资源枯竭型城市可持续发展的路径选择——基于湖南3市的实证研究

卢志文

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）

资源枯竭型城市可持续发展的路径选择
——基于湖南3市的实证研究

卢志文

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）

以湖南地区3座典型资源枯竭型城市为研究对象进行实证研究，研究发现:资源枯竭型城市目前依然面临着经济发展缓慢、公众参与度低、居民意识落后、生态环境恶化、社会保障不健全等发展困境。造成困境的主要原因是政府实行单一治理导致的治理机制的不完善，要实现资源枯竭型城市的可持续发展必须进行整体治理，形成“居民需求导向、政府统筹负责，多元协调互动的”整体治理机制。

资源枯竭型城市；可持续发展；整体性治理；单一治理

众所周知，我国是一个资源大国，矿产资源丰富、种类繁多，也因此诞生了一种特殊的城市类型——资源型城市。业界普遍观点认为，资源型城市①《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》指出，截止2016年，我国有262个资源型城市，其中地级行政区(包括地级市、地区、自治州、盟等)126个，县级市62个，县(包括自治县、林区等)58个，市辖区(开发区、管理区)16 个。具体参见：国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）的通知，中央政府门户网站，http://www.gov.cn/zwgk/2013-12/03/content_2540070.htm，2013-12-03。是指以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市(包括地级市、地区等地级行政区和县级市、县等县级行政区)。这些城市为促进我国的经济发展，增强综合国力作出了巨大贡献。自新中国成立以来，资源型城市累计生产原煤529亿吨、原油55亿吨、铁矿石58亿吨、木材20亿立方米，“一五”时期156个国家重点建设项目中有53个布局在资源型城市，占总投资额的近50%，为建立我国独立完整的工业体系、促进国民经济发展作出了历史性的贡献［1］。然而，根据“资源开发的生命周期理论”②“资源开发的生命周期理论” 指的是，对于依靠不可再生资源发展的城市和产业来说，资源的初始存量决定了产业生产规模和服务年限，决定了城市以该种资源产业为主导的时间长短。美国地质学家胡贝特将资源产业的发展周期分为四个阶段: 开发期、成长期、稳定期、衰退期。在衰退期阶段，资源逐步枯竭，产量下降，矿产业的主导地位逐步下降。具体参见王树义，郭少青《资源枯竭型城市可持续发展的对策研究》，载《中国软科学》2012年第1期。，资源型城市都有发展、兴盛和衰弱的周期，资源枯竭型城市便是资源型城市中的资源走向枯竭时的状态［2］。资源枯竭型城市由于矿产资源的枯竭，也因此面临着经济衰退、生态破坏和贫困人口增加的诸多困境。为促进资源枯竭型城市的转型，实现资源枯竭型城市的可持续发展，自2008年到2016年，国家先后确定了69座资源枯竭型城市并给予政策和资金上的倾斜。在上级资金和相关政策的支持下，资源枯竭型城市通过调整产业结构，大力发展替代产业，在可持续发展之路取得了一定的实效。然而，政府这种单一性依靠促进经济发展而忽视其他方面的建设也导致了新的转型困境。针对这种单一性治理模式所产生的困境，本文提出了从传统单向治理到现代整体治理的观点，以促进资源枯竭型城市的可持续发展。通过实现资源枯竭型城市的可持续发展也将对于维护国家能源资源安全、推动新型工业化和新型城镇化、建设“两型社会”具有重要意义。

一、文献综述

国外学者对资源枯竭型城市可持续发展研究起步早，成果丰富。20世纪30年代初，著名地理学家英尼斯（H.A.Innis，1921）对资源型城市进行了开创性的研究；从20世纪60年代开始，鲁卡斯（R.A.Lucas,1971）、布来德伯里（J.H.Bradbury,1981）和兰德尔(Randall J.E.1996)和艾恩赛德(Ironside R.G.1996)、霍顿（D.S.Houghton,1999）、英迪拉（Indira Singh，2009）和伊万斯（ Jim Evans，2009）等学者对资源枯竭型城市可持续发展问题展开系统研究。近年来，国外相关研究主要来自加拿大、澳大利亚和美国，尤其是加拿大学者在该研究领域中的成果和理论建树最引人注目。在研究理论上，早期主要是以传统的社会心理学、经济地理学、城市规划学和区域发展理论为主；70年代末到80年代中期，资本积累与国际化理论和依附理论被引入到资源型城市的研究之中；80年代中期以后，经济结构调整和劳动力市场分割理论、可持续发展理论及科斯的交易成本理论逐步得到了应用。在研究方法上，以描述性、概念性的实证研究居多，理论性的规范研究成果及构造模型、运用统计方法研究相对较少。

国内学者对资源枯竭型城市可持续发展问题的研究也取得了较为丰富的成果。相关研究主要涉及两个方面：第一，资源枯竭型城市困境成因研究。资源型城市为什么陷入困境，学术界对此颇为关注并提出了三种解释：一是“资源－产业解释”。即认为城市衰落是由于资源的枯竭和原来主导产业失去优势所致（孙立平，2004）。二是“制度解释”。学者们认为资源性城市既体现了计划经济的辉煌，也集中了计划体制的所有弊端。改革开放以来，资源性城市退出计划经济体制较晚，对外开放也相对较迟。这样，昔日的辉煌变成了现在的包袱，因而错失加快发展的机遇。三是“文化－心理解释”。即认为丰富的自然资源，长期的计划经济体制，对于人的思维和行为模式产生了明显的影响，这些思想往往是与现代市场经济所要求的商业意识和企业家精神相背离，因而制约了资源型城市的发展（孙立平，2004）。第二，资源枯竭型城市困境出路研究。大致有以下5种主张：产业可持续发展（李立，2010；康彦彦，2013）、财政支持（王建志，2010；孙毅，2012；曾万平，2013）、市场机制（丹尼尔·罗森，2004；高辉清，2004）、制度创新（毛寿龙，2003；王素军2011；王剑，2013）、法律保障（刘剑平，2007；吴宇，2010；王树义，2011；殷婷婷2012）。

