以财务规范为核心促进农民合作社健康发展——江苏省南京市高淳区合作社规范财务管理的实践与思考

■ 文 / 韩 敏

以财务规范为核心促进农民合作社健康发展
——江苏省南京市高淳区合作社规范财务管理的实践与思考

■ 文 / 韩 敏

近年来，江苏省南京市高淳区围绕“规范、创新、提升”的思路，以财务规范为核心，在指导推动农民专业合作社规范化建设上进行了探索和实践，促进了合作社健康发展。目前全区合作社发展到580家（不含农地股份合作社和社区经济股份合作社），注册资金达31.11亿元，发展入社农户6.8万户，涌现了一批财务管理好、带动能力强、经营效益优的合作社，促进了集体增收、农民致富。

现状和特点

高淳区合作社在发展模式和财务管理方面，总体上呈现多样性的特点，主要表现为：

1. 合作社形式多样。全区580家合作社中，专业合作联社8家，劳务合作社3家，农家乐合作社1家，综合社3家；从产业划分，种植业135家，林业52家，畜牧业78家，渔业216家，农机服务业44家，其他55家；从领办形式划分，大户牵头的311家，村组干部牵头的177家，企业牵头的23家，基层农服组织牵头的28家，其他41家；从经营服务内容划分，产加销一体型135家，产销合作型264家，与龙头企业对接型15家，农村专业服务型78家，其他88家。

2. 财务核算形式多样。合作社独立建账的323家，占56%；与村、企业等牵头组织财务合一的87家，占15%；其他只记流水账的110家；因规模小或尚没有实质性运作而没有建账的60家。

3. 做账会计类别多样。合作社专职会计做账的155家，会计公司代理记账的77家，村会计代理记账的117家，企业会计代理记账的110家，镇农经站会计代理记账的12家，其他109家。合作社会计有会计证的336家，占58%。

4. 财务制度执行多样。执行合作社会计制度的203家，执行企业会计制度的139家，执行村集体经济组织会计制度的68家，其他170家。

5. 会计核算手段多样。建账的合作社采用传统手工做账的345家；推行会计电算化的175家，其中采用合作社软件做账的54家，用其他软件做账的121家。

做法及成效

1. 加强队伍建设，夯实基础保障。合作社理事长、财务人员及辅导员这三支队伍对合作社的规范发展起着至关重要的作用，全区着力打造这三支队伍。一是建立辅导员队伍。从区农业、财政、审计等相关部门，镇农经办、示范社挑选业务熟悉、责任心强，有会计资格证的人员组建辅导员队伍，着重从规范建账、会计核算、盈余分配、民主管理、档案建设方面进行辅导，促进合作社规范财务管理。目前辅导员队伍达48人。二是强化财务人员的专业知识。通过多种形式，学看结合，把财务人员培养成为合作社财务管理的行家。目前合作社专职会计155人，兼职会计276人，都有会计证书。三是提高理事长的财务规范意识。每年组织理事长、财务人员、辅导员进行财务管理业务培训，强化规范财务管理在合作社发展中的重要性。通过培训，增强了辅导员的指导服务能力，提升了财务人员的专业素养，强化了理事长的财务管理意识，使合作社规范发展有了人才支撑。

2. 加强示范创建，引领以点带面。近年来开展了以财务规范为重点的“十有”示范社创建活动，下发了《关于开展农民专业合作社规范化建设活动的意见》和《关于加快推进“十有”示范社创建工作的通知》，明确了“有登记、有场所、有财务、有制度、有民主、有服务、有品牌、有效益、有声誉、有档案”的“十有”创建具体标准，以财务规范为抓手，着力推进“十有”合作社规范化建设。实施了镇农经办主任和辅导员挂钩帮促创建制度，明确了帮促创建对象60家，挂钩人员进行现场指导、政策引导、问题疏导，树标杆、出亮点，帮一家促一片，努力提高合作社财务管理规范化建设水平。“十有”示范社建设取得了阶段性成效，培育了一批制度健全、财务规范，服务能力增强、带动成效显著的示范社。目前全区有国家级示范社5家，省级示范社8家，市级示范社36家，区级示范社50家，进入江苏省名录的合作社166家。初步发挥了“点亮一盏灯，照亮一大片”的示范带动作用。

