东营湿地保护的金融路径探讨

罗炳琪

(中国海洋大学,山东 青岛266100)

东营湿地保护的金融路径探讨

罗炳琪

(中国海洋大学,山东 青岛266100)

以东营为例,在文献综合分析的基础上,对东营建立起湿地银行进行探讨,通过对湿地银行发展历程及东营现状的分析,研究湿地银行落地东营的可能性因素,并对东营今后的发展做出总结与展望。

湿地银行；东营环境；可能性分析；东营

1 湿地银行的产生与发展

湿地(wetland),被称为“地球之肾”,不论是天然或人工、常久或暂时的沼泽地、湿原或水域地带等,都属于湿地的范围。从20世纪70年代以后,美国政府开始重视湿地的保护,由鼓励湿地开发转而实行湿地保护政策,其中,以“抵补”为基本思想的“湿地缓解银行”概念的提出,引起了各界的广泛关注。

湿地银行,是一种替代补偿机制,遵循的是“零损失”原则,规定任何开发活动都要保持湿地总面积保持不变,在预期开发活动可能造成某个湿地的损失之前,湿地银行的客户需事先购置土(湿)地用以新建或恢复湿地,这些湿地将以“信用”的方式存入银行,湿地开发者如果无法避免对湿地造成的损害,则必须在湿地银行内优先进行相应补偿,向银行购买“信用”,在第三方机构授权许可下使用,且第三方机构负责核查破坏湿地的行为是否无法避免、缓解银行的补偿是否有效等。

湿地银行在美国的发展主要分为三个阶段:一是以《清洁水法》第404条为代表的基础阶段,用以初步恢复水资源的完整性和生物多样性,规定了陆军工程兵团是颁发湿地开发许可的主要部门,对生态环境的参与者明确了职责;二是以《第404条(b)(1)款环境导则》为代表的发展阶段,对湿地银行许可证进行了更加全面的修订,重新制定了评判标准,更加详细地制订了能够更大限度减少环境损害的具体要求,第一次明确提出了“补偿”的概念;三是以《国家环境政策法》实施细则为代表的繁荣阶段,通过恢复受损湿地的生态多样性及自然功能、建立新的湿地以增加湿地面积、强化已有湿地以改善湿地功能、实现对现有湿地的永久性保存四项基本补偿措施,实施全国性的抵补规划。

2 东营湿地现状及功能

2.1 东营湿地现状

东营的总面积有8243km2,其中滩涂面积67万hm2,水域33.3万hm2,其整个辖区范围内所有的土地,包括农业用地、建设用地、未用地三大类。湿地没有被单独作为土地的一类划分出来,而是把土地分类中的一部分相加的总和,如像小清河、水库、养殖的坑塘的水域,还有滩涂中低水位时积水不超过6m的区域。东营湿地主要分布很广泛,最集中分布在黄河三角洲自然保护区,有1530km2,其余湿地星罗棋布,有各种水库、河流,还有各种城市湿地公园。

东营市一座在胜利油田的基础上拔地而起的城市,胜利油田83%的储量和85%的开采量在东营,巨大的开采量在推动经济发展的同时也势必会对环境造成或多或少的威胁,如今,在湿地内油田打井的现象仍有发生,这对湿地造成了一定程度上的破坏。东营现有的湿地保护措施主要是建立保护区和湿地公园两种,拥有适应东营地区的湿地保护条例 ,2015年6月,东营市土地规划局还公布了山东黄河三角洲国家级自然保护区的详细规划。但由于湿地分布不广泛的客观因素,湿地的保护只是地区性的,没有全国性的湿地保护体系,使得东营市湿地保护政策实行有些困难。

2.2 东营湿地的功能

年轻动态的湿地每年也在随着潮涨潮落而改变它的面积,作为地球上三大生态系统之一,湿地有着不可替代的生态功能。(见表1)

表1 东营湿地的功能

3 湿地银行落地东营的可行性分析

3.1 基于理论层面

生态补偿应以资源产权的明确界定为前提,通过市场交易体现产权转让的成本,从而鼓励经济主体采取成本更低的行为手段,达到环境保护的目的。史玉成认为,生态补偿作为一项经济制度,其理论基础主要包括3个方面:公共产品理论、外部性理论和生态资本理论。所以,自然资源的利用本身具有一定的不可逆性,能将环境资源产权权利界定清楚是关键,湿地作为一种公共产品,明晰其产权后,将外部性内部化,是湿地银行的理论本质。

要将在美国成功实行的湿地银行引入中国来,我们需要设计一些符合中国国情的中国式理论,在我国经济发展的同时兼顾到湿地环境,通过实现市场自我调节机制和政府宏观调控来实现效用最大化。

3.2 基于东营自身层面

东营市的黄河三角洲国家级自然保护区是中国暖温带中最年轻、最广阔的国家级自然保护区,对物种保护、候鸟迁徙等有着不可磨灭的作用,其广大的占地面积也使其影响力足以波及到黄海、东部沿海等广大地区的环境与经济,因而有极大的研究价值。东营市拥有全国第二大油田——胜利油田,油气的开发一直被国家关注,原油年产量最高达到3355.2万吨,它作为新兴的黑马城市,人均GDP达到全省首位,具有发展湿地银行的客观支撑条件,在经济与环境并重的当下,将生态市场化为生态金融,为东营湿地的发展开辟了一个新方向。因此,在东营市即对黄河三角洲河口原生湿地生态系统建立生态补偿机制,不仅有坚实的客观物质基础,而且还具有深远的意义。

3.2 基于政府管理层面

湿地具有公共物品的属性,要界定其产权,政府的作用是十分必要的。美国的湿地银行在运行的过程中,政府对其进行着十分有效率的监管,没有政府的推动,湿地银行的发展举步维艰。

