公用事业特许经营风险来源的实证研究——基于行政法学研究视角的考察

李　明　超

(浙江大学 光华法学院,浙江 杭州 310008)



公用事业特许经营风险来源的实证研究
——基于行政法学研究视角的考察

李明超

(浙江大学 光华法学院,浙江 杭州 310008)

摘要：公用事业特许经营市场化改革中存在着诸多风险，而对风险的认知是政府进行风险规制的前提条件。风险认知模式具有多样性，"三主体、四阶段"模式则是行政法视角中的风险认知方式。基于公用事业特许经营实践，以政府、特许经营者和公众(消费者)三方主体为观察对象，可以系统揭示公用事业特许经营授予期、建设期、经营期和移交期存在的各种风险。总体来说，我国公用事业特许经营期间存在的风险源主要包括意识风险、政策风险、制度风险、市场风险和不可抗力等外力风险五种基本类型。

关键词：公用事业;特许经营;风险源;风险认知模式;风险类型

一、问题的提出

改革开放以来,我国城镇化率年均提高1.02个百分点,2012年城镇化率达到52.57%[1],与世界平均水平大体相当。随着城镇数量和规模不断扩大,城市群形态更加明显,城镇化质量不高的问题也越来越突出。城市公用事业领域投资总量不足,供需矛盾十分突出。2013年7月31日,国务院常务会议研究推进政府向社会购买公共服务,要求放开市场准入,释放改革红利,将适合市场化方式提供的公共服务事项,交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担,利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营,促进改善城市基础设施薄弱环节[2]。我国自20世纪90年代就开始了公用事业特许经营市场化改革的进程,在政府研究推进向社会购买公共服务的背景下,有必要对我国城市公用事业经营改革现状进行归纳总结,揭示公用事业特许经营市场化改革中存在的风险和问题,为公用事业特许经营市场化改革的顺利进行提供理论和制度支撑。

风险社会的形成,归根结底在于风险从传统性向现代性的过渡。人口、资源环境、科学技术、组织制度和社会经济结构构成了现代风险社会的五个基本风险源,而全球化、城市化、贫富两极分化、社会治理能力弱化和大众风险感知强化实际上扮演了风险社会的催化剂角色[3]。风险识别是政府进行风险管理的前提和基础,实际上就是收集有关风险因素、风险事故和损失暴露等方面的信息,发现导致潜在损失的风险因素。“只有充分揭示了风险点,才能将风险点进行合理的组合,并视政府与私人的性质进行分散,才能铺平社会资金进入的道路”[4]。

特许经营市场化运作中存在哪些风险,不同研究者基于不同的研究视角进行了不同的分类。有学者根据理论分析和国内外的实践,认为公用事业市场化政策可能在经济效率、社会公平、公共安全、政府廉洁和政府合法性等层面产生损害公共利益的潜在风险[5]。也有学者根据公用事业市场化运营中风险承担方的不同,将公用事业项目市场化运营中的风险分为政府面临的风险和项目承包商面临的风险。其中政府面临的风险主要包括寻租风险、价格风险和合同风险;承包商面临的风险主要包括政府政策和信誉性风险、融资风险和运营风险[6]。还有学者将公用事业运营过程中的风险分为商业风险、政治风险和不可抗力风险[7]。法学学者则从不同视角揭示了公用事业特许经营项目运营中存在的风险。例如,薛刚凌教授从风险来源划分,认为公用事业BOT项目中特许经营人面临的风险包括政府导致的风险、特许经营人自身引发的风险和其他风险三类[8]。钟明霞教授则详细揭示了公用事业特许经营过程中的市场准入风险和定价风险[9]。

在风险事故发生以前,发现引发风险事故的风险源,是风险识别的核心,因为只有发现风险源,才能有的放矢地选择风险处理技术,改变风险因素存在的条件,才能防止风险因素的增加或聚集[10]。从已有研究来看,公用事业特许经营项目运营中的风险源大致分为政治(政策)风险源、法律(制度)风险源、经济(市场)风险源、社会风险源和物理(物质)风险源。但目前的研究并未提供公用事业特许经营风险源的认知模式,只是从特许经营主体或运营过程的视角揭示公用事业特许经营项目运营中的部分风险,而且大多只是理论的推演,缺乏实证材料的支撑。我国公用事业特许经营实践中究竟存在哪些风险?如何认知公用事业特许经营中的风险?公用事业特许经营风险的主要类型有哪些?公用事业特许经营风险的诱因是什么？本文将对这些问题进行分析、探讨，揭示我国公用事业特许实践中存在的风险。