综上所述，我们可以发现，经济学侧重探讨经济体制改革与产业结构调整；政治学主要讨论政治体制改革与政府职能转变；社会学则关注社会民生的保障;法学研究则主要集中于国土资源和环境保护的制度设计等方面。当前的研究缺乏对资源枯竭型城市可持续发展的整体性思考，缺乏从多学科融合视角进行研究并且尚未从深层次揭示出资源枯竭型城市可持续发展的内在机理，形成具有普适性的城市可持续发展机制。基于此，本文以湖南地区的3座资源枯竭型城市为研究对象，以整体治理为指导思想，通过细致描述当前的可持续发展现状，探索造成可持续发展困境的内在原因，最后提出对策建议。

二、资源枯竭型城市可持续发展现状及存在的问题

（一）数据来源及研究方法

本文所选取的3座资源枯竭型城市分别是湖南资兴市、湖南耒阳市和湖南冷水江市，它们都于2009年被国家有关部门列为第二批资源枯竭型城市。这三座城市在过去都是全省有名、全国闻名的典型资源性城市。然而，随着资源的枯竭，这三座城市开始慢慢变为资源枯竭型城市。通过几年的发展，这些城市在可持续发展上取得了阶段性成果，其所反映的经验和问题具有典型性和代表性，我们可以通过样本城市的实证研究管窥中国资源枯竭型城市转型的基本规律。

本调研采用定性与定量的方法相结合，结合前人文献、政府座谈和居民访谈，编制了资源枯竭型城市的调查问卷。问卷共涉及39个指标，其中6个指标描述样本基本情况，15个指标描述政府治理现状，主要从经济、政治、文化、生态、民生五个维度进行描述；17个指标描述政府治理机制现状，主要从法律保障机制、产业扶持机制、利益分配机制和意识培育机制四个维度进行分析。其中以政府治理机制为自变量，包括法律保障机制、产业扶持机制、利益分配机制和意识培育机制，以可持续发展为因变量，具体分为经济、政治、文化、生态和民生五个方面，以探索从传统单向治理向现代整体治理相转变。

资料分析上我们主要采用李克特5.0的方法，将问卷中关于政府治理状况与治理机制的题目选项中的“非常好”、“比较好”、“一般”、“比较差”、“很不好”，分别记为5、4、3、2、1分，各维度所包含题目的得分的总和代表城市在该方面的治理好坏状况或治理机制的完善程度。值得注意的是，这里的好坏与强弱是相对的，只在本次调研所获得的样本内部做比较。

本研究主要采用偶遇抽样的方式发放问卷，共发放问卷630份，历时25天，其中回收600份，回收率为95.24%，其中有效问卷564份，有效率为94%。在对所回收的调查问卷整理、筛选的基础上，采用SPSS 20.0统计分析软件对问卷数据进行统计分析，使用的统计分析方法主要有回归分析。具体操作方法如下：在分析资源枯竭型城市整体性治理的影响因素时，我们建立多元回归模型，将可能对因变量产生影响的多个因素纳入到模型中，在统计控制的情况下，以求得出有效结论。我们对数据结果进行若干加总（如前文所示加总方法）得到的法律保障机制、产业扶持机制、利益分配机制与意识培育机制作为因变量；以同样的方法加总得到城市总体治理状况作为自变量建立回归模型。通过所得到的回归模型的F检验和T检验的显著性水平把握是否通过检验；通过回归系数的大小和正负得到两个变量之间的相关程度和方向。

（二）资源枯竭型城市可持续发展面临的现状

国际社会普遍认为，环境、经济和社会是可持续发展三个不可或缺的组成部分。然而，根据既有文献分析和实地调研发现，资源枯竭型城市的可持续发展是一项复杂系统的工程，它包含着政治制度、经济产业、公民意识、生态环境等众多因素的共同可持续，各因素之间相互整合、相互影响，要实现其可持续发展，需要系统地协调和平衡政治、经济、文化、生态和社会五者之间的复杂关系。然而，当前资源枯竭型城市还没有做到这一点，依然面临着诸多问题。

1.支柱产业衰退，经济发展缓慢

资源枯竭型城市在发展的早期一般以当地资源产业为主导，产业十分单一且大多是消费型产业。然而随着资源的逐渐枯竭，这些资源性产业也逐渐走向衰弱，直接导致了整个城市经济发展陷入困境。据资源枯竭型城市冷水江市的官方资料显示，“2015年来，全市财政收入和地方财政收入双双负增长，全年完成财政总收入16.42亿元，同比下降21.8%，其中，地方财政收入9.03亿元，同比下降21.5%；上划中央收入6.28亿元，同比下降22.4%；上划省级收入1.11亿元，同比下降21.2%。全市财政总支出26.94亿元，同比下降1.1%①资料来源：《湖南省冷水江市2015年经济运行状况简析》。。另外，根据实地调研结果显示（见表1），当前资源枯竭型城市经济治理得分2.59分，这说明当前经济治理状况不容乐观。在我们调研的当地依然面临着经济收入水平不高，政府财政收入不足的困境，特别是经济产业结构失衡依然是当前经济可持续发展所面临的巨大困境之一。

表1 经济治理状况描述性统计

2.信息公开不足，公众参与度低

资源枯竭型城市的当地政府在土地复垦、矿山治理等专项环境整治项目时会动用大量资金，如果没有有效地社会监督，很容易引起权力寻租[2]。因此，对于涉及公共利益的政府决策和企业开发行为，必须保证公众的知情权和参与权，实现对政府和企业的制约。资源枯竭型城市要实现真正的可持续发展必须提高政治治理水平，进行对权力的制约。对此，笔者就以政府信息公开、公共事务的参与和民主监督来反映当前政治治理状况。然而，根据调查结果显示（见表2），资源枯竭型城市政治治理状况得分为2.62，其中公共事务参与状况得分最低，只有2.24。据了解，当地居民对当地政府可持续发展的相关政策了解十分匮乏，对本镇重大决策参与度十分低，而当地政府的信息公开则不全面，不具体。

