政府在生态法治建设中的职能与定位

吴贤静

政府在生态法治建设中的职能与定位

吴贤静*

内容提要：由于政府具有管理生态环境和自然资源的强大行政权力，政府应该被视为对生态环境和自然资源最有影响力的法律主体和生态法治建设最重要的法律主体。政府如何发挥在生态法治建设中的作用，主要有以下三个方面：其一，政府在履行生态环境和自然资源管理职能过程中对环境质量承担责任；其二，政府自身节约资源和保护环境；其三，政府促进生态环境公共治理。

政府生态法治环境资源管理绿色采购环境公共治理

一、政府：生态法治建设最重要法律主体

党的十八届四中全会审议通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”这是我党的政策文件中首次将良法和善治结合起来。法律和治国，良法和善治之间存在着天然的关系，法律是治国的根本工具，良好的法律和法治是治国的基础。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。法治建设是一个全社会的系统工程，不是一蹴而就的，政府是法治建设的最重要主体。该决定同时指出，“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。

法治建设内涵丰富，十八大报告将建设社会主义法治国家作为治国理政总体方略的同时，把中国特色社会主义事业总体布局由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设 “四位一体”拓展为包括生态文明建设的 “五位一体”，不仅将生态文明、美丽中国建设提高到中国经济社会发展的特定时代高度，更为生态法治建设指明了方向。1吕忠梅：《中国生态法治建设的路线图》，载 《中国社会科学》2013年第5期。生态文明这个治国方略和依法治国这个治国重器高度统一于生态法治建设过程中。法律不仅是治国重器，依法治国也是实现生态文明的根本途径；生态文明和美丽中国更是依法治国的终极目的。“中国环保主义者发出了以生态文明代替工业文明的倡议，这个倡议先是被中国政府采纳，如今已得到全世界的响应。这个倡议要求我们对法律在社会中的作用进行根本性的反思。”2［澳］阿兰·加尔：《法律与生态文明》，杨富斌、陈伟功译，载 《法学杂志》2011年第2期。应当反思在法治的过程中如何实现生态文明建设，反思如何因应生态文明建设进行立法、执法和司法。中共中央和国务院新近出台的 《关于加快推进生态文明建设的意见》提出明确的生态文明建设路线图，要健全系统完整的制度体系，通过最严格的制度、最严密的法治，对各类开发、利用、保护自然资源和生态环境的行为，进行规范和约束，实现最严密的法治为生态文明建设提供保障。

法治过程需要全社会不同法律主体的参与，而政府在不同的法律主体中对于生态环境和自然资源的影响最为巨大。政府是国家法律人格的直接载体，也是依法治国的最重要法律主体。政府对生态环境的影响，主要表现在国家履行其环境职能的过程中与自然环境发生关系，政府作为消费者直接利用和保护环境资源的关系，以及政府主导环境公共治理。由于政府具有管理环境资源的强大行政权力，政府应该被视为对环境资源最有影响力的法律主体，和生态法治建设的最重要法律主体。

二、政府履行环境资源管理职能

（一）制定环境资源政策和立法

政府是我国唯一对环境资源具有管理权的法律主体。法律文本中的政府，包括各级各地方人民政府。我国 《环境保护法》第十条规定：国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。在国内法领域，政府享有国有土地、森林、草原、水体、野生动植物、矿产资源等自然资源的管理权。政府是立法与执法的主体，是对环境有影响的公共政策的制定者和实施者。政府行为对生态环境状况有强大影响，主要体现在政府环境决策、环境规划、环境监督管理过程中。在国际法领域，国家作为国际法的主体和外国或国外组织签订环境资源保护公约，构成国际环境事务的国际法律关系，而政府是国家的载体。从影响力而言，政府施加给生态环境的影响是难以估量的；而且，政府对于生态环境施加影响的行为往往具有生态意识和法定程序，因此政府行为和程序更容易受生态理性的矫正和引导。

