我国首部深海海底区域资源勘探开发法探析

张　丹　吴继陆

我国首部深海海底区域资源勘探开发法探析

张丹吴继陆

《深海法》适用的地域范围是国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土，既不属于中国的管辖海域，也不属于其他国家的管辖海域，任何国家无权对“深海海底区域”主张或行使主权或主权权利。《深海法》采用的是属人管辖，以中国公民、法人或者其他组织在深海海底区域的活动为主要规范内容。《深海法》建立了比较完善的深海活动制度和规则，对于规范和促进深海科学研究、资源调查、勘探和开发，保护海洋环境具有重要意义。

深海海底区域；海洋科学研究；勘探；开发；环境保护；立法

《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》（以下简称《深海法》）在2016年2 月26日经第十二届全国人大常委会第十九次会议审议通过，于5月1日正式实施。《深海法》是首部规范中国公民、法人或者其他组织在国家管辖范围以外海域从事资源勘探、开发相关活动的法律，对于完善中国海洋立法，规范和促进“深海海底区域”资源勘探、开发活动，保护“深海海底区域”海洋环境，具有重要意义。本文将对《深海法》设立的主要制度以及重要条款进行探析。

一、《深海法》的名称和适用范围

《深海法》适用的地域范围为“深海海底区域”，在地理范围上与1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）所规定的“区域”的地理范围是一致的，指的是国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土，既不属于中国的管辖海域，也不属于其他国家的管辖海域。“深海海底区域”周边界限为沿海国的大陆架，上覆水域为公海，其地理边界的确定取决于确立国家管辖海域的范围，尤其是沿海国大陆架的界限。根据《公约》，沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，从测算领海宽度的基线量起，沿海国的大陆架延伸不到200海里的可扩展至200海里，在超过200海里的情况下，其外部界限可以延伸至350海里甚至更远。①《公约》第76条第5款规定了大陆架外部界线的两条“限制线”，即不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里，或不应超过连接2500米深度各点的2500米等深线100海里。沿海国如果主张拥有200海里以外大陆架，需要将有关200海里以外大陆架界限的资料提交根据《公约》建立的“大陆架界限委员会”审议，沿海国在大陆架界限委员会建议的基础上划定的大陆架界限方具有确定性和拘束力。《公约》同时规定沿海国有义务将标有大陆架边界的海图或地理坐标表妥为公布，并且如果标明200海里以外大陆架外部界线，则有义务将该海图或坐标表的一份副本交存国际海底管理局秘书长。①《公约》第84条。截至2015年6月，只有5个国家向国际海底管理局秘书长交存了此类海图和坐标表。②这5个国家是：澳大利亚、爱尔兰、墨西哥、纽埃和菲律宾。参见：《国际海底管理局秘书长根据〈联合国海洋法公约〉第一六六条第4款提交的报告》，2015年6月3日，国际海底管理局文件ISBA/21/A/2，第7段。

《深海法》没有直接采用《公约》中所规定的“区域”这一专有名称，而是以“深海海底区域”予以代替，其中一个重要的原因在于《公约》所定义的“区域资源”的范围过于狭窄，无法满足立法实践需要。

“深海海底区域”蕴藏着丰富的资源，包括矿物资源和生物资源两大类。矿物资源，主要包括多金属结核、多金属硫化物和富钴铁锰结壳等，含有丰富的金属元素，具有很高的商业价值。除了上述矿物资源外，在“深海海底区域”还存在丰富的生物资源：热液喷口周围活跃着蓬勃的深海生物；海山广泛分布，起着生物岛的作用；广袤的海底盆地分布着种类丰富的多毛环节类动物、线虫和有孔虫等生物群落。③金建才：《深海底生物多样性与基因资源管理问题》，《地球科学进展》2005年第20卷第1期，第12页。《公约》对“区域资源”进行了定义，指的是“区域”内在海床及其下原来位置的一切固体、液体或气体矿物资源，其中包括多金属结核。④《公约》第133条。该定义将“区域资源”严格限定为矿物资源，将生物资源排除在“区域资源”的范畴之外。《公约》将“区域”及其资源确定为人类的共同继承财产，其中具有“人类的共同继承财产”性质的“区域资源”，针对的只是“深海海底区域”的矿物资源。《公约》当时没有将位于“深海海底区域”的生物资源纳入“区域资源”范畴之内的原因主要有三点：一是各国更为重视海底矿物资源的经济价值，相关讨论更多地是围绕矿物资源以及相关的采矿制度；二是一些国家寻求为公海的生物资源建立类似“区域”的制度，很多国家担心这会使传统的公海自由受到损害，因此，反对将任何位于国际海底的生物资源纳入到“区域资源”的定义中；三是当时很多国家都认为，在“区域”不存在具有经济价值的生物资源，包括定居种的生物。⑤FridaM.ArmasPfirter，“TheManagementofSeabed LivingResourcesin‘theArea’underUNCLOS”，Revistaelectrónicadeestudiosinternacionales（REEI），No.11，2006，p.8.