表2 政治治理状况描述性统计

3.居民意识落后，社会文化保守

丰富的自然资源，长期的计划经济体制，对于人的思维和行为模式产生了明显的影响，因此当地居民具有浓厚的“本土资源观”以及对矿产资源有强烈的依附心理，这些落后的居民意识也是资源枯竭型城市可持续发展面临的困境之一。

对此，笔者就当地居民的环保意识、法律意识、参与意识和传统意识的改造来反映当前政府在文化意识方面的治理状况。结果显示（见表3），居民的意识水平得分为2.73，这说明当地居民的意识水平依然不高。特别是传统意识改造状况得分为2.50分，远低于一般水平，这表示某些落后的传统意识依然根深蒂固。据调查发现，当地居民依然有着“靠山吃山，靠水吃水”的矿产依附心理，寄希望对矿产资源进行挖掘或者从事与矿产相关的工作，对转型的一些措施和政策法规漠不关心。另外，当地的社会文化较保守，大多数家庭祖祖辈辈“靠矿为生”， 就业观念保守，对政府有强烈的依赖感和归属感，形成了独具特色的惰性文化。

表3 文化意识治理状况描述性统计

4.历史欠账太多，生态环境失衡

资源枯竭型城市的生态环境问题一直以来都是资源枯竭型城市发展面临的巨大困境之一。在早期城市建设过程中所伴随着资源的高强度开采产生的“三废”——废气、废渣、废液，造成大气环境恶劣，地下水系遭到严重破坏，致使水资源严重短缺、水质受到重度污染，同时大量的煤矸石、固体废弃物堆积成山占用了大量的耕地和林地。近年来当地政府不断地加大对资源枯竭型城市生态环境治理的财政投入，生态治理治理取得了一定成效，但是环境治理的压力一直很大。根据实地调查结果显示（见表4），资源枯竭型城市的环境治理状况得分为3.22，超过平均分3分，说明资源枯竭型城市的生态环境治理取得了一定成效。但是，从表中我们发现矿山环境的生态治理得分为2.64，依然处于较低水平，生活卫生环境得分较高为3.79，这说明矿山环境的治理任务依然险峻，环境治理的道路任重道远。

表4 生态治理状况描述性统计

5.社会保障不健全，民生问题突出

资源枯竭型城市依然面临着社会保障不健全、民生问题突出的发展困境。根据耒阳市官方数据统计，“随着资源枯竭，采掘业从业人员持续减少，煤矿工人大面积失业，2013年煤矿职工仅有2万人，失业矿工达1万人。我市面临矿区下岗人员和城镇及农村富余劳动力转移就业双重压力，就业再就业压力极大。采煤沉陷区综合治理任务艰巨，据不完全统计，我市15个产煤乡镇因采煤沉陷引起的受损面积广，波及15万人口，25万人饮水困难。随着资源的继续开采，沉陷区范围还在不断扩大，沉陷区群众的生产生活条件恶化加深。社会负担沉重，到2012年底，我市企业历年欠缴或挂账社会保险费达2亿元，加之原国有、集体企业“买断”职工养老保险实际缴费年限将陆续达到15年，我市仅养老保险基金年缺口很大，同时矿区群众生活困难，社会救助压力日益递增①资料来源：《湖南省耒阳市2014年矿山地质环境治理工程年度实施方案》。”。另外，根据调查结果显示（见表5），社会民生治理的总体得分为2.81分，低于标准得分，其中就业等公共服务建设得分最低，为2.43分，交通等基础设施建设状况较好得分为3.15，便民服务设施建设为2.85，这说明资源枯竭型城市需要加强对社会民生的建设，其中着重加强对就业等社会保障的建设。

表5 民生治理状况描述性统计

接下来，笔者为了更加直观的显示出当前资源枯竭型城市的治理状况，将表1至表5所代表的经济、政治、文化、生态和民生五个方面的得分再次进行了统计（详见图1、表6）。

图1 资源枯竭型城市治理状况指标

表6 资源枯竭型城市治理状况描述性统计

问卷结果显示（见图1、表6），资源枯竭型城市总体治理状况得分为2.79，比平均值少0.21这说明资源枯竭型城市的治理从总体上看是不足的。从图1中可知，除生态治理的得分超过3分外，其余的治理得分都低于3分，尤其是经济状况得分最低，只有2.59，同时政治、文化、民生的治理也存在问题，分别只有2.62、2.73、2.81，这说明资源枯竭型城市经过多年的发展，在生态治理的恢复上取得了一定的成绩，基本达到持平，但是在政治、经济、文化和社会民生上依然存在着许多问题。

表7 资源枯竭型城市相关性分析结果（r）†

相关性分析是指对两个或多个具备相关性的变量元素进行分析，从而衡量两个变量因素的相关密切程度。资源枯竭型城市的相关分析结果（见表7）。从表7中可知，资源枯竭型城市的治理状况与经济、政治、文化、生态和社会保障均呈正相关，且具有统计学意义。其中与经济相关指数最高，其次为文化、政治、社民生和生态，这说明经济建设是资源枯竭型城市可持续发展的关键，需要当地政府加快经济可持续发展的步伐，调整产业结构，提升人民的经济生活水平，但同时也不能忽略其他方面的建设，当前资源枯竭型城市的可持续发展已不能单纯依靠经济建设的可持续发展，同时也要注重在政治、文化意识，生态文明和社会民生上的发展。