政府在制定环境政策和立法的过程中，必须处理好个人偏好价值、市场价格价值、个人善价值、社会偏好价值、社会善价值、有机体的价值、生态系统价值这七种价值之间的关系。社会善一般说来大于社会偏好，尽管前者通常是由后者产生的。这两者之和又大于个人的善，尽管这些个人的善支撑并决定着社会的偏好；社会偏好与个人的善事相互促进的，但某些个人的善优先于那些通常是创造出它的个人偏好。个人偏好决定着市场价格，市场的存在又促进个人偏好的满足，二者之间是相互影响的。3［美］罗尔斯顿·霍尔姆斯：《环境伦理学》，杨通进译，中国社会科学出版社2000年版，第188页。至于环境政策和立法的 “程序原则”则应该是：使各种互不冲突的价值得到最大限度的实现；应避免作出那些带来不可逆变化的决策；应优化自然界的多样性；应偏爱那些能增加选择可能性的从多角度利用大自然的决策；应避免那些给他人和环境带来中毒性威胁的决策；不能对未来的环境打折扣，不应透支后代的环境资源；不能把残存的荒野推向市场；不能以不可恢复的方式或消费性方式来使用现存的荒野地以满足社会中少数人的需要等等。4同前3引书，第188页。

为了促进公众参与，实现政府立法和执法的透明度，政府在制定环境政策的过程中，必须贯彻环境影响评价制度，才能够将政府行为对环境的影响降到最低。考虑到国家已经制订了 《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《规划环境影响评价条例》等法律法规，部分法律法规也正在修改。因此， 《环境保护法》（2014年修正案）对环境影响评价的问题，主要作了衔接性的规定，并按照国务院批准的环境保护部 “三定”方案，增加了重大经济和技术政策环境影响评价的内容。其中第十九条规定：编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。我国现行 《环境影响评价法》只是规定了规划环境影响评价，并没有规定对环境政策进行环境影响评价。5地方立法细化政策和规划环境影响评价方面，我国已有先例。2009年修订的 《深圳经济特区环境保护条例》第十一条和第十二条对如何实施政策和规划环境影响评价进行了细致规定。这对于环境影响评价制度是一个很大的缺陷。由于这个疏漏，政府行为对环境造成影响的无法得到公众的参与和监督。在今后的立法和修订法律过程中，有必要论证并对环境政策的环境影响评价进行立法。

（二）管理生态环境和自然资源

在我国，政府是污染防治管理、资源管理和自然保护管理的唯一主体。由于政府具有公权力，以及环境资源的公共物品属性，在全世界各个国家的立法中，政府都是管理环境资源的当之无愧的主体。1969年美国 《国家环境政策法》第4331条 “国会国家环境政策宣言”宣告国家应当：1.履行每一代人都作为子孙后代的环境保管人的责任；2.保证为全体国民创造安全、健康、富有生命力并符合美学和文化上的优美的环境；3.最大限度地合理利用环境，不得使其恶化或者对健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不应有的后果；4.保护国家历史、文化和自然等方面的重要遗产，并尽可能保持一种能为每个人提供丰富与多样选择的环境；5.谋求人口与资源的利用达到平衡，促使国民享受高度的生活水平和广泛舒适的生活；6.提高可更新资源的质量，使易枯竭资源达到最高程度的再循环。6National Environmental Policy Act of the United States.我国 《森林法》第十条规定：国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。我国 《野生植物保护条例》第八条规定：国务院林业行政主管部门主管全国林区内野生植物和林区外珍贵野生树木的监督管理工作。国务院农业行政主管部门主管全国其他野生植物的监督管理工作。国务院建设行政部门负责城市园林、风景名胜区内野、生植物的监督管理工作。国务院环境保护部门负责对全国野生植物环境保护工作的协调和监督。国务院其他有关部门依照职责分工负责有关的野生植物保护工作。

近几十年来这些法案的基调，已显然不同于早先时代的法案了。它们反映的是人们对下列问题的关注：环境的质量、环境的价值、濒危物种、生物多样性、荒野区以及维护土地的生产力或多样性，保留具有自然或原始特征的荒野之地，保护环境而非保存资源。人们越来越相信，国家的珍宝包括大自然所给与我们的那些东西——既是奢侈品又是必需品——它们不仅仅是纯粹的商品。7同前3引书，第344页。很长一段时间，我国环境资源立法集中在环境保护和污染防治层面，自然保护方面的立法比较陈旧，内容也不完善。我国当前还需提上日程的自然保护立法方面有：生物多样性、生物资源、濒危物种、湿地、自然保护区等等。期待自然保护方面的完备立法能够为政府自然保护管理提供可依据的法律，为政府自然保护管理作出法律规范和指引。

