中国海洋执法概念界定之“法律规范①说”

董加伟,王 盛

(1.中国海监山东省总队,济南 250002； 2.山东省海洋与渔业厅，济南 250002)



中国海洋执法概念界定之“法律规范①说”

董加伟1,王 盛2

(1.中国海监山东省总队,济南 250002； 2.山东省海洋与渔业厅，济南 250002)

在中国海洋执法体制改革艰难推进的背景下，深入解析和准确界定海洋执法的内涵具有重要的现实意义。按照“法律规范说”的理路，系统梳理中国部门规章以上的涉海法律规范，从海洋执法的空间范围、事项范围、对象范围等不同层面深入揭示海洋执法的内涵，从客观和中立的学术视角准确界定中国海洋执法的概念。

海洋执法；概念界定；法律规范说

按照国内学界的惯例，厘定研究对象的内涵和外延似乎是每一个研究者都要首先履行的基本义务和课题研究得以继续进行的先决条件，而界定概念的通常路径则是列举—分析—归纳。按照这个进路来圈定中国海洋执法的概念似乎过于“简单”和“轻松”*按照“海洋”+“执法”+“体制”的成熟模式来对中国海洋执法体制的相关概念进行界定当然是一条坦途和捷径，但这种嫁接方式必然会勾画出一张“大众脸”，得出的所谓“新概念”难免会失之于原则(或者说笼统)和刻板。，因此笔者拟选择另一种比较笨重的方式——从立法规范分析入手，让法律法规“发声”，来解释中国海洋执法的准确含义，通过梳理、对比、推导庞杂的具体法律条款，逐步明晰中国海洋执法的内涵和外延，明确海洋执法的目标和责任，为我国正在艰难推进的海洋执法体制重构提供有益指导。

从广义上或者一般意义上理解，执法即执行和实施法律，既包含狭义上由行政机关具体实施的法的执行，也包括由司法机关具体实施的法的适用。本文中的“海洋执法”仅指法的执行，即由国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员贯彻实施法律规范的行政执法活动。[1]而行政执法的含义本身亦有广狭之分，狭义说仅指具体行政行为，广义说[2]则包含抽象行政行为和具体行政行为两类。为了更加深入地揭示“海洋执法”的内涵，本文采狭义说，集中研究海洋执法中的具体行政行为。

一、中国“海洋执法”相关立法梳理

新中国的海洋法制建设大致经历了萌芽、发展和成型三个阶段，[3]特别是改革开放后，随着海洋开发在广度和深度上的极大拓展，海洋立法工作逐步走上正轨，构筑起较为完善的海洋法制体系。表1是我国涉及海洋执法的现行主要法律、行政法规和部门规章。*本文所整理的立法资料均来源于中华人民共和国中央人民政府门户网站(http://www.gov.cn/flfg/index.htm,最后检索时间为2016年4月20日)。

根据表1统计，目前我国涉及海洋执法的法律有27部，行政法规46部，部门规章74部，总体上可以概括为四类：

(1)领土与主权类法律规范，如《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》等，主要是从界定和宣告国家领土范围和主权权利范围的角度，明确了以维权为主要目标的海洋执法的空间范围，并对此类执法的程序性内容作了原则性规定。

表1 涉及海洋执法的现行主要法律、行政法规和部门规章

(2)海洋资源类法律规范，如《海域使用管理法》《海岛保护法》《矿产资源法》《渔业法》等，主要是从加强海洋资源管理、规制*规制是一个历史悠久且含义广泛的词汇，相较于Anthony I. Ogus“支撑社群体系的法律”的界定，本文在更狭义的角度上使用，主要强调法律对行为的规范和制约功能。参见文献[4]。用海行为、维持海洋开发秩序的角度，重点围绕特定海洋资源开发权利的取得、变更、丧失及权利保障，规定了以资源利用秩序维护为主要目标的海洋执法的实体和程序性内容。

(3)特定行业类法律规范，重点是安全(包括生产安全、社会安全、质量安全和生态安全)、环保方面的法律规范，如《安全生产法》《海上交通安全法》《海洋环境保护法》《进出境动植物检疫法》等，主要是从安全(减灾)、环保等特定角度对各类用海行为进行规范的同时，规定了以安全秩序维护和生态环境保护为主要目标的海洋执法的范围、权限、方式和责任。

(4)涉海技术性法律规范，如《船舶和海上设施检验条例》《渔业船舶检验条例》《船员条例》《渔业船舶普通船员专业基础训练考核发证办法》等，主要是从涉海生产设施的资质核验、从业人员的资格考核等角度，规定了以资质确认、资格审核为主要目标的海洋执法的主体、技术规范和操作规程。

