警察法学的基本理论——警务关系论

惠生武

警察法学的基本理论
——警务关系论

惠生武*

内容提要：警察法学是以警察法作为研究对象的，而警察法能够成为部门法的基本条件是其调整的社会关系具有特殊性。警察法是规范和调整警察组织在履行警察职能、行使警察权的活动中，与其他社会主体之间形成的社会关系的法律规范的总和。将警察法规范和调整的这种社会关系，称之为警务关系。警务关系不仅有别于其他部门法的调整对象，而且它还是贯穿警察法学科研究的主线，成为警察法学科体系构建和基本内容形成的基本理论。警务关系有着主体恒定、体现警察职能、有限警察权、权利义务相对、形式多样等特征。

警察法调整对象警务关系学科主线基本特征

任何一门学科都有自己的研究对象，各学科之间的主要区别就在于它们各自的研究对象不同。同理，任何一个部门法学的研究，都应有其明确的研究对象和研究范围；通常部门法学是以该部门法作为研究对象，并以该部门法调整的社会关系领域作为研究范围的。警察法学也不例外，作为一个部门法学学科，它须以警察法作为自己的研究对象，就是说警察法学的研究对象就是警察法。警察法是指规范警察权和调整警察组织在履行警察职能、行使警察权的活动中，与其他社会主体之间形成的社会关系的法律规范的总称。它是由各层级、各种形式的法律规范所构成的法律体系。由于警察法是规范警察权的法，它调整着警察组织在行使警察权的过程中，与其他社会主体之间所发生的特定社会关系；并且，警察法的调整方法和调整手段与其他部门法明显不同。所以说，警察法理应成为法律体系中的一个独立的法律部门。

一、警务关系是特定领域的社会关系

所谓警务，就其字意来看，一般是指警察的事务，或警察的工作、任务；警务必然与警察有关，与警察的职能有关，与警察的活动、行为有关。从静态意义上看，警务就是指与警察职能、警察职权相关的社会职责或社会事务。从动态来讲，警务则是指警察履行职能、行使职权的社会活动、警察行为过程；即由国家设置的承担履行警察职能的特殊社会公共机构——警察组织，在履行保障安全、维护秩序的警察职能过程中所实施的警察行为和进行的社会活动。鉴于警务是履行警察职能的一种社会活动和社会现象，这种社会活动离不开一定的社会环境，也离不开其他社会主体的参与，是发生于警察组织与其他社会主体之间的一种社会现象，从而这种社会现象必然演变为一种社会关系。可见，警务与社会活动不可分离，警务与社会关系不可分离；警务自然就会成为一种社会活动的现象，它也就成为警务活动关系存在的逻辑前提。据此，警务关系即警务活动关系，是指警察组织在履行维护公共安全和社会秩序的警察职能过程中，与其他社会主体所发生的各种社会关系。

关于社会关系的一般解释，是指 “人们在共同活动过程中所结成的以生产关系为基础的相互关系的总称，包括物质关系和思想关系。物质资料的生产是人类社会存在和发展的基础，人们在社会生产中发生的相互关系即生产关系，是不依人们本身意志为转移的物质关系，是社会关系的基础，在这基础之上，发生政治、法律、道德、艺术、宗教等各种关系。”1《辞海》，辞书出版社1980年版，第1578页。

可见，社会关系从本质上是关于人的关系，它是与人的本质相应而产生的社会主体之间的关系。马克思主义把社会关系划分为物质关系和思想关系两大类型，其中物质社会关系是 “不通过人们意志而形成的社会关系”。2《马克思恩格斯选集》，人民出版社1995年版，第60页。主要包括生产关系、交换关系、分配关系、消费关系等。而思想社会关系则是通过人们的意志而形成的社会关系，主要包括道德关系、政治关系、法律关系等。总之，关于社会关系的主张，其精神宗旨是相同的，即认为社会关系是在人的本质决定下的人类交往活动中所产生的人与人之间的相互关系。