由于政府环境资源管理行为都是依据法律程序来进行。为了实现生态法治的要求，对政府的管理行为进行规范和约束，必须依赖法定的程序对政府行为进行监督。因此，必须加强政府环境监督管理行为、资源管理行为和政府自身消费行为监督，使得政府管理行为在程序和实体上具有合法性和合理性。2009年，我国环境保护部在全国六个片区设立六个督察中心，分别是华东督察中心、华南督察中心、华北督察中心、西南督察中心、西北督察中心、东北督察中心，其职责为：1.监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况；2.承办重大环境污染与生态破坏案件的查办工作；3.承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作；4.参与重大和特大突发环境事件应急响应与处理的督查工作；5.承办或参与环境执法稽查工作；6.督查重点污染源和国家审批建设项目 “三同时”执行情况；7.督查国家级自然保护区 （风景名胜区、森林公园）、国家重要生态功能保护区环境执法情况；8.负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作；9.承担总局交办的其他工作。设立环境保护部门内部的督察机构是既定事实，《环境保护法》此次修改是以法律形式确定督察制度。针对政府环境资源监督管理，《环境保护法》（2014年）还设置了环境监察机构对于环境行政主管部门的内部监督责任，第五十七条规定了公民向环境监察机关举报的权利，并且在第六十七条规定了监察机关的监督责任。国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。国务院环境保护行政主管部门设立的区域环境保护督查机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院环境保护行政主管部门授予的环境管理和监督职责。这是新 《环境保护法》（2014年）相较 《环境保护法》（1989年）的显见进步。

（三）政府对环境质量负责

相较1989年 《环境保护法》，2014年 《环境保护法》更为强调政府环境质量责任，增加了几条政府环境监督管理制度的法律规范，其中最引人注目的是强调和落实 “政府环境质量责任”。如何落实人民政府环境质量责任，《环境保护法》（2014年）主要规定了以下几项内容：一是目标责任制和考核评价制度。第二十六条要求将环境保护目标完成情况纳入地方经济社会发展综合评价体系，作为对地方人民政府及其负责人考核内容。二是约谈制度。尽管 《环境保护法》（2014年）没有规定约谈制度，但是环境保护部出台的 《环境保护部约谈暂行办法》详尽对约谈制度做出了规定。三是区域限批制度。第四十四条规定 “对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。”无独有偶，2015年新修订的 《大气污染防治法》沿袭了 《环境保护法》（2014年）的立法理念，强调政府对大气环境的质量承担责任，并设置了保障政府责任的目标责任制和考核制度。

强调政府的环境质量责任，意味着现行的环境保护法立法思路从过去侧重污染行为监督转向强调政府责任。众所周知，美国、英国等国家在制定污染防治法时都是采取 “清洁空气法”、“清洁水法”模式，这种模式侧重点在于空气质量和水环境质量的提升。而我国，污染防治法和环境保护法的立法理念是侧重对企业的污染行为进行监督管理。在很多情况下，对于单个企业的监督无法从客观上提升整体环境质量。同时，我国的环境质量标准一般应用于政府对于企业行为的管理，而不是用于对环境质量进行评估。8Yu K，Chen Z，Gao J，Zhang Y，Wang S，Chai F（2015）Relationship between Objective and Subjective Atmospheric Visibility and Its Influence on Willingness to Accept or Pay in China.PLoS ONE 10（10）：e0139495.doi：10.1371.强调落实政府对环境质量的责任，强调对政府行为进行约束、规范和监督，这不仅可以真正对政府这个强大主体的管理行为进行事实上的量化监督，也有助于提升环境质量，这是生态法治建设的题中之义。