不过,湿地银行在东营更多的还在一种探索性的阶段,更多的是概念性的问题,基于国情,我国湿地保护管理与监督水平可能暂时无法达到这样的高度,我国的湿地生态补偿机制的保障性法律法规还较为缺乏,没有形成一个全国性的统一认识,在中国高速向国际进军的时段,经济的发展还处于重要位置,缺乏对湿地统一的归口管理,但明确政府各部门之间的职责,加强其协作能力是我们所明确的方向。

3.3 基于公众参与层面

美国湿地银行建立过程中十分重视利益相关者的诉求,在立法上也鼓励公众的参与,最大限度的避免项目实施后出现利益冲突。这点与我国“以人为本”的思想不谋而合,我国《环境影响评价法》对公众参与也是有明确规定的,如果能够切实重视并加以落实,给予利益相关者表达诉求的途径,完全可以避免一些短视的经济行为和因重大工程项目建设而发生环境群体性事件。

本次调研过程中,我们在线上和线下分别发放了调查问卷——线下方面,我们统计了东营市市民(包括工人、学生、职员等)的情况;线上方面,我们对各大高校的大学生发放了有针对性的网上调查问卷。经过对问卷的回收和统计,我们共发出539份调查问卷,回收了522份,其中有效问卷数为487份。根据调查问卷的结果,我们发现,人们普遍对于湿地银行的概念还很模糊(图1)

图1 您是否了解湿地银行?

虽然这种抵补的思想在实践中已有运用(如耕地占补平衡和碳汇交易)但民众的认知度还是不够,居民对湿地的关注度也有待加强,对湿地抵补的观念还没有落地生根,还需一定的时间。

但我们的调查中,民众虽然对湿地银行的概念理解不够,但是对于湿地的保护大多表示了积极支持的态度,并愿意为此贡献出自己的力量。(图2、图3)

图2 若中国政府建立湿地银行,你是否会支持?

图3 若通过民众捐款集资的方式建立湿地银行,您是否愿意捐款?

4 政策建议

在政府的宏观调控下,综合运用法律和市场的机制进行多元化调节,明晰产权,充分发挥市场化的作用,是将生态市场化的新突破,对我国湿地保护提供了可借鉴的经验和启示,结合东营实际情况,为东营今后的发展起到了激励性作用。

4.1 制定自上而下的政策,明确责任

现阶段自上而下的政策计划主要有三种,一是国民经济发展规划,二是土地利用总体规划,三是城乡规划。而中国的生态补偿政策文件大多为森林和矿区方面,湿地方面还没有这么严格的规定对其进行约束。

政策的成功实行需要有国家力量的支持和自上而下的全国性政策的引导,制定出总体规划,才能更好地落实到每个地区。东营湿地的保护涉及到7、8个部门,责任还不够明确,且规章制度层级较低,所以东营的湿地保护规划在通过以后就基本上束之高阁了。所以,制定出有关湿地的国家性的法律条文来弥补地区性法律的不足,是推进生态补偿制度改革的首要行动,与此同时还需要有专门的机构来协调众多部门,使工作责任更加专业。不过很多政策的实施都不是一朝一夕的,这是一个长期的过程。

4.2 政府管理与市场调控相结合

美国湿地银行是一种政府与市场相结合的方式,通过许可部门制定的标准,运用市场手段激励那些开发利用者去承担对湿地的损害责任,也使得湿地银行作为新的主体而产生,达到高效保护湿地的目的。湿地银行的实质就是政府管制下的限额交易。我国奉行社会主义市场经济,面对生态金融的问题也是一样的,鼓励市场化但又不能完全市场化,政府的调控作用是很重要的,形成“政府管理下的市场化运行”才是湿地银行在中国建立的根本。

4.3 理念的传播

人民群众对新理念的接受程度是改革能否成功的决定性因素,湿地银行落地东营的过程中,与经济、政治、文化、民族习惯等社会系统中的各个要素相互作用。人民群众在各个方面所发挥的作用都是不可小觑的,所以,将湿地银行的概念现在人们头脑中形成,形成广泛的共识,是我们必须要做的。让更多人以更客观的眼光去支持湿地的可持续性抵补保护,是十分重要的。

中国现在正处于新型工业化和城市化的过程中,在发展中对生态的保护力度也在加强,结合中国自身实际来说,湿地银行的建立是一个长期的过程,还需对这个概念进行深化和探索。不过随着工业化和城镇化的逐步加快,发展趋于稳定时,相信这个全国性的湿地保护政策终将落地,东营湿地将会成为率先试点的地区。

[1]毛显强,钟 瑜,张 胜.生态补偿的理论探讨[J].中国人口· 资源与环境,2002,12(4):38～41.

[2]史玉成.生态补偿的理论蕴涵与制度安排[J].法学家,2008(4):94～100.

[3]《美国缓解湿地流失立法变迁及其启示 ——以损害补偿为中心》邵琛霞 .云南大学学报法学版

[4]《我国湿地生态补偿市场化分析——以美国湿地银行为例》李华琪2014年全国环境资源法学研讨会(2014,(8):21－22·广州)论文集

[5]Purification of small－scale stagnant water in urban regions:Human－powered water lift and bank－based constructed wetland.Zhongqiang Wang a,bEcological Engineering Volume83,October 2015,Pages 108–111.

[6]《美国缓解银行制度对我国生态补偿市场化运行的启示》缪若妮 田信桥 王 萌.《世界林业研究》

[7]《美国湿地缓释银行对我国的借鉴与启示》孟兵站 董琳琳 彭刚 .《林业经济》

F307.2

A

1002－2724(2016)06－0112－03

2016－11－03

罗炳琪,中国海洋大学经济学院金融系2014级本科学生,在指导老师的带领下,进行生态金融的研究