当前，包括公海和“深海海底区域”海洋生物基因资源法律地位在内的国家管辖范围以外海域海洋生物多样性保护和可持续利用问题已成为国际海洋法领域的热点，2015年6月，第69届联合国大会做出决定，在《公约》框架下，就国家管辖范围以外海域海洋生物基因资源获取及其惠益分享、划区管理工具、环境影响评价、能力建设和技术转让等制定具有法律约束力的国际协定。《深海法》采用“深海海底区域”这一名称，考虑了“深海海底区域”生物资源未来法律制度的发展，为将来“深海海底区域”生物资源的相关开发利用和保护预留了接口。

此外，《深海法》采用“深海海底区域”这一名称，也符合主要国家的立法实践。美国、英国、德国、法国、日本、新加坡等国相关立法也都没有直接采用“区域”这一名称，而是采用了“深海”或“深海海底”的表述。①例如：美国1980年《深海海底硬矿物资源法》，英国2014年《深海开采法》，德国2010年《海底开采法》、法国1981年《深海海底矿物资源勘探和开发法》，日本1982年《深海海底开采临时措施法案》，新加坡2015年《深海海底开采法》。参见：张梓太、沈灏、张闻昭：《深海海底资源勘探开发法研究》，上海：复旦大学出版社2015年，第85-87页。

二、《深海法》规范的主要活动

《深海法》采用的是属人管辖，以中国公民、法人或者其他组织在“深海海底区域”的活动为主要规范内容。“深海海底区域”的活动主要包括科学研究、资源调查、勘探和开发，按照《公约》，从事上述活动的具体要求不同，各自的法律性质和地位也不同。《深海法》充分考虑了“深海海底区域”各类活动的法律性质，确立了中国“深海海底区域”科学研究鼓励制度、资源调查资料汇交制度、资源勘探和开发许可制度。

（一）“深海海底区域”科研活动

《深海法》确立了“深海海底区域”科学研究鼓励制度，规定国家支持深海科学研究和专业人才培养、支持企业进行深海科学技术研究与技术装备研发、支持深海公共平台建设和运行、鼓励开展深海科学普及活动。②《深海法》第15至17条。海洋科学研究是“深海海底区域”活动的一项重要内容。《公约》未对海洋科学研究进行定义。《公约》第十三部分专门对海洋科学研究进行了规定，其中很多条款对于“深海海底区域”的海洋科学研究同样适用。“深海海底区域”内的海洋科学研究基本上是自由的和开放的，所有国家，无论是否是《公约》的缔约国，在“深海海底区域”内都可以进行科学研究活动。《公约》第240条规定了进行海洋科学研究的四项一般原则，即：海洋科学研究应专为和平目的而进行；海洋科学研究应以适当科学方法和工具进行；海洋科学研究不应对海洋其他正当用途有不当干扰；海洋科学研究的进行应遵守一切有关规章，包括关于保护和保全海洋环境的规章。在“深海海底区域”进行海洋科学研究除了要遵守上述四项原则外，还要遵守“为谋全人类的利益进行”的原则。③《公约》第143条第1款。