社会关系如果从主体构成来看，主要包括个人与个人之间的关系，个人与组织之间的关系，组织与组织之间的相互关系。在社会关系中，各种国家组织机构、公共机构与其他社会组织、公民之间所发生的相互联系是非常普遍的，存在于人们生活的各个领域。社会关系如果从意识形态领域的表现来看，包括道德关系、政治关系、法律关系，反映了一定社会制度下的价值取向和社会管理需求，3王楷模：《现代政治概论》，陕西人民教育出版社1998年版，第196页。必然适应于国家职能的目标和要求，受到国家权力的本质和运行规律的制约，若使其形成与互动，必然要符合一定的运行规则和秩序。作为国家机构中的警察组织，在其实现职能的过程中，必然会与其他社会主体发生联系，进行互动，这种联系或互动就是社会关系中的一种表现形态，属于社会关系中的一类现象，这种社会关系就是警务关系。警务关系形成于警察组织履行国家警察职能、行使警察权的活动过程中，国家警察职能是以维护国家安全、社会公共秩序为目的；这一特定的社会活动领域，关系着政治统治、国家安全、社会稳定、治安秩序、公共利益和公民合法权利等重大问题，与国家安危、政权稳固、秩序构建、权益保障等根本利益密切相关。

任何一种社会关系都有其形成的内在逻辑结构和构成要素，警务关系的构成要素包括警务关系的主体，警务关系的内容和警务关系的客体。4惠生武：《警察法论纲》，中国政法大学出版社2000年版，第98页。警务关系的主体就是警务活动关系的参加者，其中警察组织是最主要的主体，它在警务活动中享有警察权，以自己的名义履行警察职能，并承担由此产生的法律后果，是警务活动的主导者、组织者和实施者；警务人员是警察组织中的工作人员、警务活动的实施者、执行者，他们基于警察职务关系代表警察组织行使警察职权、履行警察职责，但其警察行为效力和后果归属于警察组织。警务活动关系中的其他主体即警务活动的相对方，包括各种社会组织和公民个人，一般情况下他们在警务活动关系中处于从属地位，是警务活动的相对方和警察权作用的对象，但他们也是警务活动关系的参与者、合作者、监督者。警务关系的内容是指警务活动关系主体相互之间的权利义务，既有警察组织的警察职权、责任和义务，以及警务人员的职权、职责与义务，也有其他社会组织和公民个人的权利与义务。警务关系的客体是指警务活动关系中的警察组织与其他社会主体的意志和行为所指向和作用的客观对象，即双方权利和义务所共同指向的对象或标的；5袁曙宏：《行政法律关系研究》，中国法制出版社1999年版，第147页。主要涉及警察权的设定与配置、行使及监督，双方权利义务所指向的行为、物品和智力成果等等。

二、警务关系是警察法的调整对象

警察法是一个独立的法律部门，其独立性在于，除了调整方法和调整手段与其他法律部门有着明显的差异外，警察法规范和调整的社会关系即警察法的调整对象，与其他部门也是不同的。根据法学理论的基本规范，“法律部门划分的标准，一是法律规范调整的社会关系，二是法律规范的调整方法。”6张文显：《法理学》，法律出版社2007年版，第129页。这二者是确定部门法形成的基本准则，从警察法的规范性和调整对象来看，它是用以规范警察权和警务活动的，是用以调整警察组织在履行警察职能、行使警察权的过程中与其他社会主体之间发生的各种权利义务关系的，这种社会关系就是警务关系。所以说，警务关系是警察法的调整对象，它不仅是警察法能够成为独立部门法的重要条件，是确立警察法独立性的标准；同时，警务关系在警察法学理论研究中具有极为重要的意义。

社会关系是由人的本性所决定的，而人只有在社会中才能生存和得到发展，社会性是人的本质属性。早期思想家柏拉图在谈到人性与犯罪现象时指出，由于 “人类的本性将永远倾向于贪婪与自私，逃避痛苦，追求快乐而无任何理性，人们会先考虑这些，然后才考虑到公正和善德，这样人们的心灵是一片黑暗，他们的所作所为，最后使得他们本人和整个国家充满了罪行”。7［古希腊］柏拉图：《法律篇》，张智仁、何勤华译，上海人民出版社2001年版，第46页。社会关系往往因单个人的本质属性及需求向某个侧面的突出和发展，而导致社会关系的冲突，而这种冲突的唯一后果，便是对社会秩序的破坏。美国著名法理学家埃德加.博登海默在谈到人们对秩序的需求时指出，“如果没有秩序，我们就会生活在一个疯狂混乱的世界里，在这个世界中，我们会被反复无常、完全失控的命运折腾得翻来覆去，似同木偶一般。人类试图过一种理智的、有意义的和有目的的生活的所有努力，在一个混乱不堪的世界里都会遭阻受挫”。8［美］E·博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来、姬敬武译，华夏出版社1987年版，第213页。对于这种情况，即丧失理性肆意妄为的犯罪，以及毫无秩序混乱不堪的社会，必须需要运用一定的手段、方法加以干预，对这样的现象和社会关系进行调整，从而有目的地确定或引导人们的行为，使冲突的社会关系得到整合，使混乱的社会秩序得到恢复。

