影响立法的力量

阿计

人大主导的轨迹

清点最近一年留下的立法财富，立法数量和内容固然不可或缺，但只有深入立法创造的过程，挖掘立法背后的故事，才能寻找到更为深层的意义。

全国人大及其常委会主导立法进程、掌控立法舵盘，是近年来国家立法的鲜明趋势。人大行权意识的高企，从根本上影响了立法的布局和风貌。尤其是在最近一年，人大的立法主导权更是留下了清晰可见的轨迹。

其中的一个标志性事件是，2015年8月，十二届全国人大常委会立法规划经调整后再次公布，一、二类立法项目从原有的68件增至102件，实际增加了34件立法项目。编纂民法典、制定能源法、落实“税收法定”原则的七大税法等重要立法项目纷纷被列入本届人大常委会任期内拟提请审议的一类立法项目。与以往通过年度立法计划进行个别调整的惯例相比，如此大幅度调整立法规划史无前例，由此也重构了未来几年的立法路线图。这既体现了立法决策呼应改革决策的时代需求，更昭示了人大引领立法全局的雄图大略。

越来越多的重要法律草案由人大自行或领衔起草，以防止部门起草所带来的借法扩权、借法逐利等“挟私”风险，是最近一年国家立法的又一突出特征。分析显示，2015年3月至2016年3月，全国人大及其常委会的全部立法中，除了调整个别条文的“小修”法律外，新法律和作出重大修改的法律共有15部，其中就有9部由人大主导起草，仍在审议过程中的6部法律草案中，也有4部采取了这一起草模式，其比例远超以往。具体包括立法法、地方组织法、选举法、代表法、刑法的修改，国家勋章和国家荣誉称号法以及正在审议中的网络安全法草案，均由全国人大常委会法制工作委员会牵头起草；慈善法由全国人大内务司法委员会牵头起草；种子法修改由全国人大农业与农村委员会牵头起草；深海海底区域资源勘探开发法和正在审议中的野生动物保护法修订草案，由全国人大环境与资源保护委员会牵头起草；正在审议中的资产评估法草案和证券法修订草案，由全国人大财政经济委员会牵头起草。此外，对于其他国家机关负责起草的法律案，人大也派出有关专门委员会或工作机构，提前介入、监控和督促起草流程。

最近一年，人大代表立法话语权的进一步崛起，是彰显人大立法主导权的一个重要维度。2016年3月9日提交全国人代会审议的常委会工作报告显示，201 5年全国人大代表提交的议案所涉及的立法项目，17个已经出台，8个正在审议，49个已列入常委会立法规划计划。这些数据显示，代表议案所表达的立法诉求，已汇聚成强大的立法动力。

更说明问题的是人大代表和人大常委会组成人员对立法的深度介入和影响。食品安全法修改过程中，有十多名全国人大代表参与了立法调研。在常委会的三次审议中，先后有330人次发言，即使是通常被视为“微调”阶段的最后一次审议，仍有116人表达意见。审议殿堂的思想碰撞，最终推动修法草案作出了55处调整。而立法法修正案草案提交去年全国人代会审议后，短短几天内，就有1011位全国人大代表提出了立法意见，最终转化为修法草案的73处调整，其中实质性修改就达27处。

人大日益褪去“表决机器”的阴影，不轻易为法律案加盖通行证，是见证人大立法主导权最有说服力的一个特殊视角。尤其是最近一年，两起打破常规的“意外事件”，更是史上罕见。

2015年4月，全国人大常委会修改涉及简政放权的一批法律时，国务院最初提交的是将26部相关立法一揽子“打包”修改的议案，但不少审议意见指出，如此“打包”体量过大，并不符合科学立法的精神，应当进行合理拆分。最终，按照行政审批、价格管制等不同的修法内容分门别类，拆分成了6个修法决定。尤其是，修法议案曾提出取消特种设备安全法中有关特种设备检验人员资质的条款，但因反对意见众多，最终被“拿下”，原定修改的26部立法也因此缩减为25部。

仅仅事隔8个月，这种搁置立法既定计划和时间表的“稀罕事”，竟然再次发生。2015年12月，全国人大常委会对国务院提交的教育法律一揽子修改草案二审时，民办教育促进法修法草案中有关民办学校分类管理的规定激起了诸多反对意见。最终，原定的一揽子修法方式作出重大调整，涉及的3部教育法律中，教育法、高等教育法修法草案分别过关，而民办教育促进法修法草案暂不交付表决，并要求国务院根据审议意见抓紧完善修法草案。

“打包修法”分拆减量也好，教育法律“三法变两法”也罢，审慎负责的立法态度，塑造了人大主导、掌控立法的行权典范。而这种立法“孤例”逐渐增多，乃至走向常态，正是值得期待的未来方向。

开门立法的演进

在现代法律体系已经形成的时代语境下，中国立法的核心问题，已非“无法可依”，而是如何实现“良法可依”。增进法律的及时性、系统性、针对性、有效性，使法律接地气、立得住、行得通、真管用，防止陷入“好看不管用”的误区，是当下国家立法的明确追求。而实现这一目标的关键路径，就是全力推进立法的民主化。