二、公用事业特许经营风险的认知模式

现代化的风险同时呈现出特定地域性以及非特定普遍性的特征,我们很难对其造成灾害的反复错综的路径进行掌握和预期[11](P15)。以前,危险是可以由人的身体感知的,如饥饿、旱灾、水灾等自然灾害完全可以由感觉器官感知,但现在的风险超越了普通感官感知的层面,只有在风险实际发生时才知道危险的存在,或者籍由研究、知识、媒体报道人们才知道其危险性[12]。然而,风险也具有客观性,其发生具有一定的规律性,这种规律为人类认识风险、评估风险、避免风险和管理风险提供了现实可能性。

(一)风险认知的不同模式

狭义的风险认知是一个既注重目标又注重方法的、自觉谋划和反思的、经验性或理论性的、描述性或规范性的过程。在这个过程中,不仅要对风险进行认知和把握,对可能的损害和危险维度进行提示和追踪,对因果关系、赢利机会、亏损可能和潜在危险等进行研究;还可以对风险现象及其描述进行有理有据的预测,对风险情势和风险行为、潜在后果、发生条件等作出系统性的阐述。广义的风险认知除包括上述含义之外,还指这样一些知觉,它们是(经常是直觉性的或纯粹建立在经验基础上的)“前”科学和科学“之外”的,(还)没有通过具体的问题设定得以限定、初步加工或者有所指向(从而变为自觉的专注于特定情境的)知觉。通过这类知觉,人们可以把握成功和失败的概率、危险界点和风险情势、行为和后果之间可能的关联,以及相关的数据及其相互关系等;还可以对风险和损害可能性进行比较、评判和分级,对危险进行揭示,对限制、降低或避免风险的行为和行动进行(初步)思考[13]。

基于风险性质的主客观划分,有学者归纳出风险认知的两种基本模式:实存论和建构论。实存论预设风险在本质上是客观存在的,并且可以透过测算及计算来找出并控制风险;建构论则强调风险是在社会互动的网络中被建构的产物,并非是固定不变的[14]。也有学者将这两种基本模式称为经验/直觉模式和理性/规则模式。经验/直觉模式对风险的认知是快速的,在很多情况下是自动发生的,公众通过相似的经历、联想、图像、情感等对风险进行认知,从而将环境中的不确定性和威胁性因素转变为情感性的反应;理性/规制模式则认为专家通过运用规范的定量分析方法能够较为客观地判断风险的严重程度。两种认知模式在风险本质、判断风险严重程度之因素和评价风险之方法等方面都存在较大分歧[15]。

经验模式和理性模式是社会学家和心理学家基于公众和专家在风险认知上的差异性提出的,属于社会心理学的认知范畴。对基本认知和感知的实验室研究表明:由于在理解概率过程、偏颇的媒体报道、误导性的个人经验和由生命赌博所带来的焦虑时存在种种困难,可能导致人们否认不确定性,错误地判断风险(或高估或低估),或是盲目自信地坚持对某些事实的判断。专家们的判断常常会与公众的判断一样存在偏见,特别是当专家不得不在缺乏足够的数据而必须依靠直觉来判断时更是如此[16]。总体来说,这两种认知模式都过于偏重理论解释,而忽视了对现实问题的认知和解决。要想全面认知公用事业特许经营项目运营中的风险,就有必要放宽研究视野,从行政法学的角度对风险认知模式进行重新审视。

