以精准扶贫实现精准脱贫：中国农村反贫困的新思路

汪三贵， 刘 未



以精准扶贫实现精准脱贫：中国农村反贫困的新思路

汪三贵， 刘 未

改革开放以来，中国取得了举世瞩目的减贫成就。中国大规模减贫是由经济的高速增长、大规模区域性扶贫开发、社会保障政策、广覆盖的惠农政策和平等的土地分配制度等因素共同作用的结果。但收入分配不平等的大幅度增加使经济增长的减贫效应不断下降，中国需要更加有针对性的扶贫政策。精准扶贫通过对贫困人口的精准识别和综合性的帮扶措施，来提高扶贫的效率和效果，但面临贫困人口素质低、致贫因素多样复杂、资金管理缺乏灵活性等问题，需要在识别方法、帮扶方式、资金管理和考核评估方面进行创新。

农村贫困 扶贫政策 精准识别 精准帮扶

中国在改革开放后的30多年间减贫成就突出，为全世界的扶贫和联合国千年发展目标的实现做出了重大贡献。然而，中国仍然面临着收入分配不平等、贫困标准低、贫困人口规模大和扶贫开发针对性不强等问题。需要通过实施精准扶贫方略，推动中国未来进一步大规模减贫，保证2020年全面建成小康社会。

一、中国的大规模减贫成就

自20世纪70年代末期实行改革开放以来，中国在取得经济高速增长的同时，也取得了大规模的减贫成就。按世界银行1天1美元的贫困标准估计，中国30年间减少了7亿多贫困人口*Chen Shaohua, Ravallion,Martin.The Developing World Is Poorer than We Thought, but No Less Successful in the Fight Against Poverty.The Quarterly Journal of Economics,2010,125(4): 1577—1625；World Bank. An Update to the World Bank’s Estimates of Consumption Poverty in the Developing World.2012. http://siteresources.worldbank.org/INTPOVCALNET/Resources/Global_Poverty_Update_2012_02-29-12.pdf.，对全世界贫困人口减少的贡献率在90%以上。中国也是世界上首个实现联合国千年发展目标中将贫困人口比例减半这一目标的国家。贫困人口在2002年就下降到30%以下，比1990年的60%下降了一半，到2014年则进一步下降到了4.2%。中国贡献了千年发展目标中减贫任务的70%。*常红、张志达：《对全球减贫贡献超过70%：“中国奇迹”普惠世界”》，人民网， 2015-10-16， http://world.people.com.cn/n/2015/1016/c1002-27703507.html。根据中国政府制定的贫困线标准估计，中国的大规模减贫从图1可清楚地反映出来。国家统计局确定的第一条贫困线为1984年人均200元，然后根据物价水平的变化进行调整。按此贫困线估计，1978年中国农村贫困人口有2.5亿，贫困发生率为30.7%。这一标准下的贫困人口到2008年下降到了1 300万，30年间减少了2.37亿。2000年国家确定了人均865元的低收入线标准，当年的低收入人口有9 422万，到2010年低收入人口减少到2 688万，10年间减少了6 734万。2011年中国政府将贫困线标准大幅度提高到2 300元，新的贫困线下的贫困人口达到1.22亿，到2015年下降到5 575万，5年间减少了6 663万。

图1 中国农村贫困人口的变化(1978—2015)

中国持续性的大规模减贫是一系列因素综合作用的结果。其一，中国经济的持续高速增长大幅度提高了全体人民的收入和消费水平，对大规模减贫起到了决定性的作用。1978—2014年，按可比价计算的GDP年均增长9.7%，人均GDP年均增长率也达到了8.7%。*国家统计局：《中国统计年鉴》，中国统计出版社2015年版。农业的增长对减贫尤其重要，根据世界银行的研究，中国农业增长的减贫效应是第二和第三产业的四倍。*Ravallion, Martin, Chen Shaohua. China’s (Uneven)Progress Against Poverty. Journal of Development Economics,2007,82(1):1—42.尽管土地、劳动力和资本等资源大规模向第二和第三产业聚集，从而推动了非农产业的高速增长，但中国在1978年改革开放以来仍然保持了4.5%的第一产业增长速度。由于农业具有更高的减贫效应，农业的增长贡献了45%左右的农村减贫。

