对构建容错机制的思考

○环立忠

对构建容错机制的思考

○环立忠

2015年10月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上指出：基层改革“要允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围”。2016年3月，李克强总理在政府工作报告中也提出：“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”。由此，“容错机制”成为一个“明星概念”。在新的历史条件和形势下，容错机制作为政府治理的新理念新思想，亟需社科工作者适时跟进展开研究和阐释，同时，如何理性面对失误过错以及如何对待有过失的干部，是一项关系到党员干部创业干事积极性、影响到改革发展大局稳定的急迫而现实的课题。

一、构建容错机制的意义考量

容错，本是计算机行业的专业术语，意指“尽管发生一个或若干个故障，程序或系统仍能正确执行其功能。”随着科技发展，“容错”也越来越多地应用于航空航天、医疗、银行等其他领域。笔者以为，“容错”应用于管理领域，至少当包含这样的要义：允许或包容在创新发展过程中，改革创新者探索性实践中出现的错误和偏差。同时，通过相应的机制，控制风险的进一步传播，及时纠正错误和偏差，保证事业的健康发展，并对相应的责任人实施豁免。

随着改革的深入推进，我们比以往任何时期都更迫切需要构建容错机制，以回应现实的需要。众所周知，目前错综复杂的变革环境和艰巨繁重的改革任务对干部的胆略与智慧提出了更严苛的要求。不仅如此，在世界经济整体复苏疲弱乏力的背景下，我国发展又面临一系列新的问题和挑战，特别是宏观经济正处于“三期叠加”阶段，诸多观念障碍和利益坚冰都亟待冲破，热切呼唤大批不惧风险、敢于担当的改革者急流勇进，铿锵前行。

另一方面，党的十八大以来，伴随着全面从严治党的强力推进，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等条例规定的相继出台，有目共睹的是，干部“乱作为”现象基本上得到了有效遏制。但与此同时，面对法纪、民意和舆论的多重拷问，有的干部虽有心改革，却又担心动辄得咎；有的干部担心做事就会“出事”，不做事，就不会有失误，不会有风险，不会留下“把柄”，所以为了“不出事”，宁愿“不做事”，不求“过得硬”，只求“过得去”；有的干部面对急难险重任务只挂帅不出征，要求别人冲在前，自己走在后，“任性”地留“后路”；有的干部畏首畏尾，碰到问题矛盾能避则避，能推则推、能拖则拖，有时干脆当起了“鸵鸟”；有的干部虚张声势，开会“议”了事，“决”了策，但实际上没有“行”，更没有“效”。

有媒体透露，内地某地委书记带队在沿海省份招商时，曾被企业家问道：“你们怎么还敢来招商啊？现在很多地方政府都不敢来了。”在反腐的高压态势之下，对有些干部而言，招商成了“危险活”，他们消极抵触、能躲则躲。在人民论坛问卷调查中心展开的“部分官员不作为真实原因”调查中（共有 8896 个调查样本：网络问卷 6557 份，纸质问卷2339 份），51.8%的受访者将“不敢为”视为我国官员不作为或为官不为的真正原因，而“不敢为” 与我国当前推行重大决策终身责任追究机制有关。

确实，“做多错多”的改革者迫切期待打破“洗碗效应”。如果不容许改革创新者在推动工作过程中出错、失败，遇到挫折就不再给予支持，甚至全盘否定、一棍子打死，那么必将大大挫伤他们的积极性。特别是对那些有热情、有勇气、有想法的年轻干部，如果在遭遇挫折的关键时刻扶一把，很可能就会扶出一片新天地；反之，他们可能半途而废、一蹶不振。

一句话，现实的需要倒逼我们要加快顶层设计，构建科学合理的“容错机制”，给改革创新者撑腰鼓劲，形成鼓励探索、宽容失败的改革氛围，最大限度激发干部的改革热情和创新精神，为全面深化改革提供更有力、更持久的制度保障。这是当下“从无到有”的一种果敢尝试，更是对社会、对人民的一种责任。

二、构建系统科学的容错机制

近来，各地陆续出台了鼓励创新、宽容失误的制度文件，在一定程度上起到了为改革者松绑减压的作用。但这些文件，有的规定过于宽泛，程序过于繁琐，标准有待统一，实际操作难度大，不少基层干部称之为“表态性”文件。的确，构建容错机制本身就是新事物，是一项针对现实问题的政治改革试验，需要政治勇气和魄力，需要讲究策略智慧和艺术，同时需要配套措施协同发力。