(二)风险认知的行政法模式:“三主体、四阶段”模式

从行政法角度认知公用事业特许经营项目运营中存在的风险,就需要以行政法的基本要素构建风险认知的基本模式。首先,风险认知的行政法模式具有结果导向性。公用事业特许经营是政府的一种行政许可行为,并在此基础上展开了一系列的法律行为,从而产生各种各样的法律后果,这些法律后果是观察特许经营风险的重要素材。其次,风险认知的行政法模式具有主体多元性。公用事业特许经营涉及多方法律主体的权益,形成了多种不同的法律关系。其中政府、特许经营者和消费者(公众)是最基本的法律关系主体,也是特许经营风险的主要制造者和承担者。因此,这三方法律主体是风险认知的主要观察对象。最后,风险认知的行政法模式具有过程阶段性。“法律程序是规定法律主体行使权利(权力),承担义务(职责)时所应当遵循的方法、步骤和时限等所构成的一个连续过程。”[17]公用事业特许经营是一个较为漫长的过程,往往需要几年甚至几十年的时间。一般来说,公用事业特许经营主要包括四个阶段:授予期、建设期、经营期和移交期。这四个阶段涵盖了公用事业特许经营的整个过程,是观察公用事业特许经营风险的时间线索。总体来说,“三主体、四阶段”模型是公用事业特许经营风险认知的行政法模式,是一种基于公用事业特许经营法律关系的后果,以政府、特许经营者和消费者(公众)三方主体为观察对象的涵盖特许经营全过程的风险认知模式。

“三主体、四阶段”风险认知模式相较传统的社会心理学认知模式具有以下特点。第一,该模式采取价值中立的观点,消弭了传统模式中主观风险和客观风险的对立关系,将客观风险与主观风险融合于同一种认知模式中,以揭示风险来源的多样性。第二,该模式以“三主体、四阶段”为风险认知视角,保证了风险认知主体的明确性和风险认知阶段的过程性,可以对公用事业特许经营项目中存在的风险进行较为全面和系统的认识。第三,该模式以特许经营项目产生的法律后果为素材,克服了传统认知模式理论推演的局限性,可以较为客观地揭示特许经营中存在的风险,保证风险内容的真实性。

三、公用事业特许经营风险来源的实证分析

笔者从新闻报道和书籍资料中搜集整理了40个内容较为详实的公用事业特许案例,这些案例虽然不能反映我国公用事业特许经营市场化改革的全貌,但运用“三主体、四阶段”的风险认知模式,对公用事业特许经营案例进行详细地梳理,可以管窥当下我国公用事业特许经营项目运营风险的主要来源。

(一)授予期的风险源

授予期的风险源是指从政府或相关部门提出公用事业特许经营项目至政府选定特许经营者并签订特许经营协议期间存在的能够引发风险的因素。这一时期存在的风险并不会立即显现,但会对后续的特许经营活动造成极大的困扰。这一阶段存在的风险源主要包括:

1.特许经营各方主体存在认知偏差

这方面的因素主要有三个:一是政府对公用事业特许经营定位不清,存在“甩包袱”的思想倾向,缺乏风险防范意识。例如,北京市在20世纪90年代初率先在全国开始了公交民营化的尝试,但由于改革初期政府对公交民营化的定位脱离了公交公益性的本质,政府把包袱扔给企业,对企业的补贴不断减少,最终导致公交公司严重亏损,在历经了十年市场化改革后重归公益[18]。又如,在沈阳水源九厂BOT项目中，政府决策缺乏对投资风险和投资成本的正确认识,盲目引入外资,并未引进任何管理经验,造成了自来水公司的严重亏损[19](P74)。二是特许经营者对公用事业性质缺乏明确的认识,忽视其公益性的本质,一味地追求自身利益的最大化。例如,以水泥生产为主的浙江浦峰集团有限公司在买断了湖北南漳县自来水公司后,片面追求利益最大化,漠视供水企业所担负的公共安全、社会稳定等职责,自来水公司内部不仅没有建立健全监控机制,在洪水季节也无值班人员,最终引发了轰动一时的浊水事件,引发市民不满[20]。三是公众对公用事业特许经营的认识存在误差,缺乏社会认同感。一方面原公用企业员工担心自己的利益受损,另一方面消费者担心民营化后价格上涨而不得不为过去“免费”的公共服务付钱。例如,在湖北十堰公交改革初期，原公交公司职工对特许经营认识不足,当时职工存在三怕:一怕下岗,二怕收入减少,三怕卖断企业后政府撒手不管,为抵制改革,全市公交线路停运一天,这极大地阻碍了市民的正常出行。当湖北十堰公交收归国有后,市民对政府收回表示欢迎,认为公交是公益性事业,老板是来赚钱的,毕竟政府控股会让人放心些[21]。