分析上述涉海法律规范可以看出，我国有关“海洋执法”的立法呈现出三个主要特点：

(1)立法的层次偏低。无论从国家安全、自然资源、运输通道还是生态环境角度而言，海洋都是中国发展不可或缺和不能忽视的重要战略资源，但我国海洋法律制度缺乏国家根本法层次的规定，[5]作为国家根本大法的《宪法》和作为民事基本法律的《民法通则》对海洋均只字未提，有关海洋执法的规定都是以部门法、行政法规和部门规章的形式出现的。

(2)立法的体系较乱。从数量上看，我国部门规章以上涉海法律规范合计147部，基本涵盖了海洋执法的各个领域，但除《环境保护法》与《海洋环境保护法》等少量法律规范之间因拘束的对象和内容基本一致而彼此兼顾外，其余法律规范总体上呈现出分散、杂乱、无序的特征，有的规范之间甚至相互冲突。这一方面体现了我国海洋管理工作渐次推进的历程，另一方面反映出我国在海洋管理和海洋执法方面认识水平和管理水平仍然偏低的现状。

(3)立法的行业性特征明显。纵览上述涉海立法，可以较为清晰地看出行业立法或曰部门立法的痕迹，基本上可以分为海洋、渔业、交通(海事)、公安(边防、海警、海关缉私)、环保等五大类，辅以矿产、检验检疫等部门法中涉及海洋的少量规范，各类别的法律规范较为集中地体现和突出了行业部门的管理权和行业利益的维护。这是我国海洋管理以行业管理为主、各监管部门权力由陆地向海洋逐渐延伸的管理方式[6]在海洋立法领域的具体表现，也是导致我国海洋执法领域各自为政、“群龙闹海”局面形成的重要原因。

二、“海洋执法”相关立法的具体分析

为了更加清晰地揭示海洋执法的内涵，下面分别从海洋执法的空间范围、事项范围、对象范围等三个角度对具体规范条款展开分析。

1.有关海洋执法空间范围的法律规范分析

涉及海洋执法空间范围的现行主要法律、行政法规和部门规章条款如表2所示。梳理表2可以清晰地看到，我国现行立法对海洋执法空间范围的界定可以分为四类：

(1)特定地点和空间，即明确界定海洋执法的具体地点和空间范围。如《领海及毗连区法》第2～5条分别对领域和毗连区的内涵、范围及中国国家主权的范围作了界定，《专属经济区和大陆架法》第2条明确规定了我国专属经济区和大陆架的范围，《渔港水域交通安全管理条例》第2条明确规定“本条例适用于在中华人民共和国沿海以渔业为主的渔港和渔港水域”。

(2)中国主权范围内，即通过明示或默示的方式，将海洋执法的范围确认为中国国家主权所及空间。如《海域使用管理法》第2条明确规定“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土”，《海岛保护法》第2条规定“从事中华人民共和国所属海岛的保护、开发利用及相关管理活动，适用本法”。此外，表1中列举但在表2中未出现的大量涉海立法均未明确规定其适用的空间范围，如《海关法》《突发事件应对法》等，实际上是以默示的方式，将其适用范围确定为中国国家主权范围内。

(3)中国享有管辖权的海域范围内，即海洋执法的范围及于包括领海、毗连区、专属经济区、大陆架等在内的所有中国可管辖海域。如《渔业法》第2条规定：“在中华人民共和国的内水、滩涂、领海、专属经济区以及中华人民共和国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动，都必须遵守本法。”《海洋倾废管理条例》第3条第1款规定：“本条例适用于向中华人民共和国的内海、领海、大陆架和其他管辖海域倾倒废弃物和其他物。”《海洋特别保护区管理办法》第3条规定：“中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域和海岛建立、建设、管理海洋特别保护区，适用本办法。”

表2 涉及海洋执法空间范围的现行主要法律、行政法规和部门规章条款

(4)中国与相关国家双边协定海域范围内。如《中日渔业协定暂定措施水域管理暂行办法》第2条规定了其适用范围后，明确列举了确定暂定措施水域范围的11个坐标点；《中韩渔业协定暂定措施水域和过渡水域管理办法》第2条明确规定了其适用范围，暂定措施水域和过渡水域的范围则引用了《中韩渔业协定》第7条第1款之规定。