其二，有针对性的区域性扶贫开发大大缩小了区域之间的差距，促进贫困地区的经济和社会发展。1980年代中期以来，中国各级政府在贫困地区投入了大量专项扶贫资金，金融部门发放大量贴息贷款和小额信贷，各类社会组织也多方面参与扶贫。30多年的扶贫开发有力地推动了所瞄准的贫困地区的经济增长。在2001—2010年的农村扶贫开发纲要实施期间，中国扶贫的主要对象是15万个贫困村和592个贫困县。根据国家统计局的贫困监测数据计算，贫困村、贫困县和全国农村农民人均纯收入的年均增长速度分别为8.99%、8.43%和7.33%。贫困村与全国农村的收入之比从2002年的48%提高到2008年的52%，贫困县与全国农村的收入之比从2002年的53%提高到2009年的55%。可见，国家把谁作为重点扶持对象，谁的收入增长就更快，表明扶贫开发对缩小区域差距具有明显的效果。

其三，中国在2007年开始在农村地区建立了社会保障体系，通过最低收入保障、农村新型合作医疗、农村养老保险等保证农村贫困人口的基本生活和公共服务。到2015年底，4 800万农村贫困人口享受最低生活保障，人均每月的低保补贴为151元。*《2016年1月份全国县以上农村低保情况》，中华人民共和国民政部网站，2016-03-16, http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjyb/dbsj/201603/20160300881352.htm。约98%的建档立卡贫困人口参加了新型农村合作医疗，63%的贫困人口参加了农村养老保险。*参见中国人民大学反贫困问题研究中心：《全国扶贫开发建档立卡数据分析报告》，2015年。

其四，普惠性的农村政策使农村贫困人口广泛受益。中国2003年在贫困地区实施了退耕还林工程，对农户进行退耕补贴；2006年开始全面取消了农业税，同时对农业实施综合补贴政策；2008年全面实行九年制免费义务教育。约71%的建档立卡贫困人口享受了各种补贴，2013年户均补贴额为1 780元。*参见中国人民大学反贫困问题研究中心：《全国扶贫开发建档立卡数据分析报告》，2015年。

其五，基本的土地制度和经营方式保证了贫困人口能从农业增长中受益。中国农村的基本土地制度是联产承包责任制，即农村土地集体所有，农户获得长期的土地使用权和经营权。在1980年代初期，土地相对平均地在社区成员之间分配，从而在制度上保证了贫困家庭也能从土地和农业发展中受益。

二、中国未来减贫面临的挑战

中国在取得30多年经济高速增长的同时，出现了收入分配不平等不断扩大的趋势。中国居民收入分配的基尼系数从1981年的0.288增加到2014年的0.469。区域性扶贫开发尽管大大促进了贫困地区的经济增长、缩小了贫困地区与其他地区的差距，但也因为贫困地区内部相对富裕的家庭受益更多而扩大了内部的收入差距。在上个10年《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》实施期间，扶贫工作重点县不同收入组的收入差距不断扩大，最低收入组的收入与最高收入组的收入之比从2002年的21.59%下降到2010年的17.38%，而且收入水平越高的收入组农民的人均纯收入增长越快。2002—2010年的8年间，按2002年不变价计算，最低收入组的农民人均纯收入年均增长7.7%，而最高收入组的农民人均纯收入年均增长10.66%，收入水平越高，增长速度越快。贫困地区的经济增长明显有利于高收入农户(见表1)。2002—2009年，贫困户、重点县农户和全国农户的收入增长速度分别为2.75%、11.76%和11.04%，贫困户的收入增长速度比贫困县农民的平均增长速度低9个百分点。贫困户收入占全国农村居民收入的比例持续下降，从2002年的三分之一下降到2009年的五分之一。