1．定准适用范围

理论上讲，对过错和犯有过错的人进行深入阐释是构建容错机制的“必修课”。容错机制是旨在激励干部改革创新的保护机制，有着严格的使用标准和适用范围。对于干部改革创新中的失误过错，要根据具体情况区别处理。对为促进事业发展，大公无私、尽职担当、敢闯敢干、行为有据的干部要撑腰打气、宽容对待；对明禁不止、明知故犯、我行我素、损公肥私、擅权专断、消极懈怠而违纪违法的干部则要坚决处罚。“容错机制”容不下腐败和违反中央“八项规定”精神的干部，宽容失误不是放任违纪违法行为。对改革创新事业给予宽松的试错环境，但对干部个人廉洁自律等标准只能紧不能松，防止打着改革创新的旗号违法乱纪谋取私利。另外，有必要强调的是，凡涉及造成公共安全、生产安全、环境安全、食品药品安全等领域的较大以上安全责任事故、事件，不属于容错免责范畴。

2．进行风险评估

毋庸讳言，当前我国经济下行压力增大，多年累积的社会问题，例如公权力失范、社会分配不公、道德缺失、食品安全危机、环境污染等社会问题可能加剧，引发社会风险的压力也随之加大。因此，政府对重大改革创新项目，需组织开展全面而充分的风险评估，并报请上一级组织审核。具体来说，就是要运用专业手段、分析工具对决策可能存在的政治风险、经济风险、社会风险、环境风险等进行评价预测，并根据预测结论对可能引发的风险采取必要的防范措施，将决策风险降至最小。此外，可采用小范围试验的方法，先行先试，积累经验，稳步推进，规避因决策失误而致全局遭受不可逆转的巨大损失。

3．制定配套细则

容错机制的出发点是鼓励干部创新有为，落脚点是对创新举措推进者的宽容保护。要根据科学执政、依法执政、民主执政的总体要求，按照不同的主体对象，分别制定容错机制的配套实施细则，各有侧重，比如政府部门容错制度应以民生和民意提升为核心，银信行业容错制度应以竞争力提升为重点，服务窗口容错制度则应以效率和满意度提升为关键。对行政行为的过错标准，不同职能、不同部门、不同岗位需要根据实际科学设置、详细规定，否则一方面会造成公职人员在行政决策中无从避错，另一方面会造成“严”制度“虚”落实，好方案难以落地生根，事与愿违。

4．构建救助体系

在实际过程中，有些基层干部关心的是，容错机制启动之时，改革者的形象能否被保护；在被容错之后，改革者能否在年度考核、干部考察、评先评优、人事任免等方面不被歧视。对此，要用完善的救济体系保障容错的实效，建立健全包括评估、申诉、澄清、保护、激励、保障等在内的容错救济体系。在操作程序上，要建立申辩机制，在问责决定前，允许公职人员举证解释，同时引入第三方评价，重点评价改革的必要性、民意认可程度、改革失败的价值，综合考虑是否应当容错。实施容错时，需要在心理疏导、责任研判、澄清保护等多方面启动响应，化解“试错”干部的心理顾虑，厘清“试错”干部的责任。对因深化改革、加快发展得罪人而受到诬告、错告的党员干部，及时澄清事实，消除负面影响，对恶意诽谤中伤他人的，严肃查处，还干部以清白、正社会视听，为改革者戴上“护身符”。另外，按照干部管理权限，组织应加强跟踪管理，对该干部谈心谈话，经常关心了解其工作生活和思想状态，帮助解决实际困难，鼓励其放下思想包袱。

5．纳入法治轨道

依法建立健全容错制度，并根据实际变化及时修改完善，将容错规范化。首先在于避免决策失误。应严格遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。其次，需遵循法纪不能溯及既往的原则，对改革过程中发生的失误或错误，只能依据当时的法纪规定处理，而不能适用改革之后的规定。再次，容错是一项重大的公共管理活动，需要作为重大决策实施管理，尽量使用法律授权，邀请专家和群众参与，完善容错民主决策、调查核实、责任认定、反馈备案等程序，采取公开听证等方法认定“试错”干部责任，提升容错机制制定实施的民主性和科学性。

6．落实纠错同步

改革创新突破了固有思维方式、现有制度体系，不确定性、探索性较高，因此需要构建配套纠错机制。纠错机制就是个“控制开关”，保证改革即便出现负面影响，也不会输出颠覆性的后果。它既是对自身免疫系统的完善，也是对组织再生能力的增强。

系统性纠错是建立容错机制的重要组成部分。容错是为了让公职人员少走弯路，使改革创新从“无反应”或“未响应”错误状态恢复到正常状态。同步建立纠错机制，就是要根据改革创新的进展效果、失误程度等具体情况，认真梳理，科学评估，找出原因，确定性质，重新履行科学论证、征求民意等法定程序，及时予以纠正，把可能造成的损失降到最低。有学者说，“任何人、任何政策都不可能先知先觉、不犯错误，当措施不正确时，制度能及时补位，避免全局性长期性的政策失误，这就是纠错机制的存在意义。”

