邮政系统开展普惠金融的欧洲经验

彭军

中国邮政储蓄银行于2016年9月28日在香港联合交易所主板上市。股票发售环节的认购异常热情，显示了资本市场对中国邮政金融事业发展现状和发展方向的认可。该银行最大特点是拥有的资产体量相当庞大，特别是拥有国内同业中数量最多的营业网点，而网点的高保有量为开展普惠金融创造了基础条件。上市不是终点，而是全新征程的開始。这就有必要将目光转移到近代邮政事业的发源地，也是邮政金融改革最活跃的地区——欧洲，学习那里开展普惠金融的经验将有助于后来者开阔发展思路。

金融自由化为欧洲带来了市场繁荣和效率提高，但是也把支付能力低和金融知识少的人群排除在金融世界之外，由此形成金融排斥（Financial Exclusion）。该问题只不过是社会排斥现象在金融领域中的具体体现，但是考虑到金融在人类交往中起到的基础性作用，不得不把获得金融服务视为是公民生存与发展的基本权利。从公民权的角度出发，就需要用普惠金融（InclusiveFinance）来矫正金融排斥带来的负面影响。而诞生于欧洲16世纪的邮政事业（Postal Service）从一开始就肩负着人与人之间的互联互通，对于开展普惠金融，既具有使命上的高度重合，又具有网络布局的优势。因而欧洲各国纷纷借助邮政系统来开展普惠金融。

从行业监管的角度出发，欧洲各国的邮政系统为了方便开展普惠金融分别朝着邮银混业和邮银分业两个管理方向发展。就邮银混业而言，监管部门对邮政系统实施有别于银行同业的特殊指导。邮政系统办理银行业务主要是为了向偏远地区或城市贫民窟的人们提供便利化的金融服务，同时也为了向公共财政筹集资金。该管理式的代表国家有法国、意大利和早期的德国。就邮银分业而言，监管部门对邮政系统和其他银行同业实施无差别的指导。邮政系统通过代理方式提供银行服务，被代理的银行以平等的身份参与市场竞争，获得的收入主要是为了弥补网点的非市场化布局带来的损失。该管理方式的代表国家有英国、荷兰和北欧国家等。实际上，早期邮政系统提供金融服务都是按照邮银混业的方式实施管理。随着行业监管的细化，部分国家着眼于银行业的公平竞争向着邮银分业管理模式发展；而其它国家着眼于基础服务的强制性和补贴的针对性继续保持着邮银混业的管理方式。接下来就以法国邮政和英国邮政为例，详细介绍这两种管理模式。

邮银混业管理的案例——法国邮政

1990年7月通过的“90-586法案”将法国邮政由政府部门转变为一家专注于邮政和电信事业的公众公司，同时还赋予了法国邮政促进地方发展、致力于公共事业的使命。法国邮政现有营业网点17071家，其中直营网点14086家、代理网点2265家。虽然只服务了法国本土人口的50%，但是83%的网点所在行政区域居民数不足10000人。法国邮政布局在农村的网点数量远超国内其他银行机构。以居民人数少于2000人的行政区域为例，法国邮政以10526家的网点数量领先于法国农业信贷银行的1365家和国家储蓄银行的500家。就网络覆盖密度而言，法国邮政在农村地区相邻网点之间的平均距离为6.4公里。当然法国邮政的网点布局并不一直都是现在的样子，也是经历了一个伴随乡村人口外流的调整过程。早期自发调整的主要趋势是数量的不断减少，这种减少引起了官方的注意，之后通过相关法案、政府令和政企协商的方式遏止住了这股趋势，使得网点数量在保持稳定的基础上还能有所提升。虽然网点是普惠金融的基石，但是如此巨大的保有量却也给法国邮政带来了成本负担。因为收益最多的1380个网点的收益合计占所有网点收益的50%，同时收益最多的7300个网点带来了所有网点收益的90%。不管是在农村还是城市平民窟，网点的重要性不仅仅是一个简单的物理接点，还有着更广泛的社会意义（例如，邮递员还经常承担职责之外的服务）。因此，网点在农村和城市中的布局受到了市场和社会双重因素的影响。