（三）资源枯竭型城市治理失衡的主要原因

在对湖南3座典型资源枯竭型城市的调研过程中，笔者发现当前资源枯竭型城市政府实行的治理主要是单一治理，即政府在治理理念上具有单一性：在可持续发展过程中只注重在经济产业的可持续发展而忽略了其他方面的建设；只注重政府主导而忽略了居民需求。这种单一性治理模式导致了治理机制的不完善，治理机制的不完善对可持续发展产生了重大影响。因此在实地调研的基础上，笔者将从政府治理机制的角度进一步探究困境产生的原因。

1.法律保障机制不完善

资源枯竭型城市的可持续发展问题是一个错综复杂的问题，它的可持续发展不可能是一蹴而就的。那么如何巩固在可持续发展过程中的成果？如何把资源枯竭型城市的可持续发展进一步深入？这不仅仅是一个政策问题，更是一个法律问题，法律的稳定性能为资源枯竭型城市可持续发展提供稳定的保障。因此，我们认为完善资源枯竭型城市的法律机制是影响资源枯竭型城市可持续发展的重要因素，然而当前的资源枯竭型城市法律保障机制并不完善。主要体现在立法、司法和执法方面，其中立法方面的问题是最主要的问题，一般包括三个方面：一是立法理念偏离；二是立法缺失，治理措施大多停留在政策方面；三是立法可操作性差。

在进行问卷调研时，笔者主要以资源枯竭型城市的立法、司法和执法措施的实施状况来反映资源枯竭型城市法治建设的基本情况。从问卷调查结果来看（见表8），法治建设程度的得分为2.55，这说明目前资源枯竭型城市的法治建设水平依然不高，缺乏完善的法律保障机制。

表8 法治建设程度描述性统计

近年来，为促进资源枯竭型城市的可持续发展，中央和当地政府都做出了许多努力，颁布了各项规划和意见，这对当地城市的可持续发展起到了巨大的推动作用。例如，从国家层面来看，2007年12月24日，国务院出台《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，2012年财政部出台《中央对地方资源枯竭城市转移支付管理办法》；从地方级面来说，以湖南省为例，2012年出台了《关于促进资源型城市可持续发展的实施意见》，资兴市也先后出台了《资兴市资源枯竭城市经济可持续发展规划》、《资兴市资源枯竭城市可持续发展实施工作方案》。但是这些规划和指导意见大多属于政策性规定，缺乏稳定性和法律的权威性，同时上述政策规划过于原则性，没有具体的对策措施，导致了下面无法很好的开展工作。为了进一步分析资源枯竭型城市的法律建设状况，接下来笔者从政府的“立法、司法和执法”三个方面进行描述。

（1）立法不健全。对湖南的资源枯竭型城市立法情况的统计分析见（见表9），从表中可以看出立法汇总值仅为2.56，远低于一般水平，其中最低值出现在当地政府的立法工作的情况上，同时对中央的立法工作也不了解，建设的不完善，这说明目前资源枯竭型城市的立法问题较为突出。

表9 立法状况描述性统计

根据调查结果显示，当前面临的立法困境主要体现在以下几个方面：第一，立法内容缺失。在我国现有的法律中没有一部针对资源枯竭型城市保护的专门法，而且在矿产资源特定矿种专门立法上基本空白，除《煤炭法》外，其他矿种的专门立法仍是一片空白。然而由于矿产资源种类不同，其利用和保护方式也不一样，因此有必要针对不同的矿种分别进行立法，特别是进行地方立法。第二，立法理念偏离。当前我国有关自然资源保护的立法，比如《矿产资源法》、《煤炭法》等的立法理念均没有充分体现可持续发展的要求，这些法律、法规更多的是政府规范矿产资源的开采、利用的行为准则，立法内容主要集中在对开采资源的勘探、开发和安全保障上，缺乏保护生态环境和生态利益的思想。第三，立法可操作性差。我国目前的《环境保护法》实际上只是一部环境污染防治法，对自然资源的保护只是作了一些原则性的规定，这在环境与资源日益融合的大背景下，是有些不合时宜的。同过于原则性的条款使得法治化在矿产资源领域中的高标准、严要求实现起来非常困难。

（2）司法公正性不足。对当前资源枯竭型城市司法情况的统计分析（见表10），从表中可以看出司法的整体水平仅为2.2，低于一般水平，这说明我们需要加强司法建设，为可持续发展保驾护航。通过对当地的走访调查，笔者发现，我国矿产城市由于地方经济过分依赖资源，导致地方政府向当地矿业企业“倾斜”，从而出现地方保护主义现象，地方政府往往为保护当地企业插手法院审判，从而无法真正实现司法公平公正。

表10 司法状况描述性统计

（3）执法力度需要加强。对资源枯竭型城市执法情况的统计分析（见表11），从表中可以看出目前执法汇总得分为2.51分，其中政府执法工作状况为2.48，对执法人员的评价为2.53，这说明资源枯竭型城市的行政执法力度不够，需要加强执法建设力度。

表11 执法状况描述性统计

资源枯竭型城市执法建设的困境主要体现在以下几个方面：第一，行政执法体制不顺。我国资源枯竭型城市的行政监督机制是中央监督管理与地方分级监督管理相结合、行政主管部门统一监督管理与其他各有关部门分工负责相结合的行政监督机制，这就造成了多头管理、权力分散的现象。以资兴市为例，当地的权力和行政监督以“地上地下”为界限划分为两个部分，市委市政府主管“地上”，主要解决城市基础设施建设、环境保护和社会保障等“包袱”性问题，而“地下”则归湘煤集团（国企）管理，地方政府无权管理，这不仅对当地政府的财政造成了巨大的压力，同时不利于城市的整体可持续发展，也有时使得部门协调机制出现混乱的局面，效能地下。第二，行政执法不严。因为资源枯竭型城市丰富的矿产资源，导致当地利益矛盾十分尖锐并且出现了“黑金政治”。当地政府的行政人员往往就是矿业企业的幕后投资者、受益者，这就造成了在实践中出现某些行政机关或执法人员为了局部或个人利益而执法不严的现象。第三，行政执法人员素质参差不齐。当前执法队伍良莠不齐、素质低下现象十分严重。这样不仅造成了工作效率低下，滋生腐败问题，在执法过程中也经常出现“人情执法”的现象这样激化了当地政府和群众的矛盾，无形中阻碍了资源枯竭型城市的可持续发展发展。