《公约》确立了“深海海底区域”海洋科学研究的“平行制度”的制度。国际海底管理局有权直接在“深海海底区域”进行海洋科学研究活动，也有义务促进和鼓励此类活动，并协调和传播相关的研究和分析的结果，但是无权对国家在“深海海底区域”进行的海洋科学研究进行管理和控制。除了国际海底管理局外，各个国家也有权在“深海海底区域”进行海洋学研究，但应促进海洋科学研究方面的国际合作。④《公约》第143条第2、3款。《深海法》充分尊重了“深海海底区域”海洋科学研究自由这一精神，未对“深海海底区域”的海洋科学研究进行限制，建立的相关制度着眼于对“深海海底区域”海洋科学研究活动的鼓励。

（二）“深海海底区域”资源调查活动

按照《深海法》，资源调查是指在“深海海底区域”搜寻资源，包括估计资源成分、多少和分布情况及经济价值。①《深海法》第27条第3款。《深海法》规定，国家保护从事“深海海底区域”资源调查活动的中国公民、法人或者其他组织的正当权益。②《深海法》第3条。《深海法》还规定了资源调查的资料汇交制度，从事“深海海底区域”资源调查活动应当按照有关规定将有关资料副本、实物样本或者目录汇交国务院海洋主管部门和其他相关部门，汇交的资料和实物样本将提供社会利用。③《深海法》第18条。

从定义上看，《深海法》中规定的资源调查涵盖了《公约》和国际海底管理局规章中规定的“探矿”活动。④国际海底管理局就“深海海底区域”资源的探矿和勘探制定了三部规章，分别为：《“区域“内多金属结核探矿和勘探规章》，2013年4月17日，国际海底管理局文件ISBA/19/C/WP.1；《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》，2010年11月15日，国际海底管理局文件ISBA/16/A/12/Rev.1；《“区域”内富钴铁锰壳探矿和勘探规章》，2012年10月22日，国际海底管理局文件ISBA/18/A/11。《国际海底管理局秘书长根据〈联合国海洋法公约〉第一六六条第4款提交的报告》，2015年6月3日，国际海底管理局文件ISBA/21/A/2，第7段。“探矿”针对“深海海底区域”的矿物资源而言，受到国际海底管理局一定程度上的“控制”。国际海底管理局规章规定了“探矿”的定义，探矿是指在不享有任何专属权利的情况下，在“深海海底区域”内探寻多金属结核（多金属硫化物、富钴铁锰结壳）矿床，包括估计矿床的成分、大小和分布情况及其经济价值。按照《公约》和国际海底管理局规章，在“深海海底区域”进行“探矿”没有时间限制，但应向国际海底管理局秘书长提交通知，通知经国际海底管理局记录在案后即可开始相关活动。探矿者不享有专属权和资源权，其他主体有权就探矿者进行“探矿”的区域提出勘探申请，一旦勘探申请获得国际海底管理局的核准，探矿者应停止在该区域的相关活动。探矿者的权利主要包括两方面：一是可回收试验所需的合理数量的矿物；二是可将发生的探矿费用申报为开始商业生产前付出的部分开发成本。探矿者的义务主要有三：一是在“探矿”过程中保护和保全海洋环境；二是与国际海底管理局合作实施有关海洋科学研究和技术转让方面的训练方案；三是应向国际海底管理局提交有关“探矿”情况的年度报告。

由于“探矿”不具有任何专属权利，也不是向国际海底管理局申请并获得专属勘探权和开发权的法定要件，在国际实践中鲜有探矿者向国际海底管理局提交“探矿”通知，更多的是以海洋科学研究或资源调查之名，从事相关活动。考虑到在“深海海底区域”进行探矿活动不需要国家担保也无需国际海底管理局的批准，且面临的环境风险较小，《深海法》并未对开展此种资源调查活动做太多限制，无需事先向国务院海洋主管部门提出申请。为了提高深海调查资料的共享和利用效率，《深海法》建立了调查资料汇交制度。