3. 加强项目推动，政策引导规范。合作社的发展需要项目推动、财政资金扶持，全区在项目申报时坚持规范发展的合作社才能享受政策扶持，财务管理不规范的合作社一律不予申报项目资金，利用财政资金的杠杆作用来引导合作社规范发展。近年来共争取省级扶持资金2248万元，市级扶持资金662万元，既提升了合作社服务能力，又促进了合作社财务的进一步规范。先后下发的《关于对新型农业经营主体贷款给予贴息扶持的意见》和《高淳区扶持新型农业经营主体贷款管理办法》，明确了只对财务规范、成效显著的合作社进行财政扶持。从政策上引导驱动合作社规范财务管理，明确规定并督促指导合作社资金收支及时入账，项目建设通过“专项应付款”专账核算，财政扶持资金形成的资产平均量化到每户成员，项目实行财务审计和工程审计等。督促引导合作社规范基础台账，规范财务管理。

4. 加强财务档案建设，规范基础台账。按照“五有一集中”的要求，即有规章制度、有档案库房、有保管装具、有网络平台、有专（兼）职档案员、集中统一管理，把合作社发展过程中形成的有保存价值的文件材料收集齐全完整，对会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料建立档案，妥善保管。选择已通过省三星级档案室验收的青松水产专业合作社作为档案建设典型，以典型引路，将档案工作纳入合作社财务规范化建设的重要内容，逐步推进。

问题与困难

1. 财务管理机构缺位。一是政府财务管理机构缺位。目前政府虽设置了合作社业务辅导机构，但尚没有专门的合作社财务辅导机构，区镇农经业务部门指导力量不足，跟不上合作社发展的步伐；二是内部财务管理机构缺位。合作社内部缺乏财务专门机构。财务人员多数为兼职，即使是专门的会计人员也大部分来自成员，没有专业的财务知识，不懂会计核算，难以发挥核算和监督职能。大户牵头的合作社，会计、出纳岗位有的由理事长、监事长或本社成员代理，村集体牵头的合作社，大多数是村会计、出纳兼任，而有些聘用的会计、出纳不具备会计从业资格，以做“流水账”为主。人员配备不合理，会计、出纳相互兼任，财务无人专管的现象普遍存在。

2. 账簿设置欠规范。由于税务部门目前还是使用企业会计系统申报，因而有的合作社按照企业会计做账。村集体牵头组建的合作社，有的按照村集体经济组织财务做账。部分合作社没有科学、合理地设置账簿以及使用会计科目，不能完整、全面、规范地进行账务处理和反映合作社的财务活动状况。现金和银行存款日记账不分设，用流水账记录；明细账设置不完善，记录不完整的情况比较突出；未按规定正确设置成员账户、公积金量化登记簿、财政形成资产量化登记簿，多数合作社成员和非成员与合作社交易没有区分。

3. 会计核算不准确。原始凭证不规范，白条入账现象普遍；审批手续不齐全，缺少经办人审批人签字；收支入账不及时，转入个人存款卡运作，资金往来得不到真实反映；向成员收购农产品没有专用的收购凭证，销售或代理销售产品时，不开具销售发票的经济业务不入账现象较普遍；财政补助项目资金使用不规范、专款专用意识较差；资产管理制度不健全，对固定资产和存货等缺乏有效控制，财产物资的收发记录不及时准确，账证、账账核对不及时，账实不相符。

4. 内部监督不到位。许多合作社“三会”作用发挥有限。成员（代表）大会缺位比较突出，很少按章程规定适时召开；理事会越位现象比较明显，应由成员大会批准的事项由理事会作出决定，成员表决权、罢免权、决议权、分配权等受到冲击；监事会错位现象时有发生。监事会很少向成员大会报告监督的实施与执行情况，有的成为理事会的执行机构，削弱了监事的独立性。合作社的权力机构不能很好履行职权，导致合作社各项决议、监督流于形式。多数合作社不能定期进行社务公开、财务公开，财务规范成为合作社管理中最薄弱的一环。