2.产业发展机制不合理

经济的可持续发展是资源枯竭型城市可持续发展的内在动力，而产业发展则是经济发展的重中之重。然而，资源枯竭型城市政府在发展经济过程中一味重视发展替代产业，“千方百计”进行招商引资，发展高新技术产业而忽略了原资源型企业的扶持和改造升级。笔者认为我们需要从两方面进行对产业扶持发展，一方面要立足于本地的资源型产业和企业，通过对原产业的加工改造，提高产品附加值，优化产业链；另一方面积极寻找和发展新的接续替代产业，进行产业集聚，发展劳动密集型产业和特色旅游业，积极引导资源型城市因地制宜探索各具特色的产业发展模式。因此，在实地调研过程中，笔者主要从政府对原产业加工改造和接续替代产业发展两方面进行问卷调查（见表12、表13和表14），其中资源枯竭型城市产业扶持和发展的总体评价为2.39，这说明资源枯竭型城市整体的产业可持续发展发展是不好的。其中原产业加工改造状况为2.51，接续替代产业发展状况为2.27，这说明这两个方面的产业发展是不足的，我们需要同时加强对原产业的升级改造和发展新的接续替代产业做到资源枯竭型城市的产业可持续发展。

表12 产业总体发展状况描述性统计

表13 原产业加工改造状况描述性统计

表14 接续替代产业发展状况描述性统计

3.利益分配机制不健全

资源型城市为我国的经济发展做出了巨大的历史贡献和牺牲，而随着资源的枯竭，城市发展陷入困境，如何建立健全利益分配共享机制已成为资源枯竭型城市可持续发展的重要问题，而解决利益分配共享机制的问题将能稳定社会环境，为资源枯竭型城市的可持续发展提供一个良好的社会环境。由国务院颁布的《全国资源枯竭型城市规划（2013—2020）》方案指出“合理调整矿产资源有偿使用收入中央和地方的分配比例关系，推进资源税改革，完善计征方式，促进资源开发收益向资源型城市倾斜。坚持以人为本，以保障和改善民生为重点，优化资源收益分配关系，探索建立合理的利益保障机制，支持改善资源产地居民生产生活条件，共享资源开发成果，努力实现居民收入增长和经济发展同步提高”。对此，笔者就以中央对地方的财政支付和地方政府对当地民生的财政投入来反映资源枯竭型城市利益分配的现状。结果显示（见表15），中央对地方的财政支持状况得分为2.80，地方政府对当地民生财政支持状况得分为2.41，两者均低于平均分，这说明当前资源枯竭型城市的利益分配共享机制是不健全的。资源枯竭型城市的要实现可持续发展需要中央“另眼相看”，而当地政府对居民民生的改造更是需要“高看一眼，厚爱一层”。

表15 财政投入状况描述性统计

4.居民意识培育机制缺乏

社会文化对社会发展具有重要作用，思想和文化上的桎梏成为了资源枯竭型城市可持续发展的重要阻碍。构建当地居民的意识培育机制，创造积极进取的社会文化氛围将能为可持续发展提供思想基础。然而，资源枯竭型城市由于经济陷入困境，政府财政收入减少再加上当地政府追求通过经济发展带动城市的转型，忽视了对当地居民意识方面的投入。对此，笔者主要以当地政府的宣传来反映居民意识培育的现状，其中宣传主要分为：宣传媒介（硬件设施）、宣传手段、宣传队伍。根据调查结果显示（见表16），资源枯竭型城市的居民意识培育状况得分为2.68，这说明资源枯竭型城市居民意识培育水平总体不高。其中，宣传队伍的得分最低，为2.51分。根据走访发现，当地政府对资源枯竭型城市的转型措施及相关政策法规的宣传十分少，并没有很好的利用报纸、网络、广播等新媒体大力宣传转型措施和国家政策。同时在宣传手段上十分单一且效果不好，也没有专门的宣传队伍导致了当地居民对当前的转型现状和重要性了解十分少，没有形成一种积极向上，共力转型的社会氛围。

表16 居民意识培育状况描述性统计

随后，笔者以政府治理机制涉及的17个因素作为自变量，以治理状况作为因变量，选用逐步回归法进行了多元回归分析。

经过多元回归，模型1-7变量数依次增加，其中模型7预测变量为： (常量), 执法1：执法人员或执法机构处理问题, 司法评价, 接续产业：现代农业，意识培育：宣传媒介（硬件设施），立法：中央立法，意识培育：宣传手段，接续产业：产业结构调整；模型7调整R2的值在7个模型中拟合优度最好。

表5是回归拟合过程中每一步方差分析的结果，结果表明，当回归方差包含不同的自变量时，其显著性概率值均小于0.0001，拒绝总体回归系数均为0的原假设，因变量与自变量间存在线性关系，可以采用线性模型分析。

根据（表20）显示的回归方程结果，共线性检验显示变量VIF均小于2，表明各自变量不存在多重共线性。根据调整R2值，选择模型7方程，依据B回归系数可以得到回归方程如下：

政府治理状况=0.630+（0.162*执法1：执法人员或执法机构处理问题）+（0.116* 司法评价）+（0.168*接续产业：现代农业）+（0.063*意识培育：宣传媒介（硬件设施））+（0.148* 立法：中央立法）+ （0.118*意识培育：宣传手段）+（0.111*接续产业：产业结构调整）。

笔者继续采用spearman秩相关对机制建设和资源枯竭型城镇的状况进行了相关性检验，统计显示机制建设的各指标均呈正相关（见表19），且相关性具有统计学差异。机制建设中的法律保障机制、产业扶持机制、利益分配机制、居民意识培育机制和资源枯竭型城镇的建设存在着一定的相关性，因此，能够得出通过加强政府的机制建设可以改善当前状况的结论。