三、政府自身节约资源和保护环境

（一）政府的双重身份

政府在与环境资源的交往过程中具有两种身份：一是受公众委托进行公共环境资源管理的主体；二是消费环境资源的普通民事主体。政府的双重身份使得其具有对环境资源最大的影响力，同时也具有对其他法律主体的极大影响力。政府的行为不仅仅起到管理作用，同时也有价值导向作用。政府的绿色消费行为导向全社会的绿色消费，政府对环境知识的宣传普及行为引导全社会的生态文明建设和人们行为模式改变，这些都是政府生态理性的展现。政府通过绿色采购如何实现生态法治的要求，主要表现在以下几个方面：其一，法律法规约束政府自身绿色采购和节约资源；其二，推动和引导企业绿色采购；其三，推动和引导民众绿色消费。

我国 《政府采购法》将政府采购定义为，“指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。以政府为主体进行的消费行为是一种典型的公共采购，政府采购的公共特征决定了政府的采购必须从公共利益出发，政府也应该以节约资源和保护环境为导向进行消费行为。在环境承载压力越来越大和建设资源节约环境友好型社会的要求下，我国政府于2005年提出制定具有可操作性的绿色采购制度，并且在采购中执行了道德标准。绿色采购是指政府和企业经济主体一系列采购政策的制定、实施以及考虑到原料获取过程对环境的影响而建立的各种关系。其中与原料获取过程相关的行为包括供应商的选择评价和开发、供应商的运作、内向物流、包装、回收、重用、资源的减量使用以及产品的处置。绿色采购的实质是建立资源节约，环境友好社会；不能是大量污染的，应该是清洁生产，应该是相配套的文明健康的消费方式；应该是经济主体经营活动要注意经济效益、环境效益和社会效益的协调。绿色采购是政府采购的生态化。“绿色采购就是通过政府庞大的采购力量，在政府采购中选择那些符合国家生态标准的产品和服务的行为，其目的是将生态消费力量贯穿于整个采购过程中达到保护环境和节约资源的目的。”9秦鹏：《生态消费法研究》，法律出版社2007年版，第254页。我国 《节约能源法》第四十七条规定，公共机构应当厉行节约，杜绝浪费，带头使用节能产品、设备，提高能源利用效率。本法所称公共机构，是指全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。这些法律条款的规定，足以说明我国政府机构是节约资源能源的主要力量。

（二）建立完备的政府绿色采购规范体系

日本于2001年4月正式施行 《绿色采购法》，其目的是 “通过公共团体促进更加绿色的采购，提供有关环保货物和服务的信息，鼓励企业开发有利于减轻对环境有负面影响的产品，在社团商业活动中增强环保意识，从需求方面通过市场机制影响厂商”。10参见http://www.env.go.jp/policy/hozen/green/g-law/inde。日本 《绿色采购法》的机制主要有：第一，设立基本政策通过政府部门和各机构促进更绿色的采购环保产品等的采购。第二，正确地介绍环保产品和服务，处理和分析厂商、环保组织提供的信息，在环保产品和服务上为合适的信息方法提供指导。我国 《政府采购法》第九条规定，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展”。2004年我国出台了《节能环保政府采购实施意见》，以政策性文件的形式对政府绿色采购行为予以指导。然而，从法律体系角度而言，我国关于政府绿色采购的法律制度还是不尽如意。我国只有《政府采购法》没有专门的 《政府绿色采购法》，有关政府采购的法律法规还有 《招标投标法》和 《招标投标法实施条例》。现行这几部有关政府采购的法律法规中并没有明确规定政府绿色采购，2015年3月我国施行了 《政府采购法实施条例》，其中关于政府绿色采购的规范较少。政府绿色采购方面的法律规范亟待完善，使政府绿色采购有法可依。为了完善政府作为私法主体促进绿色消费的功能，有必要从以下几方面加强政府绿色采购的制度建设：政府绿色采购清单、政府绿色采购标准、政府绿色采购优惠制度、政府绿色采购监督制度等。

四、政府促进环境公共治理

（一）政府在环境公共治理中行为转变

环境公共治理的法律途径，是指将环境公共行政视为特定情境之中应用法律与施行法律的活动，也是环境法独特的调整方法之所在。对环境的治理是为了达到公共目的、达致普遍正义而在横向和纵向的组织网络中所进行的活动。11参见 ［美］乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2003年版，第75-78页。环境公共治理的形式主要有政府环境行为和公众参与。环境公共治理中的政府行为与传统政府环境资源管理行为有根本差异。环境公共治理中的政府行为，不仅强调政府行为程序和实体合法合理，更强调政府行为的市场逻辑。

