依法治国的伟大实践——对全面依法治国重大部署的几点感悟

凌祁漫

依法治国的伟大实践
——对全面依法治国重大部署的几点感悟

凌祁漫*

内容提要：党的十八届四中全会以依法治国为主题，对建设法治国家、法治政府、法治社会做出了全面安排，实现了党在法治建设理论上的一次重大飞跃，国家法治建设进入新的历史阶段。要全面理解和准确把握 “全面依法治国”的精神实质、科学内涵、基本要求，关键是 “全面”二字：全面深化对法治理念的理解，实现了从法制到法治的升华；全面构建中国特色社会主义法治体系，开启了从法律体系到法治体系的跨越；全面探索法治的规律，确立了以全面深化改革推动全面依法治国的科学路径；全面确立宪法根本大法的崇高地位，凝炼了 “依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政”的政治逻辑；全面界定了党在依法治国中的地位和作用，戳穿了 “党大还是法大”的伪命题，指出了 “权大还是法大”的真问题。

法治全面依法治国社会主义法治体系

习近平总书记在 《关于 〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中强调了法治对国家治理的重要作用，指出 “法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”党的十八届四中全会以中央全会的形式专门研究和部署法治建设，这在我党执政历史上是第一次，在世界社会主义发展历史上也是第一次。全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称 《决定》），继承了党的十五大以来 “依法治国”的基本治国方略，体现的是一脉相承的理论品质。同时，又以 “全面”二字，凸显新时期、新形势下建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的理论与实践在更高层次上展开，体现的是与时俱进的实践特征。理解好、把握好、贯彻好 “全面依法治国”重大部署，关键要弄清、弄懂、弄实 “全面”二字在继承与发展上的丰富内涵。

一、全面依法治国的 “全面”是对法治认识的全面深化

法治一词形成于13世纪的英国，在著名法官柯克与英国国王詹姆斯一世的争论中，柯克提出“法律是国王”的论断，实质上触及了现代法治的基本内涵，即法律至上。我国古代也有 “以法治国”“使法择人”“使法量功”等法制表述，如法家强调 “以法为本”“法不阿贵、绳不绕曲”。法家所说的法制，突出治国方式、制度及其运行机制，重在追求法律制度的健全完善；而法治，则着重于强调 “法律至上”“法律主治”“制约权力”“保障权利”的价值、原则和精神。法制体系相对于法治体系，前者是手段，后者是目的，完善法制体系是为建设法治体系和法治国家服务的。1参见姜明安：《中国特色社会主义法治体系新概念》，载 《中国司法》2014年第11期。

习近平总书记强调，“法治和人治是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。纵观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。”法治是衡量国家治理体系是否符合现代化要求的重要标尺。推进国家治理体系和治理能力现代化，需要国家在法治建设领域进行突破性的改革创新。新中国成立60多年来，我们党坚持不懈地探索，对法治的认识在不断深入和发展。

1978年党的十一届三中全会提出了 “有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设“十六字方针”，准确描述了 “法制”的精神内核。1989年行政诉讼法正式颁布，我国法治政府建设有了系统的法律指引，翻开了新的篇章。1993年党的十四届三中全会第一次在党的正式文件中提出“依法行政”，为之后的依法治国发展打下了坚实基础。1997年党的十五大首次提出 “依法治国”理念，并将法治定位为治国理政的方针和策略，我们党在执政理念、领导方式上真正实现了从法制向法治的转变。党的十八届四中全会突出了法治是治国理政的基本方式，将依法治国上升到 “四个全面”战略布局的高度，使法治真正融入到国家发展的脉络当中，以法治现代化推动国家现代化治理。从 “法制”到 “法治”，一字之变蕴含了时代的进步，体现了党执政理念的发展；从 “法治”到全面依法治国，更是聚合了法治国家、法治政府、法治社会多个层次的内涵，蓄存着近代以来民族伟大复兴的法治梦、中国梦。

二、全面依法治国的 “全面”是社会主义法治体系的全面构建

上世纪七十年代末，著名科学家钱学森在一次系统工程学术会议上发表演讲时提出：“在现代这样一个高度组织起来的社会里，复杂的系统几乎是无所不在的，任何一种社会活动都会形成一个系统，这个系统的组织建立、有效运转就成为一项系统工程。”“社会主义法治要一系列法律、法规、条例，从国家宪法直到部门的规定，集总成为一个法治的体系、严密的科学体系，这也是系统工程，法治系统工程。”2钱学森：《大力发展系统工程尽早建立系统科学体系》，载 《光明日报》1979年11月10日。从自然科学的系统工程到社会科学的法治体系，概念着眼点不同，但都强调社会主义法治是一项整体工程，要全面构建。