对于认定存在过错的相关单位和个人，要及时进行纠错，通过提醒约谈、诫勉谈话等方式督促其查找原因，制定整改措施，跟踪督办，对出现的错误偏差进行纠正处理。要运用好监督执纪“四种形态”，通过咬耳扯袖、红脸出汗、批评与自我批评等方式，对一些苗头性、倾向性的问题，早发现、早提醒、早纠正；对认错态度好、主动挽回损失和影响的，予以免责，确需追责的从轻减轻处理；对人宽容但对于所犯的事绝不能马虎，搞“一容了之”“知错不改”，不能“好了伤疤忘了痛”，谨防错误持续发生；对个别心存侥幸、隐瞒问题、拒不改错、对抗组织和不属于容错范围的，要按照党纪政纪条例进行严肃处理。当然，对反映问题失实的，要及时予以澄清，消除负面影响，让能干事者敢干事，敢干事者无后忧。

三、需要厘清的几个伴生问题

一项制度的建立是逐步完善的过程。就目前各地容错机制的“版本”来看，不是没有值得讨论和商榷的地方。构建科学完整的容错机制，还需要厘清几个伴生问题。

1．甄别不同情形的过失

失误和过错有不同种类，产生原因各不相同，造成的后果和影响差异很大，其处理自然不一样。建构容错机制必须对过失进行甄别，以便对症施药。

一是从产生的原因来看，过失可分为客观性过失与主观性过失。客观性过失是指在改革创新过程中，允许先行先试，因缺乏经验、条件不充分、时机不成熟、不可抗力等因素影响，即便再小心谨慎，也难免犯的过错。主观性过失是明知法纪“红线”却故意触犯，违背客观规律和常识、不顾群众强烈反对“瞎折腾”，过错的原因在于行为者自身。从主客观方面找过失原因，目的是将敢闯敢试、开拓创新的勇气魄力与乱作为、“拍脑袋决策”的盲目蛮干区别开来。

二是从是否行为有据来看，过失可分为探索性失误与有禁不止的错误。探索性失误是上级尚无明确限制的情况下，创造性地执行党的路线方针政策或落实上级党委、政府决策部署，在“摸着石头过河”的试验过程中造成的失误和错误。有禁不止的错误是指上级明令禁止，依然我行我素，或者玩“上有政策、下有对策”，搞“明的一套、暗的一套”，属于有令不行、有禁不止、下级不服从上级的违纪违法行为。

三是从目的是为公还是为私的利益角度来看，过失分为为公型过失与谋私型错误。为公型过失是指为了推动发展，实现公共或集体利益最大化，出于公心、善意履职、结果出现意料之外的过错。行为人完全没有为自己、特定关系人及本单位、本部门谋私利的意思和想法。谋私型错误是指为自己或特定关系人牟取私利，与他人恶意串通损害公共利益，错误行为的后果完全在意料之中的错误，最为典型的是贪污贿赂等违法行为。

四是从是否经过集体决策程序来看，过失可分为集体过失和个人过失。集体过失是指经过集体决策程序，按照民主集中制原则集体研究、民主决策、阳光运行但最后造成的工作失误。个人过失是未经集体决策程序，个人擅权专断、任意孤行而造成的错误。对于责任分配的结果当然不一样，集体过失中个人承担的责任相对较轻，个人过失中个人则承担主要责任。

五是根据作为与否，过失分为作为中的过失和不作为的错误。作为中的过失具有发生的偶然性，干事创业可能会导致失误或错误，但也可能不会发生。不作为在性质上必然是一种错误，消极不作为、慢作为本身就是一种违纪违规行为。

2．恪守“容为公之失，不赦为私之罪”的原则

诚然，构建容错机制来为改革创新者撑腰打气，对改革失误进行责任豁免，是责任政府的必然要求。但是，容错机制不能成为公职人员滥用公共权力的“保护伞”。公共权力的行使如果不受约束则会成为滋生贪腐的毒瘤，其结果和表现形式常常是公共决策过程中的个人独断专行，侵犯公共利益。这样的改革创新不是出自客观理性，而是个别人的心血来潮和行使公共权力的随意任性，因而即使其所犯下的是再小的错误也不能容忍。容错机制不能成为公职人员懒政怠政的“护身符”。“为官不为”表现为懒政怠政庸政，不但损害人民群众利益，而且有损政府形象和公信力。正如李克强总理指出的，身在岗位不作为，拿着俸禄不干事，也是一种腐败。容错机制不能成为公职人员逃避责任的“万金油”。对于“握着公权，占着位子，却无所作为”的懒政者要问责，对于“乱作为”造成“重大失误”的庸政者更应该追责，绝不能让容错机制成为其逃避决策责任的借口。