2.前期准备工作不足,缺乏风险评估程序

“民营化就像拆除炸弹,必须审慎对待,因为错误的决定会导致危险的后果。”[22]公用事业特许经营项目提出后应当进行充分的调查研究,进行成本效益分析和风险评估,待可行性论证通过之后才可进行后续的活动,否则特许经营项目将面临巨大风险。例如,遵义市水厂在进行市场化改革之前一直亏损经营,自身债务累累,遵义市政府急于甩掉“包袱”,在未进行任何前期风险评估和可行性研究的情况下,经过谈判就与法国威立雅公司签订了特许经营合同。遵义市虽然在此次经营权出让中获得1.52亿元转让资金,但是,市供排水公司却因为计划购买威立雅公司已处理水中的基本水量而面临巨额亏损[23]。

3.市场准入不规范

这方面的因素主要有三个:一是特许经营者不适格。例如,上海友联联合体由上海友联企业发展有限公司、上海建工和北京华金信息产业投资公司3家单位投资组成,于2002年获得了上海竹园污水处理厂BOT项目的特许经营权。其中上海友联公司是一家在上海经营歌厅、高尔夫球场和出租车而没有城市水业专业经营业绩的公司,其投资城市水业很大程度上是一种资本投机行为。在经营一段时间后,上海友联公司于2005年初先后撤出竹园二期和一期项目[19](P91-98)。二是特许经营者数量过多,导致市场竞争秩序的混乱。例如,长沙市将公交特许经营权授予9家公交公司,在成本激增的背景下全市9家公交公司为了争抢客源、抢时间都成为了交通违法大户,交通违法率高达152.17%。特许经营者过多导致的恶性竞争问题,给公众的交通安全带来极大隐患[24]。三是特许经营者的选择方式缺乏竞争性。例如,在遵义水务特许经营案中,政府没有采用招投标等竞争性的准入方式,而是采用了双方谈判方式,在缺乏竞争的情况下,政府被迫接受了过高的固定回报率,造成日后供排水公司的巨大亏损[23]。

4.特许经营协议不健全

这方面的因素主要有两个:一是协议内容违反相关法律和政策的规定。例如,在水务领域中,政府为了引进投资、甩掉包袱,往往在协议中设定固定回报或变相规定回报,但我国政府相关部门最早于1995年发布的《关于试办外商投资特许权项目审批问题有关问题的通知》中就明确指出政府不提供固定投资回报率的保证,设定固定回报不符合市场经济规律,也不利于市场竞争。二是协议内容不完整,重要条款和政府承诺未完整写入协议。例如,在湖北十堰公交民营化中由于政府承诺的公交优先和相关优惠政策未写入协议中,这成为日后政府推卸责任的借口,引发了双方的矛盾和冲突[25];又如,在徐州三八河污水处理BOT项目中虽然协议约定每5年根据物价指数的变化,据实重新调整一次污水处理价格,但调整的具体方式没有明确,公式没有给定,价格调整无法达成共识,遂起纠纷[19](P54-60)。

5.政策变动

我国正处于市场经济转型期,体制、机制和政策的不断调整和变化成为这个时代的特征,但政策变动背后也隐藏着一定的风险。例如,2002年,四川邛崃市政府同四川瑞云集团签订了《邛崃市新区开发建设项目协议书》,规定瑞云集团享有新城区公用事业的特许经营权,经营性土地的增值收益作为投资回报。但之后不久,国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权决定》,规定各类经营性土地使用权必须通过招标或拍卖方式出让。土地政策的变化诱发了政府与特许经营者之间的矛盾,使这个轰动一时的BOT项目顿时陷入困境,无法收场[26]。

6.信息公开和公众参与机制缺失

信息公开是公众知情的重要渠道,公众参与则是消费者表达利益和诉求最直接的方式,如果两个渠道都被阻塞,公众的利益将会面临重大损害。例如,广州番禺垃圾焚烧发电项目从2004年确定地址、2006年通过审批、2009年开始征地,5年中没有情况通报、没有听证,当地居民没有参与的机会和渠道,居民通过私下的渠道了解整个项目情况后引起了轩然大波,最终导致整个项目被搁浅,前期的准备工作都付之一炬[27];又如,兰州市居民对本市供水企业的信息知之甚少,只是在水价上涨的过程中才知道给自己供水的已经不是原来自来水公司那样的事业单位,而是变成了企业[28]。