表1 贫困县不同收入组农户的收入增长(2002—2010年)

注：所有收入都按2002年不变价计算。

数据来源：作者根据国家统计局农村贫困监测调查数据计算，该调查在592个扶贫工作重点县进行，有5万多个样本户。(国家统计局住户调查办公室编：《中国农村贫困监测报告2011》，中国统计出版社2012年版。)

多种因素导致了收入不平等程度的增加。第一，中国的经济结构从劳动密集型的农业为主转为以制造业和服务业为主，加大了收入不平等。由于土地的平均分配使农业收入分配更为平等，而资本和技术密集度更高的第二和第三产业收入分配的不平等程度更高。第二，城乡之间的人口和劳动力流动也导致了收入分配不平等。由于受教育水平、综合能力、资金和信息等诸多因素的限制，贫困人口外出就业的可能性比相对富裕的农村人口更低，从而加大了工资收入的不平等。第三，贫困地区的扶贫开发尽管大大改善了基础设施等生产生活条件，但人力资本和能力较低的贫困人口很难利用一般基础设施的改善来增加收入，而能力更强的富裕家庭则可以利用生产和交易条件的改善大幅度提高收入水平。第四，贫困人口难以获得有效的金融服务，影响了他们的收入增长。

经济增速下降和收入差距扩大，意味着依靠以往的增长带动和区域开发来减少贫困人口越来越困难。因此，需要实施更加有针对性和精准的扶持策略。

三、以精准扶贫带动精准脱贫：途径、难点和思路

(一)精准扶贫的定义

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出精准扶贫，2015年精准扶贫被确定为中国农村扶贫的总方略。精准扶贫最基本的内涵是在找出贫困人口和识别贫困原因的基础上，通过各种途径进行有针对性的帮扶，消除家庭和个人面临的各种致贫因素，增强贫困家庭自我发展的动力和能力，达到可持续脱贫的目标。简单地说，精准扶贫就是要扶贫到户到人，而不能停留在扶持贫困地区、促进区域发展的层面上。精准扶贫的主要内容包括精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，从而达到精准脱贫。精准识别是利用民主评议和多维贫困指标，将贫困家庭和人口找出来并建档立卡。精准帮扶是根据贫困家庭和人口的实际情况和需求，有针对性地采用综合性的帮扶措施，提高贫困家庭的发展能力和条件。精准管理是对所有贫困户和人口进行登记，对帮扶措施进行统计，并对达到脱贫标准的建档立卡家庭进行跟踪和持续帮扶，以达到稳定脱贫的目标。精准管理还包括对扶贫项目和资金的管理，以满足精准扶持的要求。精准考核首先是按“两不愁”“三保障”的标准对贫困户的扶持效果进行考核和评估，防止弄虚作假和数字脱贫；其次是对贫困地区的整体脱贫情况进行考核，保证贫困县和贫困村的有序退出。

(二)精准识别与建档立卡

为了实施精准扶贫方略，保证现有贫困标准下剩余的5 575万贫困人口到2020年全部脱贫，首先需要将贫困人口识别出来，做到“扶持对象精准”。目前主要采用的是指标控制下的民主评议方法，即根据国家统计局对贫困人口数的估计，层层将指标分解到省、县、乡、村，然后在县乡政府的帮助下，由村两委利用民主评议或指标定量打分的方法将贫困家庭和人口识别出来。从2013年开始在全国范围内识别了2 948万户、8 962万贫困人口，同时对所有贫困家庭和人口建档立卡并纳入全国性的扶贫信息系统中。对每一个贫困家庭的基本人口情况、资源状况、收入来源和致贫原因进行了统计。2015年底以来通过对建档立卡工作的“回头看”和重新识别，目前建档立卡贫困户1 900多万，贫困人口5 623万。*中央的政策是对脱贫的贫困人口要继续扶持，以达到稳定脱贫。自2013年建档立卡以来，3 217万贫困人口脱贫，另外有122万识别不准确的建档立卡人口被标记为一般贫困人口，他们都保留在建档立卡系统中。这些建档立卡贫困人口将是“十三五”时期脱贫攻坚的主要对象。

