中国和中东欧合作是中国构筑新型国际关系的新尝试

刘作奎

五年来，中国与中东欧国家的“16+1合作”框架日趋成熟，在得到各方广泛认可的同时，其传递的互利共赢的新型国际关系理念也成为了处理国家间关系的新范式。但要想更进一步落实“16+1合作”框架，中国还需要克服许多合作障碍。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2016.12.010

2016年11月4—6日，国务院总理李克强访问拉脱维亚并参加“16+1”总理峰会。在“16+1经贸合作论坛”上，李克强总理强调，五年来，“16+1合作”日趋成熟，积累了值得长期坚持的宝贵经验：一要平等协商，互尊互助；二要互利互惠，合作共赢；三要开放包容，携手同行；四要联动发展，共创共享。在里加峰会中国进一步践行了互利共赢的新型国际关系理念，打造“16+1合作”的新动力和新愿景。

在中国政府的倡议下，2012年中国同16个中东欧国家联合启动了“16+1合作”框架，中国积极践行开放包容、互利共赢的合作理念，并将其注入“16+1合作”框架，为构筑新型国际关系做了新的尝试。

不排斥第三方，积极践行

开放包容的国际合作理念

“16+1合作”框架自2012年建立以来，引发广泛关注，希腊、奥地利、白俄罗斯、瑞士以及欧洲复兴与开发银行等“16+1”框架外的国家和组织也表现出极大的兴趣，希望能够积极参与进来。在历届中国和中东欧国家领导人峰会上，欧盟机构代表都受邀参加会议。欧盟对“16+1合作”也经历了从怀疑到合作的转变，期待“16+1合作”能够成为推动中欧合作的重要平台。在2014年第三次贝尔格莱德中国和中东欧国家领导人峰会上，希腊受邀参加了会议，并与中东欧国家各方积极打造中欧陆海快线，希腊、马其顿、匈牙利和塞尔维亚共同参与了中欧陆海快线建设。希腊也成为“16+1合作”的第一个吃螃蟹的框架外第三方。在2015年第四次中国中东欧国家领导人苏州峰会上，奥地利和欧洲复兴与开发银行作为第三方也被邀请参加进来，进一步壮大了合作队伍。奥地利属于中欧国家，与维谢格拉德集团国家联系紧密，在中东欧地区也较具影响力，其对“16+1合作”的各种举措充满兴趣并且愿意积极参与。欧洲复兴和开发银行作为国际著名开发性金融机构，在中东欧拥有广泛的金融业务，积累了丰富的投资经验。它的加入为中国和中东欧国家在金融维度上的合作提供了机遇。而2016年第五次中国和中东欧领导人里加峰会，白俄罗斯和瑞士作为观察员参加了“16+1峰会”。白俄罗斯一直扮演着从中国到欧洲的陆上丝绸之路的重要节点国家，从俄罗斯到中东欧，白俄罗斯是非常重要的连接点。瑞士在中东欧地区也有广泛利益存在。自2004年中东欧国家加入欧盟后，瑞士扩大了东进的步伐，从2004—2014年的十年间，瑞士开始投资中东欧300多个经济、旅游、卫生、能源的项目与合作，总计约13亿瑞郎。瑞士的加入也壮大了“16+1合作”的范围。

“16+1合作”的进程表明，由中国政府积极倡导的“16+1合作”倡议，并不是一个封闭循环的体系，而是秉承开放包容、互惠互利的合作框架，只要各方有意愿、有想法推进和扩展合作，中国都予以支持，而实践证明，它也是行之有效的，其吸引力也越来越大。

妥善解决差异与分歧，

坚持共赢互鉴原则

中东欧16国差异较大，诉求不同，中东欧区域也并不是一个同质化的区域。笔者参加中东欧国家举办的多次会议，如2016年10月17日在拉脱维亚举办的波罗的海三国能源合作的会议。印象中波罗的海三国国情是比较相似的，但来参会的每个国家的代表不是来寻求共识的，而是利用宝贵的时间来阐述他们为什么是不同的，其能源政策为什么和其他波罗的海国家不同。这恰恰展示了中东欧国家的普遍性思维：要是大家观点一致，就没有必要坐在一起谈了，大家来谈主要就是谈不同、谈分歧。

中东欧国家目前国情、内政和外交的多样性，是欧盟一体化进度不一所留下的“马赛克”情况，或曰“万花筒”现象，即有的是欧盟成员国，有的是非欧盟成员国，有的是欧元区国家，有的是非欧元区国家等。欧盟作为介入中东欧地区最深的行为体之一，虽然其在推动中东欧国家入盟和一体化上做了巨大的努力，但结果无非是形成了上述现象。由此可以看出，中东欧的矛盾与差异是常态，连欧盟都无法弥合这些差异，屡屡遭受困扰，反而产生了“扩大疲劳症”。