2.有关海洋执法事项范围的法律规范分析

系统考察我国有关海洋执法事项范围的现行立法，基本可以将海洋执法的内容划分为自然资源、生态环境、生产安全、社会安全和国家权益等五个部分。表3是按照该分类对相关法条所作的梳理结果。

(1)自然资源。自然资源是人类社会存续发展的物质基础。海洋是天然和巨大的资源宝库，[7]这是海洋价值产生和增长的首要因素，同时也为海洋执法工作提供了指向。海洋中的自然资源可以分为两大类：第一类是海洋生物资源，主要是由《渔业法》《野生动物保护法》《野生植物保护条例》等予以保护的以鱼、虾、蟹、贝类为主的动物资源和以各种海藻为主的植物资源；第二类是海洋非生物资源，包括以石油、天然气、稀有金属为主的海洋矿产资源，以海水为主的水资源，以海域和海岛为主的海洋国土资源，以潮汐、波浪、海流为主的海洋能资源，以及由《海底电缆管道保护规定》等予以保护的海底电缆等涉海公益性设施。

表3 涉及海洋执法事项范围的现行主要法律、行政法规和部门规章条款

(2)生态环境。我国涉海立法主要以两种方式对海洋生态环境执法作出了规范：第一，环境保护类专门法律规范的规定，《环境保护法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》等法律和《海洋倾废管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等法规及《倾倒区管理暂行规定》《海洋自然保护区管理办法》等规章专门就海洋生态环境保护作出了全面规定。第二，非环保类法律中涉及海洋生态、污染防治和环境保护的条款，又可分为三类：一是《渔业法》《渔业法实施细则》等生物资源保护类法律规范，从保护生物资源的角度对破坏海洋生态环境的行为作出了特别规制；二是《海岛保护法》《港口法》等以特定海域和设施为规范对象的立法，从保护特定区域生态环境角度考虑，对污染水域、破坏生态等违法行为进行了规范；三是《矿产资源法》《建设项目环境保护管理条例》等以涉海开发项目为规范对象的立法，从控制涉海开发对周边海域生态环境破坏程度的角度，对破坏性较大的用海行为进行了规制。

(3)生产安全。海上生产安全始终是海洋执法的重要领域之一。从我国涉海立法看，海上生产安全可以分为三类：一是海上交通安全。海洋是天然的运输载体，海运是大宗货物贸易最为经济和便捷的运输方式，以《海上交通安全法》《海商法》《安全生产法》等法律为主体，《渔港水域交通安全管理条例》《海上航行警告和航行通告管理规定》《海上交通事故调查处理条例》等配套法规和规章为辅助的交通安全类法律规范对海上交通秩序维护、交通事故防范和处置等内容进行了全面规制。二是海上作业安全，主要包括渔业生产安全和海上矿产资源开发安全，前者由《渔船作业避让暂行条例》《渔业港航监督行政处罚规定》《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》等安全生产类立法予以约束，后者则由《矿产资源法》及相关配套法规和规章予以规范。三是海上设施安全，即保障港口、航标、船舶、作业平台等海上生产设施的安全运行和从业人员的资格适格，前者由《港口法》《航标条例》《船舶和海上设施检验条例》《航道管理条例实施细则》等安全设施检验审核类立法予以规范，后者则由《船员条例》《渔业船员管理办法》《海船船员适任考试和发证规则》等人员资质管控类立法予以约束。

(4)社会安全。按照《突发事件应对法》对“突发事件”的定义，*《突发事件应对法》第2条规定：“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”造成或者可能造成严重社会危害的事件可分为四类，除事故灾难属于安全生产的范畴之外，笔者将其余三类归于社会安全的范畴：一是自然灾害，即重大海洋灾害性天气防范和重大海洋污染事件的应急处置，主要由《突发事件应对法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》等立法对海洋自然灾害的风险评估、灾害预防、应急处置和事后处理等环节进行调整；二是公共卫生事件，包括重大动植物疫情防范和外来物种管理、转基因生物安全管理等两大类，前者主要由《进境水生动物检验检疫管理办法》《进出境动植物检疫法实施条例》《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》等对动植物、船舶等可能挟带和传播特定病菌、病虫害和外来物种的载体予以规制，后者主要由《农业转基因生物安全管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》《水产苗种管理办法》等从保障水生生物及其制品食用安全的角度，对苗种的选育和经营、饲料和添加剂的生产和销售、水生生物的加工处理等环节予以规范；三是社会安全事件，即海上治安秩序的维护，主要由《刑法》《治安管理处罚法》《突发事件应对法》《公安机关海上执法工作规定》《公安机关办理刑事案件程序规定》等立法对治安和刑事违法行为、公安机关海上执法的实体和程序等内容予以规范。

