超龄农民工养老困境研究：基于福利三角理论的社会政策分析

王慧娟

摘 要： 农民工群体是目前中国最大的一个社会群体，其人口结构、生产和生活是影响中国社会发展最为深远的事情之一。伴随经济社会发展，农民工的年龄不断增大，超龄农民工养老问题日益成为一个社会问题。基于福利三角理论，采用观察法和深度访谈法考察了中原某农村超龄农民工的养老困境。研究发现，超龄农民工在国家、市场和家庭三个层面上均未获得相应的福利支持，存在福利的多重缺失。而这种福利支持的多重缺失是导致超龄农民工养老困境最重要的原因，同时亦在不断强化着超龄农民工的养老困境。研究从赋予平等公民权利、强化国家养老责任、完善社会保险和增强对家庭的支持等四个方面提出了对策建议。

关键词： 超龄农民工；养老困境；福利三角

中图分类号：C916

文献标识码：A 文章编号：1671623X（2016）06007406

一、研究背景与研究现状

改革开放三十多年来，伴随着经济社会的巨大变迁，乡城迁移的农民工群体的数目超过2亿人，已经成为目前中国最大的一个社会群体，其人口结构、生产和生活等已经成为影响中国最为深远的事情之一。[1]在长达三十多年的人口迁徙中，农民工积极参与到经济建设和社会发展中，为中国经济的长足发展和中国在世界的崛起做出了巨大贡献。然而，随着经济社会进一步发展，农民工人口结构老化及养老问题也需要引起重视。据统计，2009至2012年，我国50岁以上农民工占比与总量连年冲高，且以制造业、建筑业和服务业从业者为主，其中尤以建筑业为重。又据国家统计局《2014年全国农民工监测调查报告》显示，2014年全国农民工总量为27 395万人，与2010年相比，增加了3 172万人，增长了131%。从年龄结构看，2014年50岁以上的农民工占17.1%，与2010年相比，上升了4.2个百分点，绝对数量达到4 685万人，而40岁以下的农民工数量却在逐年减少。[1]虽然我们不愿意看到农民工逐步老化，但不得不承认这是一个客观事实。然而，由于超龄农民工的特殊弱势地位，该问题虽经媒体报道而不时见诸报端，但尚未引起政府、学界足够的重视。因此，系统分析超龄农民工养老问题并提出针对性对策建议，就具有重要的现实意义。这不仅有助于保障农民工的生存与发展权和促进农民工共享社会发展的成果，还有助于促进包容性增长社会目标和社会公平正义的实现。本研究拟从福利三角理论视域系统分析超龄农民工的福利获得状况，并在此基础上提出相应的政策与实务建议，旨在促进有关超龄农民工社会政策的完善与实务的提升。

二、概念、理论与研究方法

在借鉴罗斯的福利多元组合理论基础上，伊瓦思构建出福利三角理论。福利多元理论强调：面对福利国家的危机，应该通过福利多元组合安排，将国家的全面福利提供转变为国家、市场和家庭共同的福利提供。[2]5伊瓦思借鉴此观点，认为家庭、市场和国家共同组成福利整体。他还进一步指出福利的不同供给方之间的协同作用和整合，认为：家庭成员之间互相照顾提供经济帮助，是非正规福利的核心；市场主要由企业通过提供员工福利来承担对公民的福利责任；国家通过正规的社会福利政策提供公民的基本生活保障并发挥补救作用。[3]作为西方社会政策研究领域中的重要理论，福利三角理论说明了社会成员的福利资源获得是多元的和多路径的，国家并非唯一的福利提供主体，市场和社会亦是重要的福利来源和福利提供方。因此，该理论对于构建国家、市场、家庭互补的多元责任框架和多方福利提供体系有重要启示作用，为诸多研究提供了综合性分析框架，有助于全面阐释弱势群体遭遇的多重困境及其复杂原由，进而分析相应的政策与实务改善策略，构建系统全面的整合性服务体系，以便保障弱势群体的社会福祉和促进社会公平。