“16+1合作”框架则相对灵活地处理了中东欧国家的差异性问题，即以合作共赢为先导，保留差异分歧，和而不同，互相借鉴和分享彼此的优势和成功经验。最为突出的一个案例是，目前中东欧国家提出了诸多与“16+1合作”、“一带一路”倡议对接的方案，比如“多瑙河倡议”“琥珀之路”“三海倡议”计划等，各有优长，但又各有不足。“多瑙河倡议”是巴尔干国家较为关注的，主要强调对多瑙河水域的开发；“琥珀之路”则是波罗的海国家较为关注的，主要强调是多个波罗的海国家的贸易与互联互通；“三海倡议”是中东欧入盟国较为关注的，强调入盟国之间在能源、通讯和交通领域的一体化合作。不同倡议之间实际上有着排他性的安排，比如“三海倡议”事实上是把西巴尔干国家（克罗地亚除外）排除在外的，“琥珀之路”主要是波罗的海国家的倡议，东南欧国家事实上难有参与的机会。对此，中国政府积极推进“16+1合作”与上述方案对接，开出解决问题的药方，提出中方的“三海港区合作”方案，融合与借鉴了各方倡议的优势和积极要素，弥补了相关倡议的短板：它比“多瑙河倡议”更宽泛，加入了港口和码头等多要素的合作理念；它比“琥珀之路”包含的内容更多元，不限于区域贸易和互联；它比“三海倡议”包含的对象更广泛，加入了未入盟国的中东欧国家。

“16+1合作”开创了全球化时代中国与中东欧国家不同社会制度、文化传统和发展阶段的国家相互尊重、和谐相处、合作共赢的新型国际关系的新时期。中国灵活务实的政策符合中东欧国家的自主选择发展道路的愿望。中国与中东欧16国一道，互相合作、互相学习、互相借鉴，成为国际关系领域新的合作典范。

不搞零和游戏，充分尊重和

关照相关方的核心利益和关切

中国搞“16+1合作”既不是从别人手里抢果实，也不是搞地缘政治上的零和游戏，而是充分考虑各方核心利益和关切。“16+1合作”如何处理好同欧盟的关系就是集中的体现。欧盟一直担心中国搞“分而治之”政策，影响到欧盟内部团结和相关政策的执行效率。欧盟曾在多个场合表达了对“16+1合作”的关切。针对欧盟和部分成员国的反应，中国充分尊重欧盟作为一支和平力量的现实，支持欧盟团结以自强，尤其是在欧盟面临金融、难民问题、周边冲突等多重危机的时候，中方不搞零和游戏，以实际行动推动“16+1合作”促进欧盟内部均衡发展，使“16+1合作”服务中欧合作的大局。

“16+1合作”推动中欧实现多个对接，实际上反映了中国对欧盟核心利益的关注和尊重。这里重点谈谈双方在基建领域的对接。举三个例子：里加峰会前，有关中国并购波罗的海港口的新闻被报道的较多，但中国更关注的是“16+1合作”与中欧合作的互利共赢项目——波罗的海铁路。波罗的海铁路是欧盟出资建设的重要项目，计划从赫尔辛基经过波罗的海三国首都到华沙，再通往柏林。中国企业一直对该项目显示出浓厚的兴趣，希望将中国修建高速铁路的技术、经验带到波罗的海从而服务于整个大欧盟的互联互通。第二个例子是中国正积极推进的中欧陆海快线中匈塞铁路建设，勾连了欧洲南北交通，促进了南北向的互联互通，这与欧盟泛欧走廊计划所推进的线路正好吻合，极大推进了中欧之间的务实合作。第三个例子是中国企业积极推进与立陶宛克莱佩达港的合作，该港口涉及丝绸之路经济带建设中的陆上货运班列问题，它很好地衔接了从中国出发经中亚、俄罗斯、白俄罗斯、立陶宛的克莱佩达到北欧和西欧的货运。根据国家发改委《中欧班列建设发展规划（2016—2020年）》，到2020年，中欧铁路运输通道基本完善，中欧班列枢纽节点基本建成，货运聚集效应初显，最大程度提升中国和欧盟的货运和贸易。多个中东欧国家包括立陶宛将在这一便捷通道建设中扮演节点或枢纽作用。总之，“16+1合作”推动中欧合作不是一句空话，而是实实在在地产生了推动效应，“16+1合作”将变成中欧合作的新驱动力量。

积极打造共建、

共享、共赢的合作平台

当今世界，对国际关系的塑造更加注重“平台”工具的打造。比如G20、金砖国家合作、南南合作等，它们像是一种机制，其实更多的是在发挥功能性平台的作用。中国外交近些年来，越来越重视平台的作用，通过积极搭建和参与平台建设，来塑造新型合作倡议，寻找互利共赢点。中国外交也把平台打造视为推动新型国际关系的新举措。

平台作用和平台意识在“16+1合作”中运用的比较充分，既汇聚了资源，又掌握了一些重要事务的话语权，也聚拢了人气。“我来搭台、大家唱戏”，并最终汇聚脑力风暴，为各方寻求互利共赢提供强大的信息源和智力支撑。在“16+1合作”这个大平台下面，还有一系列诸如16+1旅游促进机构及企业联合会、16+1交通基础设施合作联合会、16+1智库交流与合作网络等小平台，在这些小平台的汇集下，使得“16+1合作”更加专业化、集中化。