回望最近一年，启动大规模、高密度、深层次的立法调研、立法评估、立法论证等民主机制，以从善如流的姿态吸纳各方立法意见，已成为诸多立法的标准流程。国家安全法、反恐怖主义法、大气污染防治法、广告法等法律的制定或修改过程中，专门提炼了法律草案所涉及的重点、难点问题，进行了专题论证；修改促进科技成果转化法时，立法调研的触角深入科研单位密集的地区，“零距离”倾听科研人员的呼声，并最终对修法草案作出了科技成果转让法定奖励比例由20%提升至50%等重大调整；食品安全法修改过程中，立法工作机构的调研足印遍布7个省市，前后召开30多场立法论证、座谈会，并专门邀请持有不同意见的专家当面沟通、寻求共识，甚至秉持“食品安全无国界”的理念，向世贸组织及时通报修法情况；即便是看似“小众”的国家勋章和国家荣誉称号法，广开言路的步伐也丝毫没有松懈。除了集纳有关部门、团体、专家等的立法意见外，还向多位曾经荣获国家级荣誉的知名人士集思广益，其中就包括航天英雄景海鹏、前不久刚刚离世的老艺术家阎肃等等。正是吸取了这些精英代表的诉求和思考，原来仅仅局限于精神奖励的法律草案，作出了增加“相应待遇”条款等重大改进。

更具“开门立法”精神的是法律草案公开征求意见。经过多年的个案式实践，2008年4月，十一届全国人大常委会开始推行法律草案全公开。2013年十二届全国人大换届后，常委会进一步改变了只向社会公布一次法律草案的惯例，在公布法律草案初审稿的基础上，开始探索公布法律草案二审稿再征民意的新路。而在最近一年，这一民主立法新思维已得以全面落实，除了当次会议通过的法律未公开征求意见、极个别法律草案只公开一次外，绝大部分法律草案都经历了两次公开吸纳民意的历程，已经经过三审的资产评估法草案，更是接受了三次公开征集意见的洗礼。尤其是2015年12月，全国人大常委会委员长会议通过了《向社会公布法律草案征求意见工作规范》，从而以制度形式正式确立了改革“新政”。从个案公开到常态公开，从单次公开到多次公开，这一系列演进标示着，法律草案公开征求意见的民主机制，正在不断走向纵深。

尤为关键的是，经由开放最彻底、参与最广泛的“全民立法”管道，源自民间的立法诉求、思想和智慧，正在逐渐转化为实质性影响立法的力量。刑法修正案（九）草案先后两次公开征集立法意见，首次采集到51362条，第二次更是激增到110737条，成为废除嫖宿幼女罪等重大变革的强劲推手；反家庭暴力法草案公布后，引起社会强烈反响，各方贡献的立法意见达42203条之多，精神暴力纳入家暴范畴、同居关系家暴参照执行等重大立法调整，正是吸纳民意的结果；慈善法草案公开后，激起讨论热潮，慈善组织、公益机构、公共媒体、学界商界、普通公民纷纷发声，推动制度设计不断走向开放。

最近一年，一些全新的立法民主机制也在不断孕育、实验，其中一个重大进展是，全国人大常委会设立了4个基层立法联系点，分别为湖北襄阳市人大常委会、江西景德镇市人大常委会、甘肃定西临洮县人大常委会和上海长宁区虹桥街道。立法机关期望，一方面，立法联系点将承担立法直通车的功能，成为直接听取基层立法意见的便捷管道。另一方面，立法联系点将成为观察立法优劣的典型样本，一些重要的法律制度设计将以此为窗口，展示其生长、实施等状况，进而为立法后评估、修法完善等后续工程提供最鲜活的素材。

建立立法专家顾问制度、完善立法决策咨询机制的改革设想，也在紧锣密鼓地推进。据立法机关工作机构相关人士披露，相关方案已在2015年成型，目前正在拟制具体人选名单。根据设想，人大机关系统内部曾经从事立法工作多年的退休人才，法学界和其他领域造诣深厚的知名专家学者，以及法制实务部门经验丰富的人士，都将纳入立法专家顾问名录。可以预期，在不久的未来，一个规模空前的“立法精英人才库”即将建成，并开辟一条推进立法科学化、民主化的最新路径。

立法博弈的喜忧

回望最近一年的国家立法，除了“数量多、分量重、节奏快”，另一个显著特征是“难度大”，立法机关所面临的压力和挑战，前所未有。

以反家庭暴力法为例，面对“清官难断家务事”之类的观念阻碍及家暴现象与亲情伦理纠缠不清的现实国情，如何把握法律与道德的界线？公权力以何种时机、方式和尺度介入家庭这一私人空间？这是反家暴立法纠结多年的困惑，也是立法过程中反复争议的焦点。最终出台的反家庭暴力法凸显“预防为主”的基调，正是平衡考量多种复杂因素后作出的立法抉择。