(二)建设期的风险源

建设期的风险源是指特许经营项目建设期间存在的能够引发风险的因素。公用事业特许经营的模式具有多样性,并不是所有的模式都要经历建设期。一般来说,新建项目如BOT模式都要经历这一阶段。这一阶段存在的风险源主要包括:

1.工程投资中断

公用事业项目的投资要求很高,尽管目前开放了多元的投资渠道,但对于欲进入公用事业领域的一般企业来说,资本的门槛还是很高的。如果投资者不能在工程建设期间按时筹集资金,将会使项目中途夭折,造成直接经济损失和其他间接损失。例如,在黑龙江省方正县供热特许经营案中,A热力公司因为出现资金困难的情况而无法对新建楼房铺设供热管线,方正县政府不得不出资救急,以保证居民的正常取暖,使之最终演变为双方矛盾的导火索[29]。

2.工程工期延误或停建

这方面的因素主要有三个:一是由于特许经营者设计不当、施工技术不当或成本超支等因素而导致的工程工期延误或停建风险;二是由于政府在土地供给、拆迁、税费和水电优惠等方面落实不到位等原因造成的工程拆迁延误或停建风险;三是由于不可抗力因素，如地震、洪水或基于考古和历史文物的保护等原因造成的工程工期延误或停建风险。

3.工程质量不达标

身处市场经济的特许经营者不可能脱离其逐利的本性,为了获取高额利润,在工程建设中偷工减料、以次充好,加之政府监管的疏漏,极易出现工程质量问题。例如,河北省正定县亚太污水处理厂是一座以BOT模式建设运营的项目,于2006年通过验收。然而,在正式运营6个月后,因为投资者的偷工减料致使二沉地的滤料出现问题,石英砂直径不合格,需要全部更换,这造成了设备故障部分停产,对居民的正常生产和生活造成了严重的影响[30]。

(三)经营期的风险源

经营期的风险源是指在特许经营项目建成或移交之后,特许经营者自主经营期间存在的能够引发风险的因素。经营期是整个特许经营项目中最重要、历时最长的阶段,其间存在的风险直接影响消费者的切身利益。这一阶段存在的风险源主要包括:

1.经营管理不善

这方面的因素主要有三个:一是因特许经营者自身原因导致的经营管理不善问题。例如,江苏省盐城市供水民营化后,特许经营者出于节约成本的考虑,没有安置专门的水质监测设施,水质控制完全靠检验人员鼻闻口尝,最终造成水厂水源遭酚类化合物严重污染的后果,迫使两家水厂关闭,数十万市民饮水受到影响[31];又如,合肥公交民营化之后,公交公司制定了严苛的规章制度,司乘人员为了在公司限定的时间内跑完一趟车,往往采取违章、超速等非常手段,以至于在2007年5个月内造成了11位市民死亡的恶果,公交车被称为“社会公害”,民营资本最终被清退[32]。二是因市场因素导致的经营管理不善问题,这主要是指不可预见的市场经济因素及市场行为产生的经济纠纷。例如,南京公交在市场化改制初期取得了显著成效,但随着油价的暴涨,公交公司成本迅速上升,亏损严重,公交公司不愿也无力追加投入,早先购置的公交车“超期服役”,公交吸引力下降,市民不愿坐公交,造成了恶性循环[33];又如,新疆通达热力有限公司是乌鲁木齐供热企业之一,因为历史遗留的经济纠纷问题迟迟没有解决,加之某物业管理中心拖欠数十万采暖费,多次讨要未果,其采取了切断供暖管线的方法,造成11.8万平方米近千户居民家停暖[34]。三是因政府不当干预企业经营自主权导致的经营管理不善问题。例如,河北方舟热力有限公司于2002年开始投资河北省平山县供热事业,双方协议中明确规定由热力公司投资建设,独立经营,自负盈亏,但实际上县建设局一直参与公司的日常经营,有些工作甚至具体到为公司提供煤燃料,最终双方对簿公堂,企业特许经营权被迫移交,损失惨重[35]。