福利三角理论提出后，由于其具备较强解释力和包容性，而被学界用在诸多研究中，如有关贫困人群、残疾人、老年人、社会救助与社会保障等。[4-11]通过文献回顾发现，现有文献中运用福利三角理论对上述群体的探讨已经较为充分，而用于对超龄农民工这一群体的养老问题则较少。这或许是由于超龄农民工近年来才映入人们的视野，尚未引起政府和学界足够的重视。但是随着时间的推移，超龄农民工的人数将会日益增多，不论是从宏观层面上，社会经济的发展需求和社会公平的内在呼唤来看，还是从微观层面上，超龄农民工个体的福祉保障和需求满足来看，超龄农民工养老问题都已经成为一个不可回避的话题。

有关农民工养老问题的研究，大多是从宏观定量数据进行分析，而用质性研究方法审视这一问题的研究则较为少见。因为本研究适合探索式的研究取向，因此，便采用了质性研究方法。笔者的农村社会生活经历以及身边存在的大量超龄农民工，也为质性研究方法的运用提供了诸多便利。具体而言，本研究采取半结构式访谈法，笔者于2015年7月底至8月中旬通过对中原某农村的18位超龄农民工进行深度访谈和持续观察，获得所需实证材料，在此基础上形成本研究的分析和讨论。在资料收集过程中，严格遵循有关与研究对象的各项伦理守则，在尊重其知情权的基础上获得他们的同意，让其自愿参与研究，并对涉及研究对象的相关资料做了匿名处理，所获得的实证材料仅用于学术目的。

三、研究发现

（一）研究对象的基本情况

本研究以中原某农村为调查地点。笔者2015年7月底至8月中旬在该村共访谈了18名超龄农民工，依据质性研究抽样“理论饱和”①的标准最终确定所需抽取的样本数目。这18名研究对象的年龄都在50岁以上，其中年龄最高的为67岁。有16名为男性，女性仅有2名，这种情况的出现主要是因为女性一般承担情感角色，在家抚养孙辈，出外打工的反倒不多。他们从事的职业多为低技术含量的、需要较重体力的职业，如在建筑工地上垒砖、和泥或铺设城市管道等。文化程度皆为小学及小学以下。出外打工的年限较长，平均为18.5年，也就是说：大约从20世纪90年代初期，他们便开始了打工生涯。

（二）超龄农民工养老困境的原因分析

基于福利三角理论，结合超龄农民工的实际情况，在国家层面采取三个指标进行衡量，分别是养老政策、城乡二元体制及养老保险；在市场层面采取企业所有制及就业情况指标进行衡量；在家庭层面则采取家庭支持服务指标进行衡量。研究发现，造成超龄农民工的养老困境的原因是其在国家、市场和家庭三个层面上均未获得相应的福利支持，存在福利的多重缺失。这是导致超龄农民工养老困境的最重要原因，同时它们亦在不断强化着超龄农民工的养老困境。

1.遭遇不公平对待且未受到社会福利制度保护

从国家层面看，超龄农民工的福利缺失与我国养老政策思路密切相关，是长期存在并在持续发挥影响的城乡二元体制所导致的必然结果，此外，还与当前超龄农民工养老保险缺失有关。

（1）超龄农民工福利缺失与我国养老政策思路密切相关。长期以来，在儒家思想影响下，养老问题多被视作是家庭责无旁贷的责任，只有在万不得已的情况下，才会从国家和社会那里获得帮助。这种文化价值观深刻渗透在国家有关养老的法律条文中。为保障老年人的权益，国家在1996年出台了《中华人民共和国老年人权益保障法》，其中第十条明确规定“老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人”。 [12]2015年颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》修订版中，第十三条和第三十一条明确规定：“老年人养老以居家为基础，家庭成员应当尊重、关心和照料老年人”，“老年人无劳动能力、无生活来源、无赡养人和抚养人，或者其赡养人和抚养人确无赡养能力或者抚养能力的，由地方各级人民政府依照有关规定给予供养或者救助”。[13]可见，国家的福利供给仅在家庭不能够承担时才会出现，“家庭是养老的主要责任承担者”这一核心主旨始终没有改变。在政府相关部委的政策思路中，也贯穿着这一思维，如国家人口计生委的思路是进一步加大对计划生育家庭的养老扶助。可见，不管是从国家立法的角度，还是从政府行政思路的角度来看，家庭养老都应发挥主要作用。