由于环境资源公共问题的复杂性、动荡性和多元性，加之政府本身的种种弊端，使政府面临着合法性危机。为了摆脱这种危机，行政程序法在行政管理中便显出其重要性来。行政程序法对于规范和控制行政权、保护相对方合法权益、提高行政效率及促进行政民主所起的作用，为摆脱政府的合法性危机提供了一条新的途径。在决定案件结果的层次上，法律途径不仅强调程序上的公平，也强调结果的公平。这通常会涉及到对环境行政机关行为的合理性进行司法审查。过去，对行政行为的审查，关心的是环境行政机关是否具有管辖权，是否遵循了正当法律程序。在如今，为了抑制行政裁量的滥用，法院更倾向于质疑行政机关的决策逻辑。如韦德所言：“一切取决于授权法的真实目的和意思”。12［英］威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第67页。也即是，环境行政行为的合理性关涉行政行为的正当动机、是否符合法定目的、是否有不相关因素的考虑等。13有这样一个例子是1990年发生在英国的更正行政命令案。利兹市的城市委员会向一个土地所有人发出行政通知，要求土地所有人按照1949年的 《预防昆虫危害法》的规定移走垃圾并把老鼠从土地上赶走或消灭。这个行政命令遭到土地所有人的拒绝。土地所有人向利兹市法院要求利兹市城市委员会更正行政命令。法院根据1990年的 《环境保护法》第45条的规定（即收集家居废物是公共机关的职能和责任），否定了城市委员会行政命令的合法性。See The Times，24 May，1999.参见常纪文：《环境法律责任的实现方式、原则和内容》，载 《环境资源法论丛》第2卷，法律出版社2002年版，第298页。这种对环境行政行为的判断事实上是检验环境行政行为是否为符合道德的决策，在我看来，这里面有着更多经验性的因素。总而言之，法律途径的环境行政行为的合法化强调程序的正当性，强调抗辩关系，强调环境行政行为的合理性。

政府环境公共治理方面是中心，但不是唯一的主体。环境专家和专业人员是有效监督的基础，一些利益集团也会对环境事务产生一定影响。日本的地方公共团体就享有宪法承认的环境自治权和自治行政权。日本的宪法和自治法之所以赋予地方公共团体有关地方 “固有自治事务”的行政权在于保护良好环境，是与区域居民的利害息息相关的。关于这些事项，“地方公共团体比国家行政机关要了解区域的实情，能够确实地把握环境污染的状况和活生生的公害实情，能够与区域居民密切接触，在区域社会容易吸收民意，因此地方公共团体最适合于解决公害和环境问题的自治性事务”。14［日］原田尚彦：《环境法》，于敏译，法律出版社1999年版，第97页。这也是由环境法需应对的环境问题之特色所决定的。在全国范围，环境问题绝不是都以一个模式出现，无论在质上还是在量上都是带着每个区域的个性出现的。

根据公共信托理论，政府受公众委托为了公众的公共利益管理环境资源，政府只是受托代为管理，政府不可以随意处置环境资源。由于环境资源的公共物品属性，每一个普通的民众与环境资源状况都有切身利益关系。因此，政府有义务有责任发布管理环境资源状况的信息，公众也拥有环境状况知情权。现行 《环境保护法》设立专章 “第五章 信息公开和公众参与”规范信息公开和公众参与。信息公开和公众参与是实现环境公共治理的一体两翼。环境信息公开、环境知识教育和普及、环境知识宣传、环境科学技术开发等等都是政府促进公众参与的手段。在环境信息发布方面，《政府信息公开条例》和 《环境保护法》都规定由国务院环境保护行政主管部门统一发布国家环境状况信息。根据 《环境保护法》第五十四条，政府环境信息公开的范围包括环境质量信息、重点污染源监测信息及其他重大环境信息。同时，环境状况公报也是环境状况信息公开的一种方式，省级以上人民政府环境保护主管部门定期发布环境状况公报。向公众公布环境状况信息是政府作为环境资源管理主体的一种责任。

