河南省创新社会治理加强基层建设跟踪研究

朱小玲

摘 要：为了推进河南省创新社会治理加强基层建设，跟踪研究基层建设的实际情况，必须从具体的个案出发，探讨和总结创新社会治理加强基层建设的背景和经验。从社会和时代背景来看，开放多元化、体制深刻变革、经济和社会生活的深刻变化，对创新社会治理加强基层建设带来了巨大挑战。郑州市管城区基层党委政府在这一背景下，不断进行探索，形成了独具特色的创新社会治理加强基层建设的经验。

关键词：河南省；社会治理；基层建设；背景；经验

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）30-0113-03

创新社会治理加强基层建设是新时期中国社会转型、政党—社会关系重构以及政党自身发展的必然要求。郑州市管城区基层党委政府在这一背景下，不断进行探索，并形成了独具特色的创新社会治理加强基层建设的经验。

一、管城区创新社会治理加强基层建设的背景

郑州市管城区构建服务型党组织的战略和实施过程显然是与中国城市社会结构的转型、城市治理的创新等多重要素联系在一起的。

（一）服务型政党建设是创新社会治理加强基层建设的核心要求

新时代下新的社会重大变革是中国共产党创建服务型政党的时代依据。社会多元性与开放性要求中国共产党的组织形态发生变化，以顺应现代社会管理的需要；它一方面表现在中国共产党与外在他组织的关系，即中国共产党从以往的社会组织化模式，逐渐向组织社会化模式转变，放权社会组织空间，转变自身组织定性，从执政转向服务；另一方面表现在中国共产党与内在自身组织的关系，即中国共产党从主张层级间严格的等级控制—服从关系模式，逐渐向联动服务的关系模式转变。在新的时代背景和社会格局的条件下，我们需要从整个战略理念上，来重新认识和思考党建的重要意义和功能，从而解决在多元化社会的发展变迁基础上，落实和表达中国共产党如何有效执政和执政方式现代化的重大问题[1]。

基于这种时代要求，任何一个政党要有效地动员社会力量实现自己的执政目标，必须在整体性政党纲领重塑方面和社会动员机制方面确立有效、合法和持续的制度模式。对于单一执政党的国家而言，宏观的政党建设关系到执政合法性与国家建设的展开方式，而服务型政党建设则关系到基层社会的动员机制的有效性和社会建设的进展路径[1]。在某种意义上，服务型政党建设关系到整个政党建设的推进，关系到整个政党建设的战略进展，关系到执政党的合法性和有效性的具体实现[1]。同时，它更关系到政党与社会、群众的关系，增强政党的“领导力”，从而加强其“执政力”与“统治力”。

（二）创新社会治理加强基层建设是改革开放的必然要求

政党建设的逻辑正是在改革开放大逻辑之下发生的，是公权力主动有限度地退出社会的产物。国际国内大背景下的改革开放呈现两方面的主要特点：一方面，国家公权力有限度地从社会中退出，社会得到了前所未有的释放，社会意识、社会阶层呈现多元化趋势；自改革开放启动到1990年代，中国改革的重点是国家公权力主导的经济改革与经济发展，这种“有意识地追求经济增长，导致了一种以利益为基础的社会秩序的出现，这个社会秩序又反过来促成了私人领域的兴起和扩展”，由此催生了多元的社会阶层、利益团体与意见团体[2]。另一方面，虽然“在中国内外部发生的事情对于中国领导人来说是一个严峻的提示：经济改革将导致社会力量的兴起。”但这一过程是由国家公权力主导的，“而常常正是中国领导人给社会力量提供了机会，使其在政治上强大起来。但这并不意味着领导人将在政治上无所作为。相反，领导人必须调整政治体制，以便适应不断变化的社会和经济形势，然而，这种调整是自主的，没有任何社会力量的外部输入。”所以，改革开放使社会呈现多元异质丰富开放的景象，但是社会的多元化与自主程度又是有限度的。“改革开放三十年实际上存在一个双向运动。一方面是社会越来分殊化，也是利益群体、思想观念的分散化；但另一方面又不断出现一个中心化的趋势。”其中，最为关键的所在是国家公权力仍然处于主导地位，同时，上述变化也是由国家公权力主动地有限度退却造成的。