（三）“深海海底区域”资源勘探和开发活动

《深海法》建立了“深海海底区域”矿物资源勘探、开发的许可制度，这也是《深海法》的核心内容。勘探和开发是“深海海底区域”矿物资源相关活动中最为重要的两个阶段。按照《深海法》，勘探是指在“深海海底区域”探寻资源，分析资源，使用和测试资源采集系统和设备、加工设施及运输系统，以及对开发时应当考虑的环境、技术、经济、商业和其他有关因素的研究；开发是指在“深海海底区域”为商业目的收回并选取资源，包括建造和操作为生产和销售资源服务的采集、加工和运输系统。①《深海法》第27条第1、2款。《深海法》的上述定义借鉴了国际海底管理局规章中关于勘探和开发的定义。②按照国际海底管理局规章，“勘探”是指以专属权利在“深海海底区域”内探寻多金属结核（多金属硫化物、富钴铁锰结壳）矿床，分析这些矿床，测试采集系统和设备、加工设施及运输系统，以及对开发时必须考虑的环境、技术、经济、商业和其他有关因素进行研究；“开发”是指在“深海海底区域”内为商业目的回收多金属结核（多金属硫化物、富钴铁锰结壳）和从其中选取矿物，包括建造和操作供生产和销售矿物之用的采矿、加工和运输系统。国际海底管理局是主管“深海海底区域”矿物资源勘探和开发的国际组织，在“深海海底区域”从事上述活动需要向国际海底管理局提出申请，并获得其批准。《深海法》在这方面，充分考虑了国内法和国际法的衔接问题，要求中国的公民、法人或者其他组织在向国际海底管理局申请从事“深海海底区域”勘探、开发活动前，应当向国务院海洋主管部门提出申请，在获得国务院海洋主管部门颁发的许可后，还需要按照《公约》和国际海底管理局规章的规定和要求，向国际海底管理局提交勘探、开发申请，获得国际海底管理局核准，签订勘探、开发合同成为承包者后，方可从事勘探、开发活动。

《深海法》规定，国务院海洋主管部门对于符合国家利益并具备资金、技术、装备等能力条件的勘探、开发申请，应当在规定的期限内予以许可，并出具相关文件。③《深海法》第8条。其中出具的相关文件应包括“担保书”。《公约》为“深海海底区域”矿物资源的勘探和开发建立了担保制度，《公约》缔约国的公民、法人或者其他组织从事相关活动必须要有国家的担保，在向国际海底管理局提出勘探和开发申请时，要附有国家出具的担保书。为公民、法人或者其他组织提供担保的国家即所谓的担保国。按照《公约》和国际海底管理局规章规定，担保书的主要内容包括：担保国声明申请者是担保国的公民、法人或其他组织，受担保国的有效控制；担保国为申请者提供担保；担保国成为《公约》缔约国的时间；担保国声明按照《公约》承担担保国责任。《公约》规定的担保，实际上是一种对“深海海底区域”内勘探、开发活动的国家管控措施，在主体、适用范围、性质和对象、效力等诸多方面与中国民事法律规定的担保的含义不同。

按照《公约》和国际海底管理局规章，申请从事“深海海底区域”矿物资源勘探和开发的主体，除了《公约》缔约国的公民、法人或者其他组织外，缔约国自身也可以以国家的身份申请并开展相关活动。④例如：韩国的多金属结核、多金属硫化物矿区均是以“国家”名义申请并获得批准，印度的多金属结核矿区、俄罗斯的多金属硫化物矿区也是以“国家”名义申请并获得批准。以国家作为主体申请和开展“深海海底区域”勘探和开发不需要国家的担保。在勘探和开发方面，《深海法》规范的是中国的公民、法人和其他组织，并不适用于“国家”这一特殊主体。《深海法》也不影响和妨碍中国以“国家”名义，按照《公约》和国际海底管理局规章规定，申请和开展“深海海底区域”相关矿物资源的勘探和开发。《深海法》没有对中外合作进行“深海海底区域”矿物资源勘探和开发进行特别规定。按照《公约》，每一申请从事“深海海底区域”矿物资源勘探和开发的申请者应由其国籍所属的缔约国担保，申请者具有一个以上的国籍，例如几个国家的实体组成的合伙团体或财团，所有涉及的缔约国都应担保申请。⑤《公约》附件三第4条第3款。因此，中外合作进行“深海海底区域”矿物资源勘探和开发，显然是适用《深海法》的，在向国际海底管理局提出勘探和开发申请前，需要获得国务院海洋主管部门的许可，由国务院海洋主管部门出具相应的担保书。