精准识别和建档立卡面临的主要困难是，统计部门对贫困人口的识别指标和方法与基层的指标和方法不一致。国家统计局是根据国际上通用的经济福利指标(消费支出和收入)和贫困线来识别贫困家庭和人口的，而基层由于缺乏可靠的收入和消费支出数据，主要是按中央要求的“两不愁”“三保障”的标准来识别贫困家庭和人口，而不仅仅局限于收入和消费标准。*除了国家统计局在全国农户的7万多抽样调查户以外，很难获得农户的收入和消费数据。由于“两不愁”“三保障”包括了吃、穿、教育、医疗和住房等多个方面，按这种多维贫困的标准来测量的贫困人口数据必然会大于按单一的经济标准测量的贫困人口数量。利用国家统计局的贫困人口估计数层层分解贫困人口数量指标的方法，必然导致一部分没有达到“两不愁”“三保障”的家庭由于指标的限制不能被识别为贫困家庭和人口。*实际上，由于国家统计局的抽样调查只有省级代表性而不能准确估计省以下的贫困人口数量分布，将指标分解到县、乡、村的过程中，也会出现一定的偏差。这也是很多地方反映分配的指标不够，难以做到贫困人口全覆盖的重要原因。

笔者认为要解决这一矛盾并使没有达到“两不愁”“三保障”的贫困人口应扶尽扶，从而达到2020年所有贫困人口全部脱贫的目标，就必须使扶持的人口规模大于国家统计局估计的贫困人口规模。目前比较理想的解决办法是，维持第一批识别出来的8 840万建档立卡贫困人口规模不变，每年根据实际情况将已经稳定脱贫的建档立卡人口标示出来，逐步降低扶持力度;而对因各种原因新陷入贫困的家庭和人口及时建档立卡，有针对性地进行扶持。只有根据贫困人口的实际变化进行动态管理，才能确保应扶尽扶，并通过持续和动态的帮扶来解决他们的贫困问题。

(三)精准扶持与“五个一批”

在贫困人口识别出来并找准致贫原因后，需要因户因人施策，采取精准帮扶措施。由于致贫因素的复杂性，中国政府提出了“五个一批”的综合扶持方式。涉及产业发展、就业、移民搬迁、生态、教育、医疗和社会保障等多个方面。

贫困人口要永久脱贫，可持续的创收能力是关键。因为贫困人口相对而言素质较低，面临的各种限制条件比较多。他们既没有市场经济意识，也没有利用市场去发展产业的能力，还缺少资金、技术和对市场的把握能力，单独发展产业的难度很高。笔者认为产业扶贫要因人而异，采用不同的模式。有些家庭根本没有劳动能力，没有办法自主发展产业，就需要采用资产收益扶贫的模式进行帮扶，让贫困家庭在现代经营主体的帮助下利用自有资产和扶贫资金获得分红收入。对于有劳动能力的贫困家庭，产业扶贫的关键在于让贫困户进入到“现代产业链体系”里去，通过企业、合作社、大户等其他经营主体带动贫困人口，帮助他们解决市场、技术问题，提供产前、产中、产后服务，贫困人口只需要参与生产环节中相对比较简单的生产活动，这样就大大降低了贫困户发展产业的风险。就业扶贫的重点是通过培训提高贫困家庭劳动力的综合素质和专业技能，同时为他们外出就业提供信息和司法方面的援助，减少外出就业的顾虑和障碍。