表17 回归分析指标的方差分析（Anova）†

五、资源枯竭型城市可持续发展的路径选择

（一）资源枯竭型城市可持续发展的指导思想

通过以上的数据分析和实证研究，我们发现资源枯竭型城市要实现可持续发展必须进行整体性治理，完善治理机制。整体性治理理论最早由英国学者希克斯于 1997 年在 《整体政府》一书中首次提出，并迅速得到了英国工党的认同。1999 年，希克斯和他的同事又提出了建构整体政府的策略，并于 2002 年合作出版《迈向整体性治理： 新改革议程》一书，整体性治理理论得到进一步完善，并得到了 OECD 多个国家的共识与借鉴［4］。整体性治理在理念上注重治理问题的预防导向、公民需求导向和结果导向，以满足公民需要的整合型政府运作为核心。在组织架构与型态上，坚持“治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合”［5］。因此，资源枯竭型城市的整体性治理就是要立足全局，有整体治理的思维，要以公民需求为导向，坚持“公正、公平和以人为本”的原则，通过治理层级、治理功能和公私合作的整合优化，最后形成“居民需求导向、政府统筹负责，多元协调互动的”整体治理机制

表18 回归分析方程结果系数†

表19 资源枯竭型城市治理与机制建设状况的相关性分析†

（二）资源枯竭型城市可持续发展的径路

资源枯竭型城市整体性治理机制具体来说就是要完善立法结构、深化立法内容为可持续发展提供制度保障；通过实行“两条腿走路”，创新接续替代产业扶持机制，为可持续发展提供动力支持；通过加大中央对地方扶持力度，重点实施“一户一产业工人”工程，健全利益分配共享机制，缓和社会矛盾，为可持续发展创造稳定的社会环境；通过实行“宣传教育、基层民主自治、学校教育”的“三管齐下”，构建公民意识培育机制，为实现资源枯竭型城市的转型奠定思想基础。

图2 资源枯竭型城市的路径选择

1.完善法律保障机制：深化立法

完善法律保障机制需要我们树立整体性观念，通过完善立法体系，严格行政执法和树立司法正义，实现法律机制的优化。其中立法的缺失是当前主要矛盾，因此树立正确的立法理念，以可持续发展为基本原则，深化立法内容显得尤为重要。为此，笔者就具体如何深化立法内容进行更为具体的阐述。

（1）完善立法结构，进行专项立法

我国关于矿产资源的开发和利用的法律十分少，目前只有《环境法》、《矿产资源法》、《煤炭法》三部法律，而资源枯竭型城市的专项立法则一个都没有。然而现实问题却是我国资源型城市众多，问题矛盾尖锐，这迫切需要进行立法活动，提供法律保障，结合笔者实际考察经验，笔者认为可以以湖南省先行试点，出台如《湖南省资源型城市可持续发展保护条例》，该条例应该以可持续发展为立法原则,内容上主要从环境法律保护（环境影响评价制度、资源开发利用总量控制制度、区域限批制度、许可证制度），国土资源法律保护（土地复垦制度、城乡规划法律制度、资源开发利用总量控制制度），财政税收法律保护（资源开发生态补偿、资源税费、接续替代产业税收优），社会保障法律保护制度（失业救助转岗培训）这四个方面做出规定。除此之外，资源枯竭型城市政府也可以根据自身城市特点，出台单行条例和办法等如《采煤沉陷区治理条例》、《矿山地质环境恢复治理验收办法》等。这一方面对资源型城市本身转型立法进行尝试与规范，另一方面为国家层面的资源型城市转型专项法律提供立法依据与参考，为国家宏观资源型城市转型立法提供支持，实现国家和地方立法的统一性，从而形成从中央到地方的法律体系，为资源型城市转型提供完善的法律保障体系。

（2）资源开发补偿制度①湖南耒阳市对资源开发补偿制度进行了较为成功的探索，该市通过设立专门的征收机构，从每吨煤中抽取10元钱进行补偿，大大的促进了当地的可持续发展，而该项制度也被国家审计署、国土资源部等的领导同志进行了采纳。的法治化

资源开发补偿机制是促进资源枯竭型城市可持续发展的重要保障，我们需要将补偿措施上升到制度层面，以法律手段保证和促进矿产资源开发过程中生态环境、接续产业和社会保障的发展得到有效的补偿。建立健全的矿区资源开发补偿法律机制,应按照“谁开发、谁保护、谁受益、谁补偿、谁污染，谁治理”的公平原则，着重落实以下几个方面的内容。一是明确界定资源开发补偿的主体。由于资源枯竭型城市曾经为我国的发展做出了巨大贡献和牺牲，受益者是全社会,故政府有责任和义务为受到利益损失的资源枯竭型城市予以补偿。同时矿山企业是开采矿产资源直接的也是主要的受益主体,因此也应成为补偿的主体。二是确定资源开发补偿的标准。矿区补偿的数量及标准的确定，是实现合理补偿的前提。可以综合运用效果评价法、收益损失法、随机评估法等方法，积极研究建立矿产资源和生态环境的价值评估体系。三是矿区补偿资金的资金来源。具体可以从以下三个渠道进行收集：国家财政转移支付、地方企业的矿产资源费和当地政府本级财政收入拿出一定比例。以耒阳市为例，当地政府在成功申报为资源枯竭型城市后，从2010—2013年三年中共得到中央财政转移支付3.1亿元，同时从当地每吨煤炭中抽取10元，用于资源开发补偿，并建立专门的组织机构——采煤沉陷办和征收办进行对这10块钱的征收和使用，真正促进了当地的可持续发展。四是确定矿区资源开发补偿的方式。资源开发补偿应该建立政府、地方区域和行业多层次的补偿系统,实行以政府为主导，市场运作为辅的多样化补偿方式。