事实上，“16+1”这个平台在近五年已经积聚了人气，形成了良好的发展气象。尽管这一过程经历了不少波折，但中东欧国家经历了一段认识过程之后，都开始采取积极态度。笔者曾接触过波罗的海某国外交部官员，他曾表态说，我们波罗的海国家更倾向于加入北欧国家的某些框架安排而不是“16+1”，因为我们与大多数中东欧国家是不同的，包括历史和现实、国情和国力、内政和外交。我则回应说，差异不能作为是否参与一个平台的标准，金砖国家间的差异甚至更大，不仅有社会体制、基本经济制度、国家大小、民族，甚至还有肤色的不同，差异更为多元化。“16+1”作为一个平台，提供了别的渠道难以找到的合作机会，对此，某官员深表赞同。

中国的新型国际关系理念集中体现了合作共赢的义利观，积极打造开放、包容，不搞零和游戏的合作新思维，推动建立了健康向上的新型国际关系发展观。

“16+1合作”未来面临的挑战

任何尝试都是有风险的，尤其是像“16+1合作”这种新合作倡议，势必会存在一系列挑战，需要予以预防，及时做出应对。

一、经贸下滑对“16+1合作”造成了不小的挑战

促进双方的经贸和投资合作再上新台阶一直是“16+1合作”的核心愿景。这一愿景因受到各自面临的国际和国内环境的冲击而受到很大影响。据中国商务部提供的对外经贸统计数据，从2012—2014年，除波兰、保加利亚、波黑、黑山等少部分中东欧国家与中国的经贸合作有着明显的增长外，其他大部分中东欧国家对华贸易则起伏不定且总体呈下降态势。至2015年，中国和中东欧国家经贸额出现普遍负增长的态势（只有马其顿等少数国家例外），并且下滑的趋势较为明显。这种下滑趋势既与国内稳增长、调结构有关，也与国内原材料和劳动力成本的上涨对中国出口到中东欧国家商品构成竞争性压力有关。而从中东欧国家来看，由于受到经济和金融危机的影响，出口和进口能力均受到影响。中欧关系大环境对中国和中东欧国家合作的影响也不容忽视。受制于欧盟“双反”的干扰，中国和中东欧国家经济的可持续发展受到冲击。还有一点不容忽视的是，中国在中东欧国家存在广泛的贸易顺差，且顺差在部分国家较大，时常引发对方的强烈关注。波兰、捷克等媒体经常就贸易逆差质疑中国政府的不正当补贴等问题。

二、地区安全形势的恶化为“16+1合作”提出了新的课题

“16+1合作”的功能略显单一，某种程度上“只谈生意不谈政治”。由于中东欧受到乌克兰危机、难民危机、恐怖主义威胁、欧俄关系紧张等影响，地区安全形势恶化，中东欧内部的波罗的海国家和黑海国家处于美俄与欧俄冲突的最前沿，安全形势日益严峻，如何应对各种潜在的安全威胁是这些国家的首要关切。“16+1合作”框架在解决这些危机上的作用是比较间接的，双方在安全事务等高政治领域的合作一再被中东欧方面提起。乌克兰危机发生时，波兰坚决要求有关各方抵制俄罗斯的“入侵”行为，并且维护欧盟对制裁俄罗斯的统一立场，但波兰同时又对中国不重视波兰在乌克兰问题上的关注感到无奈。

三、实现全方位对接仍面临诸多困难

双方针对发展的理解以及推进发展的动力的理解不一样，选举政治所追求的发展无疑更多强调的是就业、社会保障以及民主治理模式的可持续性。中国的发展更多强调的是经济竞争力和在全球范围内经济资源的整合。中国“求发展”的愿景与16国“求稳定”的现实关注有时并不匹配。迄今为止，中方所强调的战略或倡议对接，仍处在务虚层面，如何把虚的东西做实，仍需要时间和策略来挖掘合作点。中国和中东欧国家两种体制差异导致的行为方式和思维方式的差异也使得对接的难度很大。中东欧部分国家政府不稳定、选举频仍、政府换届等也对双方的对接造成冲击。

四、仍需努力处理好同利益相关者的关系

中东欧地区是大国势力盘踞的地方，欧盟维持较强的经济和规则存在，美国维持着军事存在（北约安全框架），中东欧国家还被认为是德国的“后院”和传统势力领地，俄罗斯在中东欧地区也有重要的利益关切。在发展同中东欧16国关系上，如何处理好同这些大国或组织的关系仍面临困难。尽管欧盟对“16+1合作”的疑惑目前有所缓解，但如何应对欧盟的规则限制仍有不少问题。此外，迄今欧盟机构代表在多个场合也强调，“16+1合作”需要不断提升透明度，只有这样中欧合作才能得到积极推进。德国、俄罗斯乃至美国的态度至今令人玩味，始终未见三方更为明确的表态，但毫无疑问，他们将一直对“16+1合作”施加着重要的影响。如何扩大与更多的利益相关者的共赢合作也是一个需要解决的课题。

（作者系中国社会科学院欧洲研究所研究员，中东欧研究室主任）

（责任编辑：苏童）