由于社会活动的异常和复杂，因而社会调整的种类和方式必然也是多种多样的。从社会调整手段的角度来看，可以分为习惯、道德、政策和法律等手段的调整。在这些调整方式中，具有规范性和普遍约束力的、并由国家强制力保证实施的法律，是解决社会关系冲突最主要的方式；尤其在现代社会，随着商品经济的充分发展和市场主体自主、自治观念及制度的普遍确立，使得社会关系冲突的程度更深，范围更广。为此，带有普遍性、统一性和强制性的法律，在调整社会关系、整合社会利益冲突的过程中更显得至关重要，几乎在社会关系的各个领域，都有法律的渗透和调整，法律成为调整社会关系最权威、最有效的方式。

“法律关系是法律规范在指引人们的社会行为、调整社会关系过程中所形成的人们之间的权利和义务联系。”9张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第160页。法律对社会关系加以调整后使之形成为法律关系，法律关系则是社会关系法律化的结果。按照法律关系的部门法属性进行分类，警务关系是警察法调整后的一种法律化的社会关系，反映着警务活动以及警察法领域的特殊社会关系。警务关系是警察组织在实现警察职能的过程中形成的一类社会关系，它在内容、形式、设定以及运行方式上应当有其自身的特点。警务关系应当具备警察组织、警察职能、警察权等基本要素，表现为警察组织与其他社会主体之间的权利与义务、权力与权利、权力与责任等关系。

法律关系作为社会关系的一种特殊形态，与一般的社会关系相比，一个最重要的特征就在于它是以法律上的权利、义务为纽带而形成的社会关系。在被法律化的社会关系中，社会主体之间按照法律规范而分别享有一定的权利或承担一定的义务，双方或多方社会主体被一条法律上的纽带即权利和义务联系在一起。人们普遍认为，法学的要旨在于，对权利和义务关系问题的破解；法律的要旨在于，按照何种原则、何种方式对权利和义务进行分配；法律关系的要旨则在于，依法分析法律所调整的社会关系中的权利义务实现和存在的状况。所以说，警察法作为法律体系中的部门法，它对警务关系的调整，实质上就是通过或借助警察法律规范，对警务关系中的警察组织与其他社会主体之间的权利义务进行的分配。

三、警务关系论是警察法学研究的基础理论

传统法学理论认为，法律关系是法律在调整社会关系后的必然产物，或者说是一种法律化的社会关系。警察法调整着以警务活动为内容的特定的社会关系，警务活动被警察法调整后，就形成了特定的法律关系——警务关系；并且警务活动这种社会关系作为警察法的调整对象，本质上区别于其他部门法调整对象。所以，警察法调整的警务活动与调整后所形成的法律关系，是具有关联性、统一性的社会关系，就是警务关系。警务关系是由特定的社会主体即警察组织，在实现警察职能，行使警察权力的过程中，与其他社会主体之间形成的各种权利义务关系，体现着特定的职能与特殊的权力运行方式。

由于警察法调整的警务活动社会关系有其特定的内容、形式和范围，这类社会关系的出现是基于警察维护公共安全和社会秩序的目的；同样也是基于警察权针对该社会关系领域的具体适用，表明这类社会关系同样具备警察组织、警察职能以及警察权的要素。而 “警察职能的确立，警察权的形成与一定社会法治的形成和发展相联系的，警察职能是以法律形式确立的，警察权则是法律的赋予。”10惠生武：《论警察权产生与形成的基础》，载 《中国人民公安大学学报》2009年第1期。国家警察组织体系的形成，同样是法律设置和规定的结果。所以说，由警察法调整的警务活动社会关系的出现，必然要具备相应的法律条件，并且是在一定法治基础的社会中产生的，这是其得以存在的前提。因此，警务活动社会关系与警察法调整后所形成的特定警务关系，应当说二者所具备的法律条件、法治基础是基本相同的，从这个意义上看，它们应当是统一的，均可称之为警务关系。

警务关系的内容就是警察法上的权利义务关系，涉及警察保障安全维护秩序的基本职能，关系到警察的权力与职责，影响警察的权利与义务，与警务保障、警务监督、警务救济等密切相关。警务关系表现出多种多样的特性，在警察权属性方面，既有在履行警察刑事执法过程中，因行使警察刑事职权而形成的刑事执法关系；也有在履行警察行政执法过程中，因行使警察治安管理职权而形成的治安管理关系。