2.创新接续替代产业扶持机制：“两条腿走路”

与非资源型城市相比，资源型城市具有显著的经济性、体制性和社会性沉淀资本［6］。从这个角度来说，我们要实现可持续发展必须发挥资源枯竭型城市的“沉淀资本”，培育接续替代产业的同时加大对原资源型产业的改造和升级。另外，通过公私协作，地方政府加大政策扶持力度，调动当地企业的积极性，引导当地企业可持续发展，最后实现接续替代产业扶持机制的创新。具体来说，一方面我们要坚持改造提升原资源型产业，另一方面要培育发展替代产业，进行“两条腿走路”，促进经济增长由主要依靠以煤炭开采为基础的矿业经济，向以新兴工业为主的园区经济和工业经济转变，由二产业单独带动向一、二、三产业协同带动转变。下面是笔者结合国外经验和资兴市成功可持续发展措施提出的想法，笔者认为可从如下几个方面努力。

（1）加强改造原资源型产业

加强原资源型产业的改造我们需要从以下三个方面进行：一是促进矿产资源的规范化、规模化开采，切实加强资源整顿整合。二是努力延长矿井服务年限。大力推广应用采矿新技术。以资兴市为例，当地的湘煤集团便使用综合机械化采煤和综合机械化掘进；乡镇煤矿使用金属支护和高档普采，并积极探索矿区“三下”压煤开采的新方法，提高了劳动生产率、资源回收率和安全保障水平。同时，鼓励企业“走出去”拓展资源市场，湘煤集团已在新疆、贵州等地进行资源勘察和煤矿建设，并在省内其他市州收购整合了部分小煤矿。三是大力改造提升矿产产业。积极开发新产品。以煤炭产业为例，我们可以加快推进煤电气一体化步伐，建设新工厂、新项目。例如，建立煤矸石发电厂，煤矸石水泥厂；另外，着力引进矿产精深加工项目，提高原产品附加值。最后，大力发展循环经济。可以新型墙体材料发展为主线，加大对粉煤灰、固体废弃物的综合利用，大力发展新型建材、铝合金型材等产品。

（2）培育壮大优势替代产业

第一，要打造园区经济，发展产业集群。一是大力培育新兴产业。坚持把新材料、新能源、电子信息等战略性新兴产业放在优先发展地位，培育替代产业。二是加快园区基础设施建设，提高园区承载力，为园区经济提供硬件设施。三是促进产业集约发展。按产业集中布局的园区建设思路，积极引导同类项目集中发展，创造规模竞争优势。立足冶炼业技术基础，着力推动传统的有色金属冶炼产业向精深化、集约化发展①资料来源：《资源枯竭型城市湖南资兴可持续发展和可持续发展评估报告》。。

第二，依托地方特色发展旅游业。一是根据本地特色大力发展旅游业。以耒阳市为例，着力打造生态休闲、红色革命和历史人文三大旅游体系。同时充分挖掘资源枯竭型城市废弃矿区、矿井的作用，可以发展矿区旅游。二是大力发展生产性和生活性服务业，改变当地居民消费需求结构，提高消费水平。

第三，发展特色农业，开展产业化经营。一是把农业产业化作为农村农业发展的首要工作，积极推动农村土地流转和优惠政策，鼓励发展产业化与集约化农业。二是加强标准基地建设。以资兴市为例，资兴市建立了狗脑贡茶、东江湖果等标准化生产示范基地25个，基地面积85万亩，有7个、13个、18个农产品分别通过了无公害农产品、绿色食品、有机农产品认证，成为全国绿色食品原料（茶叶、柑桔）标准化生产基地县（市）。三是提高组织化程度，拉伸产业链。积极发展各类专业合作经济组织和协会，着力培育“龙头企业+基地(协会)+农户”的产业经营经济利益共同体，促进农产品与市场对接①资料来源：《资源枯竭型城市湖南资兴可持续发展和可持续发展评估报告》。。

3.健全利益分配共享机制：实施“一户一产业工人”工程

健全利益分配共享机制需要我们运用整体性治理的思维，进行治理层级上的整合。一方面，加大中央对资源枯竭型城市的直接帮扶力度；另一方面，地方政府要完善社会保障体系，加大对就业、医疗、教育等民生领域的投入。另外，根据笔者对湖南省3市6镇的实际调研，我们发现资兴市的可持续发展较好，特别是在社会民生方面可持续发展最成功，而他们的成功离不开当地实行的一项特殊工程，即“一户一产业工人”培养工程。接下来，笔者将结合实地调查进行具体阐述。

（1）加大中央政策支持力度

中央政府仍需要加大对资源枯竭型城市的支持，具体来说可以一是国家延长对资源枯竭城市可持续发展发展的政策支持年限，逐年提高中央财力性转移支付资金金额。二是建立资源枯竭城市专项资金制度，对国家、省下拨的各类专项资金按省直管县改革要求直拨到市，并允许该市打捆使用，集中力量办大事，充分发挥专项资金的最大使用效益。三是国家尽快建立适合资源枯竭城市的可持续发展准备金制度，规范资源开采相关费用的征收，提高探矿权、采矿权价款和矿产资源补偿费的地方留成比例。