改革开放之初，我国法治建设的重点是 “建章立制”，解决有法可依的问题，提出要建设社会主义法律体系。2011年3月10日，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。这是国家法治建设的一个阶段性胜利，也标志着有法可依的问题在国家经济社会生活中得到了基本解决，但法律体系形成并不意味着法律规范体系已经完备。3参见张文显：《全面推进依法治国的伟大纲领》，载 《法治与社会发展》2015年第1期。实践中，有的法律规定过于原则、笼统，在具体运用中很难找到对应条文；有的法律缺乏可操作性，难以在实践中得到应用；有的法律前期调研不足，在应用中出现 “水土不服”等。这些问题的存在，使得法律体系与人民群众需求之间存在较大差距。此外，法律制定后还面临能否有效实施和完整贯彻的问题， “徒善不足以为政，徒法不足以自行”，没有一个完整的依法行政、严格执法、公正司法、全民守法体系，成型的法律体系必然会在各个层面遇到挑战。党的十八大以来，通过群众路线教育实践活动和 “三严三实”专题教育，一大批有法不依、执法不严、违法不究的行为得以纠正，一部分以权谋私、徇私枉法、破坏法治的违法人员得到了惩治，这些现象和行为的存在，进一步说明了法治体系建设的必要性。 《决定》提出 “全面依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。从法律体系到法治体系，体现出新时期我们党对法治建设的深层次认识和理解，更是对法治建设认识的全新升级和全面深化，标志着我们党在推进国家治理体系和治理能力现代化的道路上已迈出了坚实的一步。建设中国特色社会主义法治体系总目标的提出，昭示了我们国家走中国特色社会主义法治道路的坚定信念。

三、全面依法治国的 “全面”是对法治规律的全面探索

全面依法治国的终极目标是建设社会主义法治国家，而推进全面依法治国是一个庞大的系统工程，内容涉及方方面面，需要统领全局、协调各方、循序渐进直至全面发展。习近平总书记指出，“全面依法治国，是深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训做出的重大抉择”、“党的十八届三中、四中全会分别把全面深化改革、全面依法治国作为主题并作出决定，有其紧密的内在逻辑，可以说是一个总体战略部署在时间轴上的顺序展开”。马克思主义政党对事物的认识总在探寻其内在规律，党对法治建设的认识也着眼于从历史发展中全面探索其规律。规律是事物变化发展过程中固有的本质的必然的联系，法治规律就是法治生成、运行、发展和变迁的客观规律以及与经济、社会等因素的内在关联。遵循法治规律是全面依法治国目标实现的关键，从某种意义上说，全面依法治国是对法治规律全面探索和把握的过程。

将党内法规建设纳入法治体系，是对法治规律 “全面”探索的最集中体现。《决定》强调 “党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”，将党内法规建设与法律制定、实施、监督、保障全部纳入到社会主义法治体系建设当中，突出中国特色社会主义法治体系是法治诸要素、结构、功能、过程内在协调统一的有机综合体。这既是法治的一般理论与中国法治实践特殊问题的结合，充分遵循我们党是中华民族坚强领导核心、坚持党的领导是根本保证的国情实际，也是全面总结历史经验，对社会主义法治国家的自觉建构。这种自觉构建，避免将资本主义与法治捆绑在一起，进入西方范式陷阱，是在立足中国国情创建本土化法治发展道路的实践，针对需求回应问题、面向未来的全方位法治规律的探索。4参见江必新：《怎样建设中国特色社会主义法治体系》，载 《光明日报》2014年11月1日，第1版。又如，深入推进司法体制改革，既要学习借鉴先进国家和地区的经验，取长补短拓宽思路，但又不能照搬照抄全盘吸收，要坚持将基本国情和司法规律相结合，要从中国实际出发积极探索和挖掘符合司法客观规律的法治理论、方式和方法，走出既具中国特色又尊重司法规律的改革创新之路。