在上下垂直隶属的警察组织内部，警务关系往往表现领导关系、指导关系、协调关系、监督关系等；在对外实施警察行为的活动中，警务关系呈现为管理关系、执行关系、协作关系、指导关系、监督关系、调解和裁决等关系。警务关系所体现的社会关系性质并非单一的权利义务性质，经常还反映出权力与与义务、权力与权力、权力与责任等性质的关系。警务关系不仅有着命令与服从、执行与被执行、强制与被强制等刚性单向性质，同时还有大量调解、指导、裁决、说服教育、协助服务等柔性合意才能够形成或实现的双向或平行、居间等性质的关系。警务关系的形成既有消极被动警察行为方式，又有积极主动的警察行为方式，从而促成和实现警务关系的。可见，警务关系的内容涵盖警察执法的所有领域和警务实践的全部内容。

警务关系的形成和警务秩序的规范与形成，实际上是警察权作用的结果。“警察权是国家权力的分工和分设形态，为了履行警察职能而产生，警察职能则是国家职能的具体化。”11惠生武：《论警察权的性质与特点》，载 《河南公安专科学校学报》2010年第2期。警察组织为实现其职能和警务活动目的，运用警察权作用于特定的行为客体或权力对象，从而形成了特定的事实关系或法律关系；这些社会关系的内容主要体现维护国家安全、社会秩序和公共利益，保障公民的合法权益，预防惩治违法行为的警察职能和警务活动目的，是构成警务关系理论和实践基础。

警察权理论是在警务关系理论的基础上构筑的，警察权的法律基础和社会实践基础，都是警务关系内容的反映。对于警察法调整的社会关系进行探讨，将这种社会关系概括为警务关系，因为这样既能够符合这种社会关系的外在形式，便于它与其他社会关系加以区别；同时也能够反映其内在的本质属性，利于我们对警察法治过程中的各种权利义务进行抽象概括，对警务关系现象加以具体分析，从而揭示其内在质的规定性，并以此构筑相应的理论学说。

综上所述，警务关系作为警察法学最基本的理论范畴之一，它能够涵盖警察执法的全部内容，是警察权力理论构成的前提和基础，它能够涵盖警察法学学科研究的主要内容，成为贯穿警察法学研究的逻辑主线。

四、警务关系的基本特征

研究警务关系的基本特征，旨在科学地揭示和分析警务关系的本质属性以及内在质的规定性，以便区分警务关系与其他法律关系的不同。警务关系主要有以下几方面的特征：

（一）警务关系主体是恒定的

无论是哪一种类型的警务关系，在警务关系主体中必有一方是警察组织。因为警务关系本质上是警察组织在实现其职能过程中发生的各种社会关系的法律化，如果没有警察组织实现职能的活动，就不可能形成这类社会关系；由此可见，警察组织是这类社会关系中不可缺少的一方主体。警务关系恒定的主体，只是表明警察组织在任何警务关系中都是不可或缺的；虽然在不同类型的警务关系中，警察组织的法律身份可以是多样化的，比如它可以作为刑事执行关系中的执行者，可作为社会安全管理关系中的管理者，也可作为警务指挥关系中的领导指挥者，作为警务监督关系中的监督或被监督者，以及作为警察赔偿义务关系中的赔偿义务者等等；可见，警察组织在警务关系中有着多样化身份，但无论何种形式的警务关系，必须有警察组织参加。

上述警务关系主体恒定的特征，似乎与 “行政法律关系的必有一方是行政主体”12袁曙宏：《行政法律关系研究》，中国法制出版社1999年版，第18页。的特点有些类似。但仔细思辨可以发现，警察组织与行政主体之间有着明显的差别，警察组织大致可以划分为行政警察、刑事警察、司法警察以及武装警察等组织类型，各自的隶属关系有所不同，分别属于不同性质机关，并非行政机关可以囊括；而行政主体则基本上属于行政机关序列。

（二）警务关系内容体现着警察职能

警务关系的形成须以警务活动为前提，警务活动是建立在警察的工作目标与任务的基础上的，也就是说警务关系的形成及其内容，必然是与履行警察职能、行使警察权、实施警察行为等警务活动联系在一起的。自警察产生以来，“警察的主要职能一直是维护国家安宁和良好秩序，防止犯罪，保护生命和财产。”13［英］戴维·M·沃克：《牛津法律大辞典》，北京社会与科技发展研究所译，光明日报出版社1989年版，第699页。