（二）政府在环境公共治理中的角色转变

“在对待环境这类公共物品的过程中，政府机关的角色是多样的，即兼具决策者、服务提供者、管理者、监督者的功能。政府角色转换的根本在于从统治环境向治理环境、向 ‘有限政府’的思路转变。”15吴贤静：《“生态人”：环境法上的人之形象》，中国人民大学出版社2014年版，第285页。政府对生态环境资源的掌握和控制能力不是无限的和完全垄断的，而是有限的。针对环境事务的管理，政府机关的作用应该是在角色相对分离的基础上四者相辅相成，并在与企业、公民的良性互动中推进环境保护的进程。此外，对于自然界来说，环境管理机关的有限性也有了新的含义，淮河治水的思维便是顺应自然力的表现。2003年的淮河抗洪从战略、思路到具体措施都发生了许多新变化，初步改变了从单纯依靠 “人海战术”的抗洪方式，实现了从被动应付到主动引导的重大转变，抗洪过程中则呈现从容应对、忙而不乱、有序推进的新特点。事实上，给洪水出路就是给人出路，这体现了以人为本、尊重自然规律、人与自然和谐相处的防洪新理念。环境管理机关在进行防洪工作时的思路也从 “人定胜天”的对抗走向主动地承认自己在自然力面前的有限性，不做与自然对抗的事情。

如果完全依靠行政机关的决策，其结果可能是环境管理成本高或者效率低。现代环境法的一个最明显变化就是对经济刺激手段或者称之为基于市场的政策工具和方法的应用。这些法律制度通过市场信号刺激行为人的动机，而不是象传统的 “命令——控制”型模式通过明确的环境控制标准和方法条款来约束人们的行为。这些环境管理制度，如交易许可证制度、污染收费制度以及押金返还制度等，都以利用市场力量为显著特征。如果这个政策得以很好地设计和执行，那么私人或企业在追求其各自利益过程中，就可以同时实现环境政策目标，取得良好的社会效益。所以，以市场为依托的这些环境法制度仍然是社会、个人、国家环境利益的衡平。更确切地说，是三者的共赢。

基于市场的环境法律制度超越传统 “命令——控制”型行政控制方法的两个最为显著的特点是低成本高效率和技术革新及扩散的持续激励。传统政府环境管理方法倾向于迫使每个企业承担同样分额的污染控制负担，而不考虑相应的成本差异问题，有时甚至会造成对污染控制技术的发展来说极其不可欲的结果。每个企业的污染控制成本可能千差万别，迫使企业遵守统一的目标也可能会使企业在不适当的控污过程中带来巨额支出。基于市场的环境制度主要有四类：排污收费制度、可交易的许可证制度、削减市场壁垒和降低政府补贴。从理论上来说，基于市场的环境制度鼓励和刺激污染削减成本最低的企业去进行最大数量的污染削减。污染控制成本低的一方会去进行更多的污染治理，而控制成本高的一方相应会减少其污染治理的规模。环境制度利用市场导向对污染负担进行再分配，不仅可以节约污染治理成本，而且能提供强烈的刺激让企业去采用更为经济和成熟的污染控制技术。16必须指出的是，传统 “命令——控制”型方法在理论上也可以实现成本最小化，但这需要对每个污染源制定不同的标准。为此，环境管理机关必须掌握每个企业所面临的执行成本的详细信息，然而由于环境的区域差异性这样的信息环境管理机关显然是无法获取的。如此，市场取向的环境行政法律制度也是对生态利益和经济效益的兼顾。

五、结语

生态文明不仅是顶层设计，更应该从 “天上到人间”。如何使生态文明建设落到实处，同样依赖法律这个 “治国重器”。政府在生态法治之中应该有所担当，政府的所为不仅仅局限于政府对环境资源的管理过程，也应该关注政府自身作为法律主体对环境容量和自然资源的消耗，提倡政府绿色采购。同时，由于政府对于生态环境的强大影响力以及其优势地位，其在环境公共治理之中也应该占主导地位促进其他主体的广泛参与。良好生态环境是最公平的公共产品，是政府能提供给每一个公民的最普惠的民生福祉。

（责任编辑：卢护锋）

*广东外语外贸大学法学院讲师，法学博士。本文系作者主持的2014年国家社会科学基金青年项目 “美丽中国图景中的生态红线法律问题研究”（项目编号14CFX044）的中期研究成果。