从制度设计的角度来看，法国邮政是法国弱势人群获得金融服务的最后屏障。虽然偶尔会有违规操作被揭露，但是消费者协会一致认为对于绝大多数弱势人群而言法国邮政提供的银行服务有着不可替代的作用。法国的储蓄市场是经由司法授权的国家储蓄银行和法国邮政组成的双寡头垄断市场，其中法国邮政主要面向的是分布广泛的弱势人群。法国邮政既提供类似于普通银行活期存款账户的转账账户，也提供独具特色的公益性产品——储蓄账户。创立于19世纪的邮政储蓄账户原本主要用于鼓励储蓄，现如今已经变成老百姓用于管理储蓄的工具。大量的社会转移支付通过该类账户来完成：家庭津贴的36%、退休养老金的20%和失业津贴的12%。该产品的实际应用可能已经偏离了设计初衷，但却是弱势人群享受金融服务的重要途径：该账户不受最小余额的限制，可以在任意柜台以任意次数存取任意金额并且不收手续费，提供方便用户查阅的物理存折。正是这些人性化的管理细节，使得该账户成为人们管理日常小额收支的钱包。分析该类账户的资金流动信息，更能体会该产品所承担的社会责任：其中小额账户占到了所有储蓄账户的45%；占存款总额1%的小额账户的业务处理次数却占到了相应总数的55%。对这部分小额储蓄账户的使用在一定程度上形成了使用过度：50%的小额储蓄账户（即160万个储蓄账户）的业务次数年平均为39次，而所有储蓄账户的平均值为16次。这些账户不仅业务频繁而且借方业务多于贷方业务，其中借方业务为28次。再进一步分析就会发现，这类账户多用于社会福利或工资的支付。对该类账户的管理，也给法国邮政带来了巨大的成本负担。

邮银分业管理的案例——英国邮政

英国邮政的银行业务最早可以追溯到18世纪末期的支付服务，最初是为了方便士兵和水手以安全便捷的方式进行小额汇款。英国邮政凭借18400家网点成为欧洲规模最大的网络，其中9900家位于乡村。其网络优势在于对规模达到500～1000人的村庄实现70%的覆盖率，而对几乎所有乡镇（人口多于3000人）实现了完全覆盖。这就使得无论来自城市还是农村的英国公民都可以很容易地获得英国邮政提供的服务。虽然英国邮政为支持网点建设制定了详细的财务计划并且也得到了政府和当地社区的大力支持，但是分布在乡村的网点还是在过去十多年中减少了10%，同样的问题也困扰着分布在城市贫民窟的网点。通常只有40%的乡村网点和少数平民窟网点可以实现盈利，显然维持这样一个服务网络的负担异常沉重。考虑到还有90%的城市网点是盈利的，英国邮政实施了网点之间的相互支持计划。为了支持英国邮政开展普惠金融，官方推出了专项基金。针对贫民窟网点，英国邮政与消费者委员会达成了一个旨在防范网点关闭和搬迁的资金援助协议。网点服务主要集中在对福利和津贴的现金支付。各网点对邮政汇款的每次收费为79便士、转账支票为49便士，这项服务为英国邮政带来总计4亿英镑的收入，占总收入的40%。英国2/3的福利和养老金是由英国邮政代发的，受益人数达到1800万人。这就很好地解释了，虽然每周访问英国邮政的人数达到2800万人次，但是绝大多数为老年人和其他低收入人群。

2000年12月，英国邮政和零售银行业经过六个月的艰苦谈判就成立普遍银行（Universal Bank，也叫“全能银行”）一事达成共识，并得到了政府的批准。虽然成立普遍银行得到了各大智库的支持，却遭到了零售银行业的批评。普遍銀行将业务划分为前后两部分：前台业务由英国邮政负责管理，后台业务通过招标的方式委托给其他银行。首先，该服务可以充分利用英国邮政这一深入人心的老品牌；其次，该服务的运营方式既方便了客户又为政府援助提供了恰当的切入点。英国邮政着力将自己的分支结构打造成为提供基本银行服务的实体网点，为零售银行的现金业务提供触手可及的服务。英国邮政与银行联网之后，废除了之前延迟处理等条款。银行要为英国邮政协助处理的每笔业务支付佣金，作为回报银行有权优化自己的服务网络。此外，普遍银行还在发展自有品牌——邮政卡账户，这是因为：一方面，很多没有活期账户的人可能不相信银行，而对百年老店的英国邮政却充满了信心；另一方面，零售银行提供的基本银行服务对这部分人群来说可能太过于复杂，立足于现金的服务反而显得简单明了。把英国邮政提供的产品称之为活期存款账户有些牵强，因为该类账户以免费的方式保留了一些像接收和管理所发放福利的基本功能，仅限于在英国邮政的取现和日常交易。由于缺少相应的经营权，普遍银行没有像法国或德国的邮政服务那样发展出一系列的金融产品，也是因为普遍银行将自己定位为分销商而不是发行商。显然，英国邮政发行卡的目的不是为了追求利润，而是为了向弱势人群提供金融教育，帮助他们发展与金融世界的联系。针对普遍银行发生的与普通银行的交易费用，相应补偿基金的法律定位和政府、银行之间的分摊细节还没有完全解决，但可以肯定的是该费用负担相当沉重。