与反家暴立法受制于社会观念相比，利益协调更是加剧诸多立法难度的根源所在。从谋取部门利益的顽症，到地方保护主义的痼疾，再到各种既得利益集团抢占立法话语权，诸多利益追逐互相交织，已成为牵制立法进程的强悍“力量”。几乎每一项涉及国计民生的重大法律制度的调整，其背后都涌动着各方利益冲突的立法博弈。

在这一立法生态中，如何坚守法治底线、立足现实国情、越过立法难关，已成为立法机关所面临的最大考验。而在最近一年，几场令人印象深刻的立法博弈，已经收获了令人欣慰的结果。

在刑法修正案（九）的立法过程中，一些重要条款的创新或废弃历经博弈，甚至直到最后一刻方有定论。其中的一个例证是，对于收买被拐卖的妇女、儿童的行为，是否追责？如何追责？从一审到三审，围绕这一议题的争辩始终不息，推动修法草案不断作出改进，步步收紧刑罚尺度，最终促成了对买主一律定罪处罚的刑法变革。更加典型的是嫖宿幼女罪存废之争，尽管要求废除该罪名的社会呼声经年不绝，但因有关机关对此存有不同意见，修法草案一审稿和二审稿中均未涉及该议题。在此过程中，专家学者、公益机构、网络民意、公共舆论等场外力量，与参与立法审议的多位人士遥相呼应，掀起了一波波呼吁废除嫖宿幼女罪的声浪，最终促使这一“声名狼藉”的罪名正式出局。而这场牵动人心的立法博弈，也因此留下了保护人权、顺应民意的经典记录。

在立法法修改过程中，最令人难忘的莫过于税收法定条款的变迁。最初提交全国人代会审议的修法草案三审稿与此前的二审稿相比，删除了税率等税收要素的表述，由此引发了激烈争议，多位学者奔走呼吁，一些人大代表和中国财税法学会还分别提交了紧急建议，经过短短4天的紧张博弈，终于在修法最后时刻促成了“税率法定”的回归。而这场一波三折的立法博弈，也因此成为捍卫公共利益和法治原则的典范。

这样的立法博弈显示，守望公共利益、公民权利的健康力量，正在塑造立法博弈的新生态，推动立法博弈由以往的“内部化”不断转向公共化，并日益成为促进立法公平和正义的民意推手。但也应当看到，在社会转型、矛盾凸显的历史关口，难以扭转的体制惰性、无法忽略的现实国情等所带来的掣肘，都进一步加剧了立法的艰难，影响着博弈的天平。梳理最近一年的诸多立法博弈，也不乏遗憾和纠结。

在大气污染防治法修改过程中，修法草案最初规定省级地方政府可以实施机动车“限行”政策，由此引发了“侵犯公民物权”的激烈质疑。为此，修法草案二审稿增设程序规定，要求“限行”应当征求相关利益群体的意见。但最终，修法文本彻底删除了授权“限行”条款，由地方立法自行规定。尽管没有为“限行”轻率提供法律背书，但试图以国家立法更加严格约束“限行”的努力，也随之夭折。同样的遗憾也体现在广告法的修改，围绕烟草广告究竟是彻底禁止还是加以限制，以卫生系统、公益组织等为代表的控烟力量，与烟草行业及其主管部门为阵营的利益集团之间，展开了空前激烈的立法博弈。从一审到三审，尽管修法草案不断向“公共利益”倾斜，但在“行业利益”的强力阻击下，最终出台的新广告法依然没有明确禁止烟草促销、赞助等变相烟草广告，尤其是回避了“烟草专卖店”是否禁止烟草广告这一焦点问题，烟草广告的禁限之争，也因此留下了无穷悬念。

更加典型的是资产评估法立法的反复拉锯。该法早在2006年就已启动起草，却多年难以出台，其中的一个核心难题是，资产评估行业分别由财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、商务部和保监会等五部门管理，“五龙治水”的部门利益难以协调。2012年2月和2013年8月，法律草案先后经过了两次审议，一审稿和二审稿均提出了建立相对集中和统一的行政管理体制的改革设想，由此展现了解决多头管理弊端的曙光。但其后，立法审议却搁置了近两年之久，直到2015年8月，才重新激活三审，但三审稿已删除了统一管理体制的条款，立法机关披露的原因是“有关部门意见分歧较大”。修法草案的这一“退步”，足见打破部门利益之艰难，更被视为“将使立法的意义大打折扣”。

从历史的观点看，随着改革步入深水区，立法也到了直面难题的攻坚时刻。一方面，相对容易的法律已经先期制定，而有待填补的立法盲区，大多属于触及深层利益冲突的“老大难”。另一方面，大量亟待修改的法律，通常面对的也是改革难点和矛盾焦点，一个条款的修改难度甚至大于制定一部新法。可以断定，未来的立法博弈，势必向更为激烈的方向演进。

这是一个希望与考验并存的立法时代。立法的艰难曲折并不令人生畏，更需关注的是，如何保障民主、公平的立法博弈，如何促进立法实现公平、正义的价值。也只有解决了这些深层次的难题，立法才能彻底冲破历史三峡，真正成长为全社会的公共规则和集体信仰。