2.监管机制不健全

这方面的因素主要有三个:一是政府职能界定不清,监管部门怠于行使职责,造成严重的质量和安全问题。例如,2009年江苏盐城市、湖北南漳市和内蒙古赤峰市接连发生了三起严重的饮用水污染事件,政府监管缺位在这三起事件中得到集中凸显,受到舆论的一致指责。二是价格形成机制不健全,公用事业产品的价格构成不合理,调价机制不灵活。例如,长沙公交企业在油价猛涨、成本激增的背景下向政府主管部门申请调价,以缓解企业压力,但政府不同意调价,票价雷打不动,为了争客源、抢时间,全市9家公交公司竟然都成了交通违法大户,给公众的交通安全带来极大隐患[24]。三是绩效评估制度的缺失。例如,湖北十堰公交民营化后,监管部门在5年内并未就双方协议的履行程度和公交公司的绩效进行成本效益的评估分析,未及时发现企业的违法规定,导致公交司机集体停运事件的发生[25]。

3.双方违约

这方面的因素主要有两个:一是政府部门基于自己的意愿或利益而随意改变或终止合同。例如,在云南首例公交公司特许经营权纠纷案中,因公交公司线路的扩展损害了某些部门的利益,政府主管部门便发文终止特许经营协议,极大地损害了特许经营者的利益,进而影响到了公众的利益[36]。二是企业基于自身利益而违反特许经营协议的规定。例如,长沙市政府与公交公司签订的特许经营协议中明确规定禁止将公交车转包,但一些民营公交企业仍然暗地操作,导致交通违法事故频发[37]。

4.政策的落实和变动问题

这方面的因素主要有两个:一是政府先前承诺的政策未落实到位。例如,在公交民营化领域,政府都承诺落实公交优先政策,对企业的低票价和公益性义务进行补贴,但在特许经营实施过程中政府并未兑现其承诺,给企业经营造成了沉重的负担[38]。二是政府政策频繁变动,损害了特许经营者和公众的利益。例如,重庆市政府因公交民营化中出现的问题而频繁发布文件进行整改,最终将公交收归国有,严重损害了特许经营者的利益,阻碍了公交市场化改革的顺利进行[39]。

5.信息公开和公众参与机制不健全

政府信息公开的片面性和相关参与制度的缺失阻碍了公民权利的顺利行使。例如,在水价听证中,政府并未公开供水企业的相关成本和信息,消费者只占听证人数的极少部分,并且其提出的意见常常得不到主管部门的重视[40]。又如,在内蒙古赤峰供水特许项目中,政府并未对项目的任何信息进行公开,公民参与也就无从谈起,若不是水污染事件的发生,广大市民将永不会知道他们喝的水早已由民营企业掌控[41]。

(四)移交期的风险源

移交期的风险源是指特许经营项目在经营期满或非正常终止的情况下,特许经营者向政府移交特许经营权期间存在的能够引发风险的因素。这一阶段存在的风险源主要包括:

1.特许经营期限过长

正常情况下,特许经营期限届满意味着特许经营权移交的开始,通过案例的考察可以发现大部分特许经营项目的期限规定过长,往往长达几十年甚至被买断,这极易产生行业垄断,也增加了政府被俘获的风险。例如,在湖北南漳供水特许经营案中供水企业一次性买断了自来水公司的经营期限,之后由于政府缺乏必要的审查和监管措施导致了水源严重污染的后果,给公众的生活和生产造成了不利的影响[20]。

2.应急机制不健全

在发生突发事件,特许经营者的经营权被中止或终止时,政府应急预案的缺失和应急措施的滞后延误了危机处理的最佳时机,造成了巨大损失。例如,在黑龙江方正县临时接管特许经营权案中,方正县政府事先并未做好突发事件的应急预案,仅是在事件发生后才紧急召开政府常务会议,讨论通过了应急预案,对供热企业进行了临时接管,直接危及到了广大用户的利益[29]。