经验总结及政策建议

在邮政系统开展普惠金融的早期，因为大多数国家都是基于各自邮政系统原有的功能派生出了金融服务功能，因而较宜采用邮银混业的管理模式。该管理模式的特点在于金融服务是邮政系统公共职能的衍生，也是邮政系统义不容辞的社会责任。即使面对需求更加复杂的金融市场，相应的组织结构也有助于履行特定的法律要求，反倒是公司形式容易引起大众的质疑。因此可以将邮银混业的管理模式视为是一种过渡性的解决方案，即从一个较为有利的切入点进入市场，然后再逐步适应市场。从组织结构演化的角度来看，这种结构自发地会向一个更清晰的致力于财务活动的经营结构演变，也即邮银分业的管理形式。实际情况也是，很多欧洲国家为了避免特许垄断业务和竞争性业务之间的交叉补贴，监管部门要求邮政系统针对不同业务领域进行会计分离。至于实际应用中对不同管理模式的选取，各国主要依据本国金融市场发展、金融排斥程度和人口分布特点等因素进行综合考虑。

中国邮政储蓄银行的发展历程也印证了管理模式转换的欧洲经验。从1986年4月回复储蓄业务到2007年3月银行业务独立运营为止，我国邮政系统始终按照邮银混业的管理模式来开展普惠金融工作。分离后的银行借助邮政网络将网点数发展到超4万个，网点覆盖我国全部城市（港澳台除外）和近99%的县域地区，服务个人客户达5亿多。虽然我国邮政系统走上了邮银分业管理的道路，但是欧洲邮政系统在两种管理模式上所积累的经验都具有可借鉴之处。

首先，广覆盖、高密度的服务网络是普惠金融的首要条件。不管英法两国邮政如何改革，从国家到社会团体都十分重视邮政网点的分布。偏远地区人群和弱势群体本身就具有进入金融世界的种种障碍，只有将网点尽可能靠近这些人群来降低外部障碍从而才能让更多的人享受到便利的金融服务。除了传统的移动柜台、定期营业和预约上门等服务之外，还可以加大自动柜员机的投放力度来满足这些人群偏爱现金的需求。这样做的好处是既可以使现有网点向基层进一步下沉，又节省了网点的建设和运营成本。

其次，优惠、免费的服务是将这些人群留在金融世界的关键。征税或收费会给低收入人群带来较大的边际效用损失，而法国邮政的优势就在于不向储蓄账户收取任何费用。免费服务看似是邮银混业管理模式的优势，实际可以通过对特定产品的专项规定或专项补贴同样应用于邮银分业的管理模式中，从而真正实现“走得进，留得下”的普惠金融服务。

再次，加强与普通银行的合作可以进一步降低普惠金融的成本。金融世界一旦借助普惠金融将这些人群吸收进来就会集聚大量资金，对普通银行具有很大的诱惑力。英国邮政在邮银分业管理中走得更加超前——“发挥自身资本积聚的优势，而把资本管理直接抛向市场”。这样可以利用市场竞争来增加收益，降低实施普惠金融的成本。对于大多数邮政系统来说，虽没有必要完全把后台业务承包出去，但是可以借鉴英国邮政充分利用市场竞争的经验，在部分领域与普通银行展开合作将市场上的优势管理或突出技术直接拿过来，同样也可以实现降本增效。普惠金融的难点是要在市场化的环境中寻找到一条具有公共属性的发展道路，借助邮政系统的公共职能可以分担一部成本压力，同时还要依靠组织形式和产品设计来进一步降低成本。只有实现了普惠金融的可持续发展，才能真正实现惠及普天大众的金融服务。

（作者单位：中国邮政储蓄银行博士后科研工作站、中国人民大学博士后科研流动站）