进入20世纪90年代后，社会主义市场经济发展所带来的经济生活和社会生活的深刻变化，使中国共产党的组织整合面临挑战，它主要体现为三个方面：“一是社会流动性增强，原来高度行政化的社会管理体制，如户籍体制、就业体制，受到全面冲击；二是随着传统的政治功能、经济功能和社会功能三位一体的单位组织式微，社会成员从传统的以单位为最终依归的存在转化为以社会为最终依归的存在，从而使其主体性由单位人向社会人转变；三是在传统的组织之外出现了许多新的经济组织和新的社会组织，而这些组织都还没有纳入原有的党的组织网络。面对挑战，党只有两种选择：其一是延用现有的组织整合模式，强行整合变化了的社会，但是这种整合必然是以一定程度上限制社会发展为代价；其二是依据社会发展的新变化，调整党整合社会战略和方式。以历史唯物主义为指导的中国共产党必然选择后者。”[3]因此，我们看到，社会的巨大变革急迫地要求社会管理的创新，而社会管理的创新无法离开作为国家与社会重要组织力量的中国共产党的组织再造。这便是中国共产党从“革命”“统治”到“执政”，再到“服务”四大转变的历史依据与现实依托。

（三）创新社会治理加强基层建设是群众路线与协商民主的应有之义

中国共产党十八大报告指出了群众路线和协商民主的两大任务，即“围绕保持党的先进性和纯洁性，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力”[4]。同时，在民主层面上，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。积极开展基层民主协商。”[5]也就是说，在新时代的要求下，服务型政党建设的具体路径是通过群众路线与协商民主而展开的，这是时代的必然要求。

在目前的社会治理与创新中，服务型政党建设就具体化为两个层面的问题：一是如何通过制度化的方式，强化党组织与社会群众的联系纽带，使得党的群众路线工作能持续深入和有效开展，从而实现党组织对社会多元力量和利益的整合；二是如何把群众路线的开展与实现协商民主的推进[5]，融合到党建这一长期的历史任务当中去，使得党内民主与社会自治实现有机结合。

二、管城区创新社会治理加强基层建设的主要经验

（一）推进网格化管理进程，开创社会治理新局面

传统城市管理中实行“两级政府、三级管理、四级网络”的行政控制模式，这种模式的弊端在于将街道作为一级政府机构，但是却没有给予街道足够的资源对社会中出现的各种问题进行统合管理，街道只好将大量的行政和社会性事务压向居委会，出现“上面千条线，下面一根针”的局面，居委会负担过大的同时丧失了其作为城市基层群众自治组织的功能。网格化管理就是针对传统管理模式的一种创新，意在将街道和社区划分为一个个的网格，在这些小网格中注入条线划分的行政资源，把人、地、事、物、组织等内容全部纳入其中，使政府社区管理能够深入社区的每一个角落，实行信息化、动态化、精细化管理。另外，在各个网格中，充分整合体制外的单位和资源，为网格的治理贡献更多资源。网格化管理是城市社区管理中的一种革命和创新，通过人员下沉、工作下沉，加强对单元网格的事件巡查，使政府能够主动发现和及时处理基层社区出现的问题，加强政府对城市问题的管理能力和处理速度，将问题解决在居民投诉之前。

全区基层组织建设自上而下分为四级网格：一是全区区域，为一级网格；二是乡镇、街道层面，为二级网格；三是村（社区）层面，为三级网格；四是现阶段各村（社区）划分的网格片区，为四级网格。