5. 利益分配不合理。合作社在实行分配时存在不合理的现象，可谓五花八门。一是财政扶持资金形成的资产，未平均折股量化到全体成员。二是可分配盈余返还时间不符合法律规定。一些合作社不按会计年度实行盈余返还，而是在农产品交易后就实行惠顾返还，核算不准确。三是可分配盈余返还标准和比例不符合法律规定。没有执行可分配盈余60%以上按交易量（额）返还，60%以下实行剩余盈余返还。

6. 会计档案不健全。许多合作社没有固定的办公场所，有的在家里办公，有的和村委会合署办公，导致会计档案资料无法集中管理，长期存放会计或出纳家中。一些会计人员不按规定装订发票，年终将账本和单据用报纸一包，随便乱丢，易造成账簿、凭证等会计资料丢失。

对策和建议

一是内部约束和外部监督并重。合作社自身要建立健全“三会”制度，实行民主管理、内部审计等内部监督约束机制；政府部门要探索建立健全监督管理机制，强化对合作社的管理、指导、扶持、服务职能，探索建立政府职能部门的审计监督，对不符合合作社运行规则的，逐步建立退出机制。

二是创新管理服务机制。借鉴村集体经济财务管理模式，建立健全合作社财务管理服务机构，或在政府现有的农村财务管理机构中增加合作社财务管理辅导职能；探索成立农民合作社代理服务机构，提供以财务核算、会计电算化、分配方案制定、项目申报等为内容的代理服务，接受当地农经部门的监督管理；探索政府购买服务，扶持合作社财务规范的方式，积极引导推行合作社会计电算化与信息化。

三是健全财务机构。合作社要加强财务管理工作，设立财务职能管理部门，明确财会人员工作职责、权限。会计与出纳互不兼任，实行账、款分离，支票、财务章和银行印鉴分别保管，“账款、账据、账账、账物”四相符。理事长、监事会成员及其直系亲属不得担任财务人员。同时，建立健全合作社财务管理的各项制度，确保资金与资产的安全。

四是强化培训指导。加大对合作社财务人员的培训力度，提高财务人员的业务素质，提高理事会的管理水平，提高监事会、合作社成员的民主理财和监督能力，进一步夯实合作社财务管理工作的基础；协同财政、审计部门，加大对合作社财务管理工作的指导和监督力度，指导帮助合作社建立健全财务管理和内部控制制度，对不符合会计制度的行为及时指导、纠正。

五是规范会计核算。规范原始凭证，严格审核审批手续；规范使用会计科目，严格执行会计制度；财政扶持项目支出实行银行转账，专款专用，形成的资产平均量化到每户成员；建立成员账户，准确记载成员出资额、公积金量化份额、合作社交易量（额）、二次返还等内容，及时记录其权益变动、盈余分配等情况；准确及时地编制会计报表和财务状况说明书；制定分配方案，向成员及时、足额分配盈余。

六是强化民主管理。实施内部审计监督。合作社执行监事或者监事会组织相关人员对合作社进行财务审计，审计结果向成员（代表）大会报告；加强民主管理和社务公开，保障成员的知情权、参与权和监督权。包括重大财产处置、对外投资担保、盈余分配方案等，必须经成员（代表）大会讨论通过并实行定期公示制度；鼓励合作社建立网站、短信平台，探索运用短信、网络等方式进行民主决策。

七是加强档案建设。建立符合自身产业特点、行业要求的基础台账，包括文书档案、会计档案、影像档案等。实行统一管理，专人负责，做到存放有序、方便查找、借阅登记。

八是健全分配制度。严格按照《农民专业合作社法》或合作社章程制定分配方案。各项公积金、公益金、风险发展基金的提取和盈余分配比例应在章程中约定，分配方案经成员（代表）大会讨论通过后方可实施，保障成员的合法权益。

总之，财务管理问题关系到合作社能否持续稳定健康发展，是一个复杂的系统工程，需要全社会重视与关心，政府部门要继续做好指导、服务、扶持工作，合作社要抓好自身规范，上下联动、内外兼修、形成合力，多角度、全方位地加强合作社财务管理工作，促进合作社规范发展。

（作者单位：江苏省南京市高淳区农业局）