承包者在合同期内，对“深海海底区域”合同区内相关资源享有专属的勘探和开发权利。《深海法》也明确规定了国家保护从事“深海海底区域”资源勘探、开发活动的公民、法人或者其他组织的正当权益。①《深海法》第3条。需要特别强调的是，承包者这种专属权利不仅受到中国法律的保护，还受到国际法的承认和保护。例如，《公约》和国际海底管理局规章明确规定，承包者对其勘探区域享有专属勘探权，其他主体在该区域内不得从事相关资源的探矿和勘探活动，从事其他资源作业时，其作业方式不得干扰承包者的作业。按照国际海底管理局规章，勘探、开发合同规定的承包者的权利和义务，须经国际海底管理局同意，才可全部或部分转让。对此，《深海法》也做出相关规定，承包者在转让勘探、开发合同的权利、义务前，或者在对勘探、开发合同作出重大变更前，应当报经国务院海洋主管部门同意。②《深海法》第10条。

需要特别指出的是，目前“深海海底区域”矿物资源的利用仍处于勘探阶段，国际上尚没有商业性开发的实践。国际海底管理局虽已就“深海海底区域”矿物资源的探矿和勘探制定了三部规章，但尚未制定出相应的开发规章。国际海底管理局在2013年启动了开发规章的制定工作，将就“深海海底区域”矿物资源开发的具体制度、环境保护、缴费机制等做出规定。鉴于有关“深海海底区域”矿物资源的开发的国际要求尚未明确，《深海法》在开发方面的规定大多是原则性规定。

三、《深海法》设立的环境保护制度

环境保护制度是《深海法》的重要组成部分。环境保护是进行“深海海底区域”相关活动必须高度重视的问题。一般而言，海洋科学研究和资源调查活动对“深海海底区域”环境的影响较小，勘探和开发活动则可能对“深海海底区域”环境带来较大的影响，甚至对“深海海底区域”环境造成污染和损害，不仅承包者需要承担相应的责任，还有可能引发其担保国的责任。《深海法》对环境保护问题予以了充分的重视，除设立第三章专门规定“深海海底区域”勘探、开发活动中的环境保护制度外，在其他章节亦有关于环境保护的条款和规定。

《深海法》在环境保护方面，严格遵守了《公约》和国际海底管理局规章的规定，并借鉴了国际海洋法法庭海底争端分庭2011年发表的《国家担保个人和实体在“区域”内活动的责任和义务的咨询意见》（以下简称《咨询意见》）中有关“深海海底区域”环境保护的意见和建议。③Seabed DisputesChamberofthe InternationalTribunalforthe Law of theSea，ResponsibilitiesandObligationsofStatesSponsoring Personsand Entitieswith respecttoAc tivitiesin theAreaAdvisoryOpinion，2011.《深海法》确立的环境保护原则和规范达到了国际标准。

按照《公约》，国际海底管理局是主管“深海海底区域”环境保护的国际组织，对于“深海海底区域”环境的保护拥有立法权。国际海底管理局应制定适当的规则，规章和程序，防止、减少和控制对包括海岸在内的海洋环境的污染和其他危害，并防止干扰海洋环境的生态平衡；保护和养护“深海海底区域”的自然资源，并防止对海洋环境中动植物的损害。①《公约》第145条。国际海底管理局此种立法权的效力是优于各国立法的，是各国相关立法的“最低标准”，各国有权制定更为严格的法律和规章，但不得制定效力低于国际海底管理局规则、规章和程序的法律和规章。②《公约》第209条。《深海法》中关于要求承包者采取必要措施防止、减少和控制“深海海底区域”内活动对海洋环境造成的污染和其他危害，制订执行关于监测和报告对海洋环境影响的方案，确定环境基线，提交应急计划，紧急报告，采取紧急措施等规定都严格遵守了《公约》和国际海底管理局规章的规定。