网格化中每级网格的职责任务分别为：一级网格长为区委常委、组织部长，职责为全面负责全区基层组织建设网格平台建设和运行；领导责任网格各级基层组织建设网格工作有效开展；负责责任网格群众工作队管理和长效机制落实督导工作。二级网格长为区委组织部副部长、中层干部，主要职责为指导督导责任网格内基层组织建设各项工作任务落实；组织责任网格内基层组织建设调研摸底工作；指导责任网格党组织制定基层组织建设工作规划；负责协调处理责任网格内基层组织建设疑难问题；负责定期组织基层组织建设巡回督导检查；负责定期组织下属三级网格长开展业务学习和召开例会；负责责任网格建立工作台账、制定工作计划、记录工作日志、撰写调研报告等工作；下沉一个村（社区），联系有关乡镇、街道。三级网格长为区委组织部机关干部和乡镇、街道、部委组工干部，职责主要是负责责任网格运行全面工作；指导责任网格内基层组织建设各项工作任务落实；在责任网格内开展基层组织建设调研摸底工作；指导本网络内党组织和党务工作者开展业务工作；负责责任网格建立工作台账、制定工作计划、记录工作日志、撰写调研报告等工作。四级网格长为各村（社区）级以下网格片区党建负责同志，主要职责为负责落实上级网格安排的基层组织建设各项工作任务；负责责任网格基层组织建设问题排查、上报、处理和反馈工作。

网格化的工作流程包括七个环节：一是信息收集，通过调查研究、查阅资料、听取汇报、走访交谈等方式，尽快熟悉所在网格基层组织建设实际情况，全面掌握所存在的突出问题；二是建立台账，针对每一个问题，建立一个工作台账；三是明确任务，系统梳理问题，深入分析根源，提出解决方案，明确工作任务，确定整改时限；四是任务处理，根据管理权限，按照“逐级处理、逐级上报”原则，及时解决本级权限能够治理化解的问题；五是处理反馈，下一级网格在问题处理完毕后，及时向上一级网格进行反馈；六是核查结案，上一级网格就下一级网格问题解决情况进行专项，销号结案；七是综合评价，根据问题处理情况和实际成效，上一级网格按照“好”“较好”“一般”和“较差”给予评价，并将结果计入网格化管理档案。全面的层级和网格划分覆盖全区各个角落，人员下沉和工作下沉能够使得政府主动发现问题，将问题解决在基层。

紫荆山南路街道志愿者进网格，强化大党建服务力：结合网格化管理，街道推行“亮出党员身份，推进网格服务进万家”活动，每周将辖区内的重点纠纷、棘手矛盾和居民群众最直接、最关心的问题，因人因格因社进行分解，协调各部门、志愿者及社区党员为群众提供针对性服务。街道党工委组织辖区“志愿帮扶”“文明护绿”“义务巡逻”“宣传教育”“家政服务”“文化团队”等15支党员志愿者服务队，共计291名党员志愿者进入辖区12个二级网格和44个三级网格，成为“编外网格专管员”“网格民情联络员”，协助网格长及时收集网格内居民群众对志愿服务的需求信息。“党员志愿者进网格、入楼院、系群众”主题活动惠及居民群众3 500人次，深受党员群众的欢迎，社会反响热烈，多次被中央、省、市、区新闻媒体报道，其中“蔬菜直通车”志愿者便民服务分别在中央电视台第13频道《东方时空》栏目播出，并被大河网报道。志愿者活动进网格系列报告相继在郑州市组工信息、《郑州日报》专题报道，区两办信息及创先争优信息也相继宣传。实现了街道、社区、片区、楼院、栋五级联动网格对辖区党员群众提供“365全天候”心贴心服务，在辖区逐步形成共议网格建设事项，共谋社区和谐发展的良好氛围。