部分贫困人口生活在偏远和生态环境恶劣的地区，一方水土养不活一方人；还有一部分贫困人口居住过于分散，就地帮他们解决基础设施和公共服务的成本过高，移民搬迁是解决这些贫困人口最有效地方式。从以往移民搬迁中出现的问题来看，移民搬迁的难点一是贫困户搬不起，二是搬迁后生计的保障问题。“十三五”期间，扶贫移民搬迁的规模高达1 000万，比前30年搬迁的总规模还大。如何控制搬迁成本和设计合理成本分担机制，如何根据贫困人口的实际状况确定搬迁方式，对达到“搬得起、稳得住”的目标意义重大。为了保证搬迁的资金需求，政府和国家政策性银行筹集了6 000亿专项资金，其中大部分是政策性贷款和金融债。为了使贫困家庭不因搬迁而大规模负债，还贷主体应该是中央和各级地方政府，搬迁贫困家庭支付少量建房资金。考虑到搬迁人口在家庭结构和能力等方面的差异性，应因地制宜采取梯度搬迁的方式。对有能力在城镇稳定就业的贫困人口，可以搬迁到城镇，并提供必要的技能培训和工作岗位；对劳动能力缺失和只能以农业为生的贫困人口，主要采取就近集中安置的方式，同时提供适应当地条件的农业和非农产业扶持。

对于生态保护区和恢复区的贫困人口，通过生态补偿、退耕还林补贴等方式给予扶持。在改善贫困地区环境和增强生态功能的同时，按照谁受益、谁补偿的原则和合理的转移支付，增加生态保护和修复地区贫困人口的资产性和工资性收入。目前需要设计可操作的生态补偿方案，测算和制定补偿标准，确定补偿方式和机制，使这些地区的贫困人口能够通过生态补偿脱贫，同时也能激励贫困人口保护和改善生态环境。

教育扶贫对许多贫困家庭都有帮助，短期内有利于减轻贫困家庭的教育成本，间接提高生活水平，长期看则有利于阻断贫困的代际传递。教育扶贫面临的主要困难是，贫困家庭的孩子受教育的机会低，接受的教育质量差。解决这些问题的主要措施包括大力发展贫困地区的学前教育，减少贫困地区儿童输在起跑线上的可能性。由于学前教育不属于义务教育，贫困家庭通常承受不了学前教育高昂的费用。必须对贫困家庭儿童的学前教育制定特殊的补助政策，建议借鉴国外有条件现金转移支付项目的经验，对贫困家庭儿童学前教育不仅免费，而且对家庭提供现金补助。基础教育阶段，重点是降低学生上学的间接费用，如学生住宿导致的陪读方面的成本等，恢复村级教学点就是一项有效的措施。在基础教育的基础上，让贫困家庭的学生免费上高中和职业技术学校，并给予生活补贴，对于提高他们在劳动力市场上的竞争力有重要的作用。为了提高贫困地区的教学质量，在努力培育当地优秀教师的同时，可以广泛利用新的技术和教学方式，如远程教学，让贫困地区也能享用城市的优质师资。

对于一部分完全丧失劳动能力和长期患病的贫困家庭，通过综合性的社会保障措施进行扶持是帮助他们脱贫的主要途径。具体措施包括广覆盖的最低生活保障、农村合作医疗、大病保险和救助、慢性病补贴以及养老保险等措施。到2020年，所有收入水平达不到贫困线的家庭都将通过最低生活保障制度达到贫困线的收入标准。基本医疗需要得到全面保障，彻底解决目前普遍存在的因病致贫问题。