（2）重点实施“一户一产业工人”培养工程

“一户一产业工人”工程②“一户一产业”培养工程是资兴市在资源枯竭后所进行的一次成功探索，当地通过实行这项工程大大的缓解了就业压力，为转型提供了人才支持，同时该项工程也引发了国家部委的重视，中央的领导同志多次来到资兴进行调研，该工程还被农民日报头版、CCTV13、人民网、新华网、湖南日报、郴州日报等多家媒体进行宣传和推广是资兴市一次在民生领域的成功探索，它大大的解决了当地百姓就业和企业用工问题。它主要指的是在新增劳动力、下岗失业、自由择业家庭，迅速培养一名产业技术工人或致富能手，最后达到致富一家，带动一方的目标。首先，成立以当地市委、市政府及相关单位负责人为成员的领导小组，实行“一把手”负责制；然后，充分利用广播电视、网络、报刊杂志等媒体，大力宣传 “一户一产业工人” 培养工作的重要意义，引导市民转变就读就业观念；同时，市财政每年安排1000万元推行职业教育与技能培训免学费、免生活费、免实习实训费、送误工补贴“三免一送”政策；另外，每年从大学毕业生中招聘一定数量的紧缺专业人才和聘请具备一定资质或相应技能水平，、适合产业培养需求的各类专家和专业技术人才，组建 “一户一产业工人” 培养工作专家库，提供师资保障；最后，市委、市政府将 “一户一产业工人” 培养工作纳入各乡镇（街道）和市直有关单位年度综合绩效评估内容，对“一户一产业工人” 培养工作成绩突出的单位和个人予以表彰奖励③资料来源：《资源枯竭型城市湖南资兴可持续发展和可持续发展评估报告》。。

4.构建居民意识培育机制：“三管齐下”

丰富的矿产资源和长期的计划经济体制对当地居民的行为模式产生了明显的影响，当地居民对矿产资源具有强烈的依附心理。因此，需要构建公民意识培育机制，解放思想。具体来说就是通过加强宣传力度，实行基层民主自治，加大教育投入等措施来改造当地居民意识。

（1）创新宣传手段

打破资源枯竭型城市居民对矿产资源的依附心理，解放思想，需要加大宣传力度，营造良好氛围，改变当地居民传统的就业观，号召居民“勇于创新”和“大胆走出去”。具体来说我们可以通过一是发挥网络媒体的作用，通过新闻媒体向公众宣传环保理念，普及环保知识，提高公民的环境保护意识，树立保护生态的自我约束意识和生态责任感［7］。另外，还要运用媒体大力宣传新型择业观和创新意识引导市民转变就读就业观念，提高居民素养。二是加强宣传队伍建设，资源枯竭型城市居民的意识培育不仅是一个综合而系统的工程，更是一个十分漫长的过程，这需要全社会进行参与和关注。政府可以积极发动全社会，号召在校大学生和志愿者积极开展“三下乡”等社会实践活动，积极宣传转型思想，帮助当地居民树立公民意识。

（2）促进基层民主自治建设

村民自治的价值主要体现在两个方面：一是民主启蒙；二是权利觉醒［7］。村民委员会作为我国最基层的组织单位，不仅具有强大的民主政治启蒙性，它还具有强大的教化功能，可以起到对村民思想的改造。村委会成员来自于村民个体，有着“乡土优势”，所做的决定更利于村民接受，同时时间和空间上与村民离的更近，当地村民受潜移默化的可能性更大。所以，我们要加强村民自治建设，发挥村民自治的意识教化功能

（3）加大教育投入力度

我们需要加强对学校教育的投入，通过基础教育、职业教育和高等教育“三管齐下”，提高公民意识和劳动力素质。具体来说一是在基础教育中，不断进行法律知识、环保知识等的宣传，提高全民的文化素质；二是在职业教育中加强职工基本技能和使用新技术新产品的培训，使职工在较短时间内熟练地上岗工作，例如“一户一产业工人”工程；三是加强对高等教育的投入，培育和吸引科研人才，建立稳定的人才队伍，为资源枯竭型城市的可持续发展提供智力支持。

六、结语

资源枯竭型城市的可持续发展是一个漫长而又艰辛的过程，他需要我们不断解放思想，摸着石头过河。本文在实地调研的基础上，从整体性治理的角度，结合当前的转型经验提出自己的对策建议，希望最后实现资源枯竭型城市政治、经济、文化、生态和社会的共同协调发展可持续。

[1]国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）的通知[R].中央政府门户网站, http://www.gov.cn/zwgk/2013-12/03/content_2540070.htm, 2013-12-033.

[2]王树义,郭少青.资源枯竭型城市可持续发展对策研究[J].中国软科学,2012(1):1-13.

[3]曾凡军,韦 彬.整体性治理:服务型政府的治理逻辑[J].广东行政学院学报,2010,22(1):22-25.

[4]Professor Perri, Diana Leat, Kimberly Seltzer ,edu.Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda[M].NewYork:Palgrave, 2002.

[5]宋冬林,汤吉军.资源型城市制度弹性、沉淀成本与制度变迁[J].厦门大学学报(哲学社会科学版), 2006(1):103-109.

[6]于建嵘.村民自治：价值和困境——兼论《中华人民共和国村民委员会组织法》的修改[J].学习与探索,2010(4):73-76.

[7]陈令君.城市生态建设与保护 [J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2015, 9(6): 19-22, 31.

On the Path-choice of Resource-exhausted Cities for Sustainable Development—— An Empirical Research Based on Three Cities of Hunan Province

LU Zhi-wen
(College of Law Science, Hunan Normal University, Changsha 410081, Hunan, China)

Based on the research on three typical resource-exhausted cities in Hunan province, the research finds out that resource-exhausted cities are still confronted with challenges like stagnant economic development, low public participation, dim residential awareness, deteriorating ecology system, and incomplete social security.Single governance is responsible for the governance mechanism.For the sustainable development of the cities, the government should take holistic governance, to form a “residents’ need-oriented, government-responsible, multi-element interactional”holistic governance mechanism.

resource-exhausted cities; sustainable development; holistic governance; single governance

F205

A

1673-9272(2016)06-0019-13

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.06.005 http://qks.csuft.edu.cn

2016-10-27

国家社科基金重点项目“流域一体化治理的法律机制研究”（15AZD067）；湖南省国土厅委托项目“湖南省资源枯竭型城市可持续发展法律制度研究”（20141121）。

卢志文，硕士研究生；E-mail：435717647@qq.com。

卢志文.资源枯竭型城市可持续发展的路径选择——基于湖南3市的实证研究[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2016, 10(6): 19-31.

[本文编校：罗 列]