3．凝聚“容错空间”共识

容错机制运行的前提，是对容错空间形成共识。所谓容错空间，不是意味着对改革中的失误或过错有预期，而是我们的制度安排和政策必须覆盖发展中的不确定性。在改革落实过程中，如果地方党委、政府出错，谁来容？最重要的是两大主体：群众和上级组织。基于对长远利益和现实利益的认知可能存在不同步，两类主体对于试错空间边界的认定有时未必完全一致。当改革造成了损失，这个损失不一定能为群众所容；当舆论沸腾、民情哗然的时候，容错需要担负巨大的民意成本，上级组织有没有这个魄力为下级“护航”，是一个严峻的“考题”。容错空间形成共识，需要社会理性的宽容、完善法治的支撑、科学决策的保障，这三大要素合力推动，激励效果才能充分彰显。

4．培育容错文化氛围

宽容是一种巨大的人格力量，它能产生强大的凝聚力和感染力。宽容文化彰显一个群体的胸襟与风范，会激发强大的创造力。一个社会宽容文化的浓郁程度，决定着这个社会的文明进步程度。容错机制不仅需要构建科学的机制，更需要营造相应的宽容文化氛围，宽松健康充满生气的包容氛围为容错机制推行提供润滑剂。有了科学的容错机制和宽松包容的社会氛围，才能够充分彰显对创新者的放权和充分信任，才能激发他们干事业的积极性、主动性和创造性。要充分利用宣传舆论阵地，大力宣传求真务实、踏实能干的改革者、实验者、奋斗者，营造支持改革探索、鼓励创新创业、宽容失败失误、心齐气顺的“软环境”，为其撑腰壮胆，避免改革创新的“领头羊”成为“替罪羊”，不让“干事者憋气、观望者神气”。

5．保持政策稳定性

首先是容错机制的相关政策的稳定性问题。容错机制本身是个新生事物，目前正处于构建阶段。这就需要各方重点研究容错机制的政策内涵，划清容错机制的制度条款与法律法规、领导干部问责条款、党的纪律的相关要求等的界限，使之与这些条款不存在悖论和冲突，才能够保证容错机制长期稳定发挥作用，让容错机制与法律法规、党的纪律之间相互配合，相得益彰，从而使容错机制长期发挥激励改革创新的正向功能。其次是容错机制需保证改革创新相关政策的稳定性问题。当实施重大创新性改革实践时，会有一系列配套的政策措施。在纠错的过程中，要通过错误预警机制、错误应急反应机制、错误认定、错误纠正、效果检验等环节，尽可能地减少对经济社会的影响，需要对原有一些政策条款作相应的纠偏改正，但是仍然要考虑政策的稳定性问题，不应该因试错而全盘否定经过科学决策的相关政策。

6．摆脱“认定裁量”困境

容错机制在运作过程中不仅存在边界认定困境，还存在“谁去或者谁能认定”的认定主体选择困境。更为关键的问题是，如果说由纪检监察机关和组织部门展开核实、认定，由于行使核实、认定权力的单位或个人在一定程度上掌握容错免责申请人的“挡箭牌”，存在较大的“认定自由裁量空间”，行使核实、认定权力的单位或个人是否会被动地被容错免责申请人采用“寻租”方式“俘获”？ 或者说行使核实、认定权力的单位或个人是否会主动向容错免责申请人提供“寻租”机会？抑或说行使核实、认定权力的单位或个人是否会无限度无法度地一味“容错”、随意“免责”“护短”“开绿灯”？ 概言之，行使容错核实、认定权力的单位或个人对于容错免责申请人有一种理论上的“庇护能力”，那么，这种“庇护能力”是否会成为“庇护式腐败”诱因呢？ 这都是容错机制在实践运作过程中可能遭遇的困境，是值得我们深度思考应对的问题。

改革开放不可避免与错误“打交道”。改革开放是一场“革命”，是一场人类历史上没有先例可循的大实验，碰到的都是新事物，犯错误的概率较大。邓小平说:“我们现在做的事都是一个实验。对我们来说，都是新事物，所以要摸索前进。既然是新事物，难免要犯错误。” 我们党在90多年的伟大实践中敢于承认错误，勇于纠正错误，是获得人民群众拥护和爱戴的重要原因，也是始终保持先进性的一大法宝。改革与创新是全面深化改革的永续动力，“容错”体现一种理论气度，一种政治设计的智慧与功力，是规范、解放这种力量的制度化保证，更是全面深化改革继续推进的矫正器、助推器。对于广大党员干部而言，勇于探索和创新难能可贵，在探索中自觉防错、认错、纠错才能不辜负人民赋予的权力，才能增强战略定力，永葆自身的政治生命力。

（作者单位：中共江苏省如皋市委党校）

（责任编辑 张 敏）