(四)精准管理与资金整合

在扶贫资金管理方面，需要重点对资金管理体制进行改革，特别是要把各个与扶贫有关的部门资金整合在一起使用，并把资金的分配、使用和管理权直接下放给县级政府，由县级政府自主确定资金的使用范围和方式，以满足千差万别的扶贫到户的项目和资金需要，这样才有利于真正做到因人因户施策。2016年4月，国务院办公厅印发了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，2016年在三分之一的贫困县试点资金整合，2017年在832个贫困县实行资金整合，涉及20项各类三农的资金。通过资金整合，把资金分配权和项目审批权限交给贫困县，在县级形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局。在资金县级整合的条件下，目前面临的主要问题是资金如何有效地使用，真正做到资金使用精准。这就需要在放开资金使用权的同时加强对资金使用减贫效果的评价，变以往侧重于过程的监督和管理为以结果为导向的监督管理，同时通过多种渠道监督资金使用的大方向，防止扶贫资金的非扶贫用途出现。

(五)精准考核与精准脱贫

精准扶贫的最终目标是要达到精准脱贫，因此需要有明确的标准和考核机制。首先是贫困户和贫困人口的脱贫，标准就是要达到“两不愁”(不愁吃、不愁穿)和“三保障”(保障义务教育、基本医疗和安全住房)，人均纯收入达到和超过国家确定的贫困线(2015年为2 855元)。贫困村的退出标准为村级的贫困发生率降至2%以下(西部地区降至3%以下)，同时也要考虑村内的基础设施、基本公共服务、产业发展和村集体收入等方面的状况。贫困县退出的标准是贫困县贫困发生率降至2%以下(西部地区降至3%以下)。目前需要解决的主要问题是标准的具体化和数据的获得方式。例如， “两不愁”和“三保障”只是一个总体要求，需要有更具体确定的指标来测定是否达到了这些目标。指标的计算需要有可靠数据的支撑，而基层普遍缺乏可靠的收入、消费、公共服务获取情况方面的数据。建议广泛利用第三方力量和统计部门的独立抽样调查体系，采用科学的抽样调查方法，以合理的成本进行贫困退出和脱贫有效性的评估。

脱贫攻坚是一项系统性工程，也是一项艰巨的任务。因此，中央反复强调要坚决防止扶贫弄虚作假和数字脱贫。在制定了明确的脱贫标准的前提下，合理的贫困退出程序和有效的监督机制是精准脱贫的重要保证。贫困户的退出需要通过入户调查、结果公示、村两委和驻村工作队核实，同时要得到贫困户的认可。贫困村的退出需要通过抽样调查计算贫困发生率，核实村级基础设施、公共服务和集体经济的状况，看是否走上自主发展之路。贫困县的退出需要在省级评估的基础上，由国务院扶贫领导小组组织第三方评估进行专项评估，达到贫困发生率的要求后由省级政府批准退出。在整个精准考核与精准脱贫的过程中，社会的监督和第三方评估是关键环节。第三方评估需要解决的第一个问题是委托方和资金来源问题，从一开始就应该避免评估过程中的利益冲突。为了保持第三方评估的公正性、独立性，现在基本采用的方法有：一是上级部门委托第三方机构评估下级单位，如要对县评估，就应是省里面委托对县进行评估，中央委托对省评估；二是制度规范问题，应确定明确的评估程序和相应的管理制度，使第三方评估具有合法性；三是评估机构的专业化水平问题，评估机构需要加强自身建设，加强对评估理论、方法和技术的研究；四是评估结果应用问题，应使评估结果朝着更开放的方向发展，让更多的机构和个人共享评估的相关成果，以便于加强社会监督。

【责任编辑：肖时花】

国家社会科学基金重大项目 “实施精准扶贫、精准脱贫的机制与政策研究”(15ZDC026)

2016-09-10

F323.8

A

1000-5455(2016)05-0110-06

汪三贵，湖南临澧人，农学博士，中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师，中国人民大学反贫困问题研究中心主任、教授，可持续发展高等研究院副院长，农村经济与金融研究所副所长；刘未，湖南临澧人，中国人民大学反贫困问题研究中心博士研究生。)