(5)国家权益。进入21世纪以来，伴随着区域外大国的介入和菲律宾等东南亚国家狭隘民族主义情绪的激发,[8]包括南海在内的海洋争端频发,海洋维权成为中国海洋执法最为令人瞩目的热点和中心任务。[9]按照《联合国海洋法公约》的规定，我国享有管辖权的海域面积达300余万平方公里。其中领海、内水是我国领土不可分割的组成部分，国家主权及于内水和领海的上空、海床及底土，自然不可侵犯；在毗连区内对违反我国有关安全、海关、财政、卫生或者入境出境管理的法律、法规的行为享有管制权，《领海及毗连区法》对此作了明确规定；在专属经济区内对勘查、开发、养护和管理海床上覆水域、海床、底土的自然资源及进行其他经济性开发和勘查，在大陆架对勘查和开发自然资源，行使主权权利，并对在专属经济区和大陆架建造和使用人工岛屿、设施和结构及进行科学研究行使管辖权，《专属经济区和大陆架法》对此作了明确宣示。此外，《海关法》《渔业法》《海商法》《测绘法》《渔业法实施细则》《矿产资源法实施细则》等立法分别从不同角度，对外国人、外国籍船舶在我国从事特定行业、实施特定行为作出了禁止和限制性规定。

3.有关海洋执法对象范围的法律规范分析

法律规范通过权利义务关系的设置和调整从而实现对特定领域社会关系的调节和秩序运行的维护，而权利与义务的设置必须依附于特定的调整对象。分析我国有关海洋执法的法律规范，可以按照调整对象标准分为人(组织)、物、权利、行为、事件五类，如表4所示。

(1)人(组织)。人(组织)不仅是生产力中最活跃的因素，也是法律行为和法律关系中不可或缺的主体。[10]梳理表4相关法条，作为海洋执法对象的人(组织)主要以四种“身份”出现。一是特定资格拥有者。又可分为两类：一类为海洋资源利用主体，须具备法定条件并取得主管机关许可，如《渔业法》第24条规定的捕捞许可证申请者，《矿产资源法》第3条及《矿产资源法实施细则》第5、11、13条规定的探矿权人和采矿权人等；另一类是特定行业从业者，须取得特定资格证书，如《船员条例》第5、9、14条规定的船员适任证书，《渔业船舶普通船员专业基础训练考核发证办法》第3、4条规定的渔业船员持证上岗等。二是特定义务承担者，即须承担特定义务的特定行业从业者，如《矿产资源法实施细则》第17、31条规定的应承担特定义务的探矿权人、采矿权人。三是违法行为行使者，主要出现在各类法律规范的罚则部分，对各类违法行为人科以相应的法律责任。四是外国人和外国组织，主要是对其从事特定行业或实施特定行为的限制或禁止性规定，如《测绘法》第7条对外国人、外国组织从事基础测绘方式和程序的规定，《中华人民共和国管辖海域外国人、外国船舶渔业活动管理暂行规定》对外国人外国船舶在我国管辖海域从事渔业活动的规定等。

(2)物。在政治经济学中，物(生产资料)是生产力中的三大要素之一，在法学中，物则是法律关系的重要客体之一。涉海法律规范中的“物”可以分为四类：一是作为开发利用对象的物，包括由《渔业法》《野生动物保护法》《野生植物保护条例》等予以保护的生物资源，由《矿产资源法》《深海海底区域资源勘探开发法》等予以保护的非生物资源，由《海域使用管理法》《海岛保护法》《土地管理法》等予以保护的海洋国土资源；二是作为生产工具的物，主要是由《船舶登记条例》《渔业船舶检验条例》《船舶和海上设施检验条例》等予以规制的各类船舶、海上作业平台及其他涉海生产设施；三是作为防护设施的物，主要包括由《安全生产法》《海上交通安全法》《航标条例》等予以规范的生产安全防护设施和由《海洋环境保护法》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防治船舶污染海洋环境管理条例》等予以规范的生态安全防护设施；四是具有特殊性质或予以特殊管制的物，主要包括由《海关法》《进出境动植物检疫法实施条例》《进出境水产品检验检疫管理办法》等予以规制的进出境货物，由《海洋倾废管理条例》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》等予以规制的可能对海洋生态环境造成不利影响的废旧物、污染物和《中华人民共和国水下文物保护管理条例》予以保护的水下文物等。