3.移交程序不规范

这方面的因素主要有两个:一是非正常中止或终止情况下临时接管程序的缺失,导致暴力接管等情形的出现,造成特许经营者利益的损害。例如,在湖北十堰公交民营化案中十堰市政府在未经任何程序听取特许经营者和公众意见及未说明任何理由的情况下就强行单方面收回了企业的特许经营权,严重损害了公交企业的利益,系违法之举[38]。二是特许经营期限届满时移交程序不健全,缺少必要的检验和评估等程序。在大部分的特许经营案例中,特许经营期限届满之前政府并未就即将收回的特许经营设施进行全面的检查和评估,缺乏必要的奖惩机制,不利于特许经营设施的保护。

四、结语

现代社会中公共风险大量存在,政府实行风险规制的首要问题应该是对哪些风险实行规制。对公用事业特许经营中风险来源的认识,有利于对公用事业特许经营风险来源进行全方位的识别,对风险的成因、危害和机理等方面进行深入的思考。

随着人类活动频率的增大和范围的扩大,其决策和行动对自然和人类社会本身的影响力大大增强,风险结构从自然风险占主导逐渐演变成人为的不确定性占主导,风险的“人化”程度显著提高,“内生”特点更加明显。通过分析可知(参见下表),公用事业特许经营风险的制造者主要包括4类主体:政府、特许经营者、公众和自然力,排除不可抗力等自然因素外,特许经营风险基本都是由人为因素造成的。现代社会,人类本身已经成为风险的根本来源,“我们所面对的最令人不安的威胁是那种‘人造风险’,它们来源于科学与技术的不受限制的推进。科学理应使世界的可预测性增强,但与此同时,科学也造成新的不确定性——其中许多具有全球性,对这些捉摸不定的因素,我们基本上无法用以往的经验来消除”[42]。因此,“人造风险”成为公用事业特许经营中最具威胁性的风险,是政府规制的首要风险。

人类的活动可能带来风险或者加重自然界本身具有的风险,与此同时,很多制度如资本市场,为冒险提供了激励,也有很多制度为安全提供庇护。但是这些制度都可能运转失灵,从而带来“制度化”的风险和风险的“制度化”。然而,风险是一种尚未认定、尚未发展出来的共生体,是由自然与人文科学、由日常生活理性与专家理性、由利益与事实结合产生的,是以因果诠释为基础而存在的。[11](P16)根据风险产生的原因不同,我们可以将风险分为意识风险、制度风险、政策风险、市场风险和不可抗力等外力风险五种基本类型。通过对案例的深入分析,我们可以发现这五种类型的风险其实是引发特许经营风险的“幕后真凶”,前述风险源仅是其外在表现形式而已。其中,不可抗力等外力风险属于自然风险,是我们所无法准确预知和防范的;意识风险深深根植于人类的恐惧之中,无法从根源上消除;市场风险具有自身的规律性,受制于经济理论的发展。这三种风险都超越了行政法的研究范畴。因此,政策风险和制度风险成为行政法领域政府风险规制研究的主要面向,有待我们进行更加深入的分析,为公用事业特许经营市场化改革的继续推进提供更加坚实的智识支持。

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(责任编辑:刘越)

Sources of Risk of Public Utilities Franchise——An empirical study from theperspective of administrative law research

LI Ming-chao

(School of Law, Zhejiang University, Hangzhou Zhejiang 310008, China)

Abstract：There are many risks in the reform of public utilities franchise, and risk perception is the precondition of the government regulation. The model of "Three Subjects and Four Stages" is the mode of risk perception in administrative law. This paper argues that based on the practice of public utilities franchise, study on the subjects of government, franchisee, and consumer can systematically reveal the various risks in the periods of awarding, constructing, operating and transferring. In general, the main sources of public utilities franchise risks include perception risk, policy risk, institutional risk, market risk and force majeure risks.

Key words：public utilities; franchise; source of risk; risk perception mode; risk types

中图分类号:F299.24

文献标识码：A

文章编号：1672-8106(2016)02-0147-08

作者简介:李明超,男,浙江大学光华法学院博士生,浙江大学公法与比较法研究所研究人员。研究方向:行政法学、公用事业法。

基金项目:国家社科基金资助项目“行政法视野下的公私合作治理研究”(12BFX044)。

收稿日期:2015-06-16