国际海洋法法庭海底争端分庭在其《咨询意见》中就担保国的环境责任和义务提出了意见和建议，其中需由担保国直接负担并独立履行的“直接义务”主要包括：适用预防性原则和最佳环境做法；采取必要措施保证承包者执行国际海底管理局理事会为防止、控制和减轻对海洋环境造成严重损害而发布的紧急命令，或协助理事会执行其他必要的措施；在其法律制度范围内制定法律和规章，以确保可就其管辖下的自然人或法人污染海洋环境所造成的损害，提起申诉以获得迅速和适当的补偿或其他救济；进行环境影响评价，等等。《深海法》明确规定，国务院海洋主管部门负责监督承包者保护海洋环境；要求承包者在发生或者可能发生严重损害海洋环境等事故时立即报告国务院海洋主管部门，在“合理、可行的范围内”“利用可获得的先进技术”防止、减少和控制对海洋环境造成的污染和危害，按照国务院海洋主管部门规定确定环境基线、评估可能对海洋环境的影响，定期向国务院海洋主管部门报告环境监测情况；对于违反本法相关规定，造成海洋环境污染损害的，由国务院海洋主管部门责令停止违法行为，处罚款或依法追究刑事责任。③《深海法》第二、三、六章。上述规定充分反映了《咨询意见》中所强调的“风险预防原则”、“最佳环境做法”、“环境影响评价”等国际环境保护原则和精神，体现了中国政府履行担保国环境保护责任的决心。

《深海法》是中国首部专门针对国家管辖范围以外的“深海海底区域”的立法，确立了中国对“深海海底区域”资源勘探和开发活动的许可制度、环境保护制度、科技发展与资源调查等制度，建立了“深海海底区域”相关活动的管理和监督检查机制，明确了违反法律规定应当承担的法律责任，对于促进和发展中国“深海海底区域”事业具有重要意义，是完善中国海洋法律体系的重要举措。作为《公约》缔约国以及担保中国公民、企业或者其他组织从事“深海海底区域”活动的担保国，中国有必要也有义务将国际条约要求的内容通过国内立法加以明确规定，制定《深海法》是履行中国条约义务、维护中国在“深海海底区域”国家利益的客观需要。《深海法》的制定与出台解决了中国“深海海底区域”立法有无的问题，从贯彻落实《深海法》的角度看，需要进一步规定“深海海底区域”资源勘探开发行政许可、环境调查评价、资料样品汇交及使用等方面的具体制度，制定明确的、可操作的规则。

●作者信息：张丹，法学硕士，国家海洋局海洋发展战略研究所副研究员；国家海洋局海洋发展战略研究所，北京100860。吴继陆，武汉大学博士生，国家海洋局海洋发展战略研究所研究员；国家海洋局海洋发展战略研究所，北京100860

●责任编辑：匡增军

Research and Analysis on China's Deep Seabed Area Resources Exploration and Exploitation Law

ZHANG Dan，WU Jilu（China Institute forMarine Affairs，State Oceanic Adm inistration，Beijing 100860，China）

The applicable scope of China’s Deep Seabed Law is the seabed and ocean floor and subsoil beyond the limits of national jurisdiction，where no States shall claim or exercise sovereignty orsovereign rights.Thedoctrineof theDeep Seabed Law isbased on personal jurisdiction，regulating relevant activities conducted in the Deep seabed Area by citizens，legal persons or any other organizations of China.The Deep Seabed Law has set up comprehensive systems and rules concerning the activities in the Deep seabed Area，which w ill greatly boost and promote China’s efforts to explore the Deep seabed Area including the development of marine scientific research，resources survey，resourcesexplorationand exploitationaswell as theprotectionofmarineenvironment of theDeep Seabed Area.

Deep Seabed Area；marine scientific research；exploration；exploitation；environmental protection；legislation

●国家社会科学基金2013年度一般项目“国际海洋法在南海争端中的适用及其局限问题研究”（13BFX161）的阶段性成果。