（2）超龄农民工养老困境也是长期存在并持续发挥影响的城乡二元体制所导致的必然结果。城乡二元分割体制给我国带来的影响是多方面的，在农民工养老问题上，主要体现为城市和农村不同的养老待遇。20世纪90年代以前，农民的养老全部要自己解决，存在农村养老国家制度缺位问题。虽然后来国家在农村推行新农合保险，但是保险的诸多规定也使得超龄农民工的养老处于相对的规范真空中。在大规模人口流动的背景下，新农合保险的相对固定性与人口的流动迁移性出现越来越多的矛盾，无法适应现有的人口流动现实。

（3）超龄农民工养老困境与养老保险缺失也有关。自2011年开始，为了提升对农民工的福利供给，国家规定需要给农民工缴纳养老保险。但从实施情况看，由于多种因素影响，农民工参与养老保险的意愿不强，缴纳养老保险费用的积极性不高，面向农民工的养老保险在现实中遭遇了一定障碍。据统计，2011年全国农民工加入了职工养老保障的仅占164%。[14]本调查也发现，全部调查对象中无一人购买养老保险。他们多数说“钱还是拿在手上踏实”“没有啥用”“养儿子不用，靠保险，让人家看笑话……”等。究其原因，一方面是微薄的薪酬使得他们更加看重实际拿到的工资数目，另一方面，传统养老观念以及农村长期依赖家庭的养老实践，也使得他们更加依赖家庭养老而不是保险所带来的保障。由此，他们更加看重当下拿到的工资数额，缺乏购买养老保险的实际动机和意愿。加之诸多门槛限制，如参保年限、地域之间的不衔接等，使得农民工养老保险在实效上依旧处于社保制度的真空地带。

从上面的分析可以看出，在超龄农民工养老问题上，国家福利制度处于缺位状态，有的属于主动缺位，有的则可能是被动缺位。这种缺位致使超龄农民工养老遭遇不公平对待且未受到社会福利制度保护。

2.市场福利供给来源不畅

市场对应的是正式工作组织，市场福利主要表现为企业的社会责任。[15]农民工就业历来属于边缘性质，不管是收入还是企业能够提供的福利保障均无法与城市正规就业人群相提并论。为了说明这个情况，以农民工最为集中的珠三角地区相关统计数据为例。根据广东省有关部门的统计，从2000年到2012年的12年里，珠三角地区农民工的平均工资只涨了12元。[16]另据调查，2010年珠三角农民工月平均工资仅为1917元，尽管如此，工资还经常被拖欠。广东省经济发展成果并未体现到农民工的口袋中。[17]因此，超龄农民工长年累月的辛勤劳动并未换来其年老时的经济保障。本调查对象多在建筑工地上从事垒砖、和泥或铺设城市管道等工作，雇佣方式要么由工头雇佣要么自雇。他们打工的薪酬通常以日为单位进行计算。早期他们的薪酬十分低廉，大约每日30元左右，近年来收入有了一定增长，据调查，他们的月工资多分布在1 500—2 000元这个区间。同样他们经常遭遇工资拖欠、甚至无法拿到工资的情况。随着年岁的增长，他们长期以来用于同市场进行交换获取微薄劳动报酬的资本——自我的劳动能力，亦因年岁的增加而下降，由此劳动力市场对他们也不再青睐，加剧了超龄农民工再就业并实现自我谋生的难度。再者，现在经济进入新常态，产业结构转型，诸多新兴产业的发展也排挤了超龄农民工的就业空间。

3.家庭支持功能弱化

一般来说，家庭保障是非正规福利制度的核心[10]。不论在法律条文中还是在民俗公约中，人们普遍认可“家庭养老、子女承担养老义务、尤其是儿子承担养老责任”这一观念。在调查中，也发现超龄农民工普遍存在着“养儿防老”的朴实养老观念。但在家庭结构小型化、脆弱化和家庭老龄化、少子化的大背景下，家庭的养老功能不断弱化，家庭并不具备足够的能力来有效承担养老责任。超龄农民工虽然依靠子女养老，但是他们自己出外打工间隙，还要承担照顾子女家庭的重担，如协助照料留守家中的孙辈、承担孙辈及子辈家庭的诸多开支，以便减轻子女的赡养负担和抚养负担。可见，不同于传统中国老人与子女关系的“反哺”模式，现在超龄农民工与子女的关系更多体现为“重哺”模式。也就是说，超龄农民工不仅鲜有得到来自寄予养老厚望的子女有品质的对待，反而要继续抚育孙辈和照顾子辈家庭。可见，家庭的养老功能，也在人口流动、家庭小型化、功能脆弱化的今天不断受到挑战。