(3)行为。无论是从行政法学还是刑法学的角度考量，行为(为或不为)都是法律责任构成的必备因素。纵览表4，有关行为的法律规范数量最多(法律21部、行政法规36部、部门规章45部)，根据立法的“态度”，可以将其归纳为两类。第一，应为行为，即要求行为人按照法律规定的内容、方式和时限积极实施的义务性行为。可进一步细分为两类:一是为获得特定职业资格或从事特定行业的资质必须履行的申请行为，如开采矿产前取得采矿许可证、从事海洋捕捞前取得捕捞许可证、使用海域前取得海域使用证等特定许可的申请行为；二是从事特定行业或实施特定行为时应当遵守的各类法定限制，如《渔业法》第17条关于进出口水产苗种必须实施检疫的规定，第25条“必须按照捕捞许可证有关作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额的规定进行捕捞作业”的规定。第二，禁为行为，即法律规范明令禁止的各类行为。一般以两种方式出现：一是明确宣布禁止特定行为人或一切人实施某种行为，如《海上交通安全法》第22条关于未经主管机关批准不得在港区、锚地、航道、通航密集区以及主管机关公布的航路内设置、构筑设施或进行其他有碍航行安全活动的规定，《海域使用管理法》第24条关于海域使用权人在使用海域期间，未经批准不得从事海洋基础测绘的规定等；另一种方式则集中体现在各类涉海立法的罚则部分，通过明确和细化各类违规行为应当承担的法律责任进一步重申禁为行为的“清单”。

表4 涉及海洋执法对象范围的现行主要法律、行政法规和部门规章条款

(4)事故(事件)。人类探索、利用海洋的历史首先是一部探险史，然后才是一部开发史，海洋的深邃辽阔吸引着人类追逐未知的脚步，海洋的变化无端也给一代又一代“闯海人”留下了绵延不尽的梦魇。[11]海洋开发作为高风险行业，与其相关的各类事故和事件大体上可分为三类：一是由《安全生产法》《海上交通安全法》《海商法》《海上交通事故调查处理条例》等予以规制的各类海上生产安全事故；二是由《突发事件应对法》《海关法》《治安管理处罚法》《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》等予以规制的各类社会安全事件；三是由《海洋环境保护法》《水污染防治法》《防止拆船污染环境管理条例》《自然保护区条例》等予以规制的各类危害和影响海洋生态环境的生态安全类事故。

(5)权利。从功利主义的角度分析，法律规范可以看作是利益分配和利益调整的一种制度性文件。在表4中所列举的五类规制对象中，与利益关系最为密切的就是权利，因为权利的本质要素之一就是“应得的、正当的利益”[12]，但法律规范对权利的规定不一定明确以“权利”的样态出现，因此涉海法律规范中明文规定权利的法条数量并不多，大体上可以将其分为三类：一是宣示对特定权利予以法律保护的原则性规定，如《物权法》第122、123条分别宣示“依法取得的海域使用权受法律保护”，“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”；二是特定权利取得和生效的规定，如《海域使用管理法》第19、20条关于海域使用权取得方式的规定，《海域使用权管理规定》第43、48条关于海域使用权出租、抵押办理登记及“未经登记擅自出租、抵押海域使用权，出租、抵押无效”的规定，《渔业船舶登记办法》第14条关于渔业船舶所有权的取得、转让和消灭应当登记，未经登记的不得对抗善意第三人的规定等；三是特定权利内容的具体规定，如《矿产资源法实施细则》第16、30条关于探矿权人、采矿权人权利内容的规定，《海域使用管理法》第25条关于不同类型海域使用权存续期限的规定等。

按照“法律规范说”之思路，综合上述关于海洋执法空间范围、事项范围、对象范围的分析，可以较为顺畅地将我国海洋执法的定义概括为：有权主体为保护海洋资源和海洋生态环境，维持海上生产秩序、交通秩序和治安秩序，维护海上生命财产安全和国家权益，按照我国涉海法律规范，对我国和在我国管辖海域范围内的涉海生产主体、生产设施和生产行为进行资格审核、资质审批、行为监督和违法查处，对海上自然灾害、事故灾难和各类违法犯罪行为进行应急处置和查处打击的动态过程。

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2016-07-25

中国海洋发展研究会基金项目(CAMAJJ201509)

董加伟(1978-)，男，博士；E-mail:13395313505@163.com

① 法律规范是一个外延广泛的概念，此处指全国人民代表大会及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、国务院部委与国家行业主管部门制定的规章。

1671-7031(2016)06-0021-12

D922.1

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