法治规律至少包括社会变革规律、法治演进规律、法律治理规律、司法运行规律、人的发展规律等内容。5参见丁国强：《遵循法治规律推进依法治国》，载 《人民法院报》2014年10月22日，第2版。对法治规律的探索，既涵盖了对国情、世情的整体把握，也要求对法律实施、人权保障、权利义务平衡等微观领域进行细致考察，因此 《决定》对宏观视野下党的领导与依法治国关系、依法治国总目标，以及微观操作层面严格执法、公正司法等都进行了论述，并以此作为国家法治发展的指引。这也体现了党对法治规律的尊重，对依法执政和推进社会主义法治建设的探索更深入、更全面。

四、全面依法治国的 “全面”是对宪法地位的全面确立

宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本大法，是万法之首。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威，尊重法律建设法治，首先要解决好宪法在国家运行过程中的地位问题。宪法受到漠视，人民权利和自由就无法保证，要将立法、执法、司法、法律监督等事项置于宪法约束之下。宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰，要使人民群众普遍建立对宪法的基本认知，公职人员普遍树立对宪法的敬畏。《决定》在三中全会强调维护宪法最高权威的基础上，进一步提出 “坚持依法治国首先要依宪治国，坚持依法执政首先要依宪执政”，并确定每年12月4日为国家宪法日，提出建立宪法宣誓制度，旗帜鲜明地突出了宪法作为根本大法的崇高地位。依宪治国、依宪执政就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法规定通过各种途径和形式管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。习近平总书记指出，“我国宪法以根本大法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位”。可见，“依宪治国、依宪执政”是建设中国特色社会主义法治体系、建设中国特色社会主义法治国家的题中之义。只有以宪法为遵循，才能维护党和人民的共同意志，捍卫国家和人民的根本利益，使全面依法治国始终坚持中国特色社会主义法治正确道路。法律的生命在于实施，宪法应该是活的实施体系，在党的领导下，我国建立了符合国情的全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序，全面确立了宪法的根本法地位，强化宪法权威，确保公权力在宪法规制下运行，人民群众的权益能够通过宪法得到保障。

五、全面依法治国的 “全面”是对党的领导与依法治国关系的全面阐述

党的领导与依法治国的关系是法治建设的核心问题，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。习近平总书记强调，“在坚持党对政法工作的领导这样的大是大非面前，一定要保持政治清醒和政治自觉，任何时候任何情况下都不能有丝毫动摇”， “坚持党的领导，就是要支持人民当家作主，实施好依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略”。历史和现实反复证明，在中国，离开了共产党的领导，就不可能顺利地完成国家和民族发展的各项目标，更谈不上真正实现人民当家作主、维护最广大人民的根本利益。没有党的领导，社会主义法治建设就不可能取得成功。这一点在苏联和东欧社会主义发展中体现得尤为明显：这些社会主义国家的民主法治建设以放弃党的领导为前提，最终法律体系随政权、政党一道崩溃，社会主义发展遭遇重大挫折，殷鉴不远，不可不慎。党的领导是历史的选择，也是人民的选择，它具有原始的合法性和不可替代性，任何打着法治旗号推销 “三权分立”、炒作“党大还是法大”伪命题的行为都要引起高度警惕。党的领导与依法治国的关系，一方面体现为党对依法治国方向、节奏的整体把握，另一方面党自身也要成为国家法治的组成部分，实现依法治国、依法执政、依法行政相统一。党作为一个整体具有领导国家法治建设的地位，具体到每个党组织和党员、干部，就必须服从和遵守宪法法律。党的特殊性不在于其赋予党员任何特权和利益，而在于强调每一个党员都要以更高的标准和更严的要求约束自己，这一点在新印发的 《中国共产党廉洁自律准则》和 《中国共产党纪律处分条例》中得到了充分体现。全面依法治国必须坚持党的领导，并把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，要全面落实党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，准确把握三个 “统一”和 “四善于”，不能越俎代庖，而是通过发挥 “总揽全局、协调各方”的领导作用确保中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。

全面依法治国的重大决策，吹响了我国法治建设新征程的 “行军号”，我国法治建设进程迈入了一个全新的发展阶段。它充分展示了我们党在促进国家治理体系和治理能力现代化方面的能力和智慧。在以习近平为总书记的党中央领导下，按照 《决定》规划的全面依法治国宏伟蓝图，协调推进 “四个全面”战略布局，必将早日实现建设中国特色社会主义法治国家的伟大目标和中华民族伟大复兴的中国梦。

（责任编辑：钟婉曼）

*广东省高级人民法院党组副书记、常务副院长。