四、讨论与政策建议

超龄农民工养老困境揭开了一个群体从国家、市场和家庭获得福利的问题，也揭开了一个政策、服务互相纠缠与缺位的危机事件。从上述分析中可以发现，现在对超龄农民工养老困境有所影响的社会政策和服务不足主要表现为：超龄农民工养老缺乏制度性保障的通道，制度性的福利供给不足；在市场方面的再就业遭遇多重排斥，无法从市场得到有效保障；家庭功能式微，缺乏来自家庭的有效支持。现代社会福利的三个重要来源——国家、市场和家庭，均处于失灵和缺位状态。不管是国家宏观层面还是家庭微观层面，有关超龄农民工的养老政策和服务都亟待改善，以破解养老难题，单独依靠某一方面可能都无法有效回应超龄农民工养老的多重复杂需求。因此，基于上述三个方面所存在的问题而建立整合式的社会政策、社会服务支持体系对缓解超龄农民工养老困境、满足其安度晚年需求、促进社会和谐团结具有重要作用。这里的整合式支持体系着重是指国家、市场和家庭多方面协力配合，填补政策和服务的空白，促进政策和服务之间的多层面衔接，使社会政策和服务更加有效地作用于目标群体。具体说来，有如下四项措施。

1.赋予农民工以平等的公民权利

当今超龄农民工养老困境的根源在于城乡二元体制和在此基础上缺失的平等公民权。长期以来，农民工“职业属于工人而身份属于农民”，带来的不仅是“企业强化其劳动权、社会保障强调其农民保障”，而且还造成国家的责任缺失，导致养老困境深层结构性问题。要从根本上解决问题，必须赋予农民工平等的公民权利。在福利三角中，赋予农民工平等的公民权利意味着社会保障的主体发生转变[10]，从仅强化农民工劳动权转变为强化其市民权，保障主体从农村和企业转变为国家。这种转变，意味着国家作为重要的福利提供主体，必须担负起建立国家社会保障体系的责任，并将农民工与其他群体一样以公民身份纳入其中，使其享受社会福利。只有这样，才能避免过去“劳动力吸纳、再生产排斥”的弊端，让他们安享有尊严的晚年。

2.强化国家责任

农民工群体是当今中国数目最大的一个群体，也是影响中国社会最为深远的群体之一。超龄农民工养老困境，不管从其老化规模还是老化程度而言，都是影响宏观经济、社会发展的大问题，属于宏观结构层面的问题。在结构层面缺乏有效回应的情况下，单从微观的个体层面进行细枝末节的改进，由于没有触及问题的根源与核心，是无法从根本上解决这个问题的。只有从宏观层面妥善解决，方是问题回应之道。对于超龄农民工养老问题来说，政府可以从统一的社会保障体系构建、平等公民权利赋予、包容性政策体系构建等方面做出努力。

3.完善养老保险

养老保险是现代社会养老的趋势之一，因其具备的灵活适应性而被诸多国家广泛采用。我国也可以借鉴这种做法，推行统筹养老保险，使得农民工在年老之后多一重保障。

4.增强对家庭的支持服务

从现实情况来看，不管是传统文化观念还是已有养老实践，都使得人们普遍认为居家养老更加契合老年人的福祉。但在家庭日益脆弱、家庭功能式微的情况下，需要增强对家庭的支持服务。即需要发展社会工作、社会服务来满足超龄农民工的养老需求，发展社区养老、居家养老等养老服务模式，实施“家庭为本”的原则，并动员社区服务资源，激活存在于农村社区非常丰富的支持和互助资源，缓解家庭的照顾压力。一是在超龄农民工集中的农村社区招募和培训专门从事家庭服务的社工及辅助人员；二是识别超龄农民工的家庭需要和有需要的超龄农民工家庭，以便提高服务的精准度和惠及性；三是整合包含妇联、村委、老龄委等多部门力量，实行跨界资源整合和服务重整，以便满足超龄农民工需求和应对多方面挑战。

①理论饱和的标准是：当额外的材料不能进一步提供类属的属性时，抽样就达到了理论饱和，可以停止继续抽样。来自中山大学社会学与人类学学院王宁教授的课件和课堂讲述。

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（文字编辑：徐朝科 责任校对：王香丽）