警察作为国家机器的组成部分，是国家的重要执法力量，它由国家设定，目的在于实现国家的政治统治与社会管理职能。警察的职能是国家职能的具体化，警察权则是国家权力的分工和分设，为了实现国家的警察职能，国家设定并赋予了警察组织应当具有的资格和能力。从而，警察组织行使警察权并作用于权力对象，其结果是警务关系形成和国家警务秩序的形成。不难看出，各种形式的警务关系内容，都不同程度体现了维护国家安全与秩序，维护社会公共利益，保障公民合法权益，以及预防惩治违法犯罪的目的和基本职能。

（三）警务关系中警察处分权的有限性

警务关系中的警察权是法定的，既是一种职权，同时也是一种职责，不能随意处分。比如警察的刑事执行权、治安管理权、交通管理权等，均属于具体的警察职权，必须依法取得依法行使；它对于权力对象来说，是警察的权力；而对于国家来看，它又是警察对国家和社会公共利益承担的责任和义务；警察不得随意放弃或处分这种权力，否则意味着失职。

作为警务关系另一方主体的相对人，在警务活动中的权利一定情形下也会受到限制，主要是在个人权利与国家或社会公共利益发生冲突的情况下，则可能导致运用警察权来限制某些个人权利。因为警察权作为公共权力，其目的在于维护社会公共利益，维护广大人民群众所需要的社会秩序和公共安全；但由于人与人之间的利益观、所处社会地位、环境、角色的不同，要求警察权的运作过程中兼顾每个社会成员的利益是很难做到的，此时只能权衡所要保护利益的轻重大小，衡量所保护的何种利益具有更好的社会效果，这样就会出现限制甚至损害某些个人利益的现象。当然，这种限制必须有法律依据。

（四）警务关系权利义务配置不平衡

警务关系中主体双方的权利义务具有不平衡性，警察组织通常处于一种主导地位。从法治的基本理念来看，虽然双方的法律地位是平等的，但在警务关系中双方主体在法律地位平等的同时，警察法规范对双方的具体权利义务在警务活动各个阶段进行了适当的分配。出于警察权作为国家的一种公共权力负有维护社会公共利益的基本职责和义务考量，警察法赋予警察组织对国家和社会事务进行管理的权力，警务关系中的另一方相对人则必须依法履行警察组织的决定，这是法律基于公共利益而对具体权利义务的适当分配。

这种权利义务的不平衡性，反映在警务关系双方主体彼此的权利义务的质和量在警务活动的特定阶段并不是完全相等的，但应当是对应的。比如，在警察组织行使治安管理职权的过程中，它是以权力行使者的身份出现的，享有处罚、强制等权力，但同时也必须履行说明理由、听取意见、依法定程序进行等义务；而作为相对人应当履行服从管理的义务，同时也享有了解、申辩、参与等权利，这就体现了双方权利义务的对应性。同样，对于警察机关作出的处罚、强制等行为，当事人依法可以提出控告申诉、申请复议、提起行政诉讼等行使救济权。

（五）警务关系的类型多样性

根据警务关系的法律性质，可划分为警察行政执法关系和警察刑事执法关系，或称警察行政管理关系与警察刑事执行关系；警察行政管理关系包括：治安管理关系、交通管理关系、网络安全管理、消防监督管理关系、边境管理关系等；警察刑事执行关系包括：刑事调查关系、刑事侦查关系、刑罚执行关系等。

从内部管理形式和外部执法的类型来看，警务关系可以划分为内部警务关系和外部警务关系，内部警务关系包括：警察组织关系、警务人员管理关系、警务指挥关系、警务协作关系、警务保障关系、警务督察关系等；外部警务关系包括：警察刑事执法关系、警察行政执法关系、警务调解关系、警务裁决关系、警务协助关系、警务保障关系、监督警务关系、警务救济关系等等。

此外，警务关系并非单一的权利义务关系，它在外部表现形式上呈现出多样性，包括权利与义务关系、权力与义务关系、权力与权力关系、权力与责任关系等。如警务活动的程序关系，警务保障关系，警察职务关系中的个人权益与义务关系等，均属基本权利义务关系。警察组织在刑事调查、刑事侦查过程中与犯罪嫌疑人之间形成的刑事拘留、逮捕等刑事执行关系；警察组织在治安管理中与管理对象之间形成的治安处罚、治安强制等行政执法关系等，则属于权力与义务的关系；国家权力机关、检察机关、上级行政机关对警察组织执法活动的监督检查所形成的监督关系，则是权力与权力关系；而警务关系中的警务指挥命令关系、警务救济关系等，属于权力与责任关系。

（责任编辑：卢护锋）

*西北政法大学公安学院教授。