（二）以党建经费和资源助推社区社会建设

为切实解决基层党组织“没钱办事”的难题，全面提高基层党建的科学化水平，管城区委进一步加大党建工作的经费投入，按照每位党员100元的标准，设立党建服务专项资金。党建专项资金的用途主要是用来推动党建创新、党建示范点建设、党员教育培训、党内组织生活、活动阵地建设、党务干部培训、党建专项活动、关爱贫困党员和表彰激励等方面，其他非党建活动不得在基层党建经费中开支。针对此，各街道党工委为了加强基层组织建设和党员队伍建设，确保将上级拨付的党费专项经费以及街道配套党建经费用于服务党员、丰富活动、加强基层组织建设，建立健全了街道党建经费使用管理制度，严格执行预算制度，实行额度分级管理制，按照专款专用的原则，有效提高了资金使用效益，保证了基层党组织活动的正常开展。

党建专项资金的一个主要的用途在于社区党建基础设施方面。按照“七室两站一厅”、不低于500平方米建设的标准，各街道党工委努力建设拥有“七室（即社区党组织办公室、党员活动室、图书阅览室、党员电教室、党员谈心室、多功能会议室、档案室）、两站（即党代表联络站、综合党委驻社区工作站）、一厅（即党务政务受理服务大厅）”的社区阵地，全面提升社区办公场所规范化建设水平，努力实现党建阵地“教育党员、凝聚群众、服务社会”的三大功能，使社区党建的硬件设施条件更上一层楼。

（三）以基层组织负责人党建述职制度强化基层建设责任意识

近年来，管城区根据基层社区党建工作的要求，探索建立基层党组织书记抓基层党建工作情况，向上级党组织述职、组织点评，向党员述职、民主测评为主要内容的“两述两评”制度，定期召开基层党（工）委书记抓基层组织建设工作述职会。基层党组织负责人党建设述职制度，其目的是进一步明确各基层党组织负责人抓基层党建工作的责任，牢固树立“基层党组织书记是抓基层党建工作直接责任人”的意识，坚持基层党组织负责人对本部门、本单位基层党建工作负总责，不断加强和改进党的基层组织建设和先进性建设，提高党的执政能力，巩固党的执政地位，努力形成责任明确、领导有力、运转有序、保障到位的基层党建工作格局，促进各级党组织负责人改进作风、恪尽职守、敬业履职，从而增强基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，为全区经济和社会各项事业的健康发展提供强有力的思想和组织保证。

在述职中，基层党组织书记要详细汇报研究制定基层党建工作、加强基层领导班子和党员队伍建设、抓好基层党建协调指导、抓基层党建工作制度建设、带头抓好基层党建工作保障及落实等方面的情况，并接受上级组织的评议。同时，基层党组织开展书记抓党建工作述职时，还邀请党员和群众代表参与，做到“开门述职”，增进广大党员干部对党建工作的了解，形成共同关注、共同参与、共同促进党建工作的良好格局。

三、结语

从我们社会所处的大背景来看，创新社会治理加强基层建设既是顺应社会转型和改革开放形势的必然要求，也是更好地服务民众巩固我们党的执政基础的应有之义。管城区这些年在创新社会治理加强基层建设形成和探索了一系列经验，取得了很好的社会效果。虽然这些经验还有待于总结提升，进一步理论化、体系化，但是丰富的实践经验无疑为河南省创新社会治理加强基层建设提供了良好借鉴和实践路径。

参考文献：

[1] 韩福国.“开放式党建”：基于群众路线与协商民主的融合[J].中共浙江省委党校学报，2013，（7）.

[2] 黄华.对“信念论政治”中的意识形态机制的考察——以“半夜鸡叫”的文本演变为例[C]//中国传媒大学第四届全国新闻学与传

播学博士生学术研讨会论文集，2010.

[3] 宋道雷.城市力量与国家转型[D].上海：复旦大学，2014.

[4] 林尚立.党、国家与社会：党实现领导核心作用的政治学思考[J].中共天津市委党校学报，2001，（2）.

[5] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上

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[责任编辑 刘兆峰]