettlement

HAN Zhijuan

(Guangdong Hydropower Planning&Design Institute, Guangzhou 510635, China)

On the lacks of social science research theory and research perspective in the long-term compensation and resettlement for reservoir resettlement, analysis of long-term compensation resettlement mode deficiency in various dimensions is made by Lev.S.Vygotsky’s proximal development zone theory, thus goal realization way is provided for the development dimension, and more objective advices for long-term compensation resettlement mode development are proposed too.

long term compensation and resettlement mode, recent development zone, reservoir resettlement, dimension

2016-05-05;

2016-06-23

韩智娟(1986)，女，硕士，工程师，从事征地移民工作。

D632.4

A

1008-0112(2016)08-0065-05