新形势下土地承包经营权抵押相关问题探析——以辽宁省盘锦市盘山县试点为例

孟铂林

（中国政法大学比较法学研究院，北京 100088）

新形势下土地承包经营权抵押相关问题探析
——以辽宁省盘锦市盘山县试点为例

孟铂林

（中国政法大学比较法学研究院，北京 100088）

农村土地承包经营权的流转问题自开始提出以来，伴随着进程的不断深入，已经有30余年的历史了。自2015年年初中央一号文件明确提出要“稳步推进农村土地制度改革试点”后，国务院、中国人民银行、银监会、保监会、财政部、农业部等国家部门机关先后出台了相关指导意见和暂行办法，目标明确地预计在2017年年底全面完成农村土地承包经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款的试点性工作。这标志着我国土地承包经营权抵押制度进入到了一个新的阶段。在这新形势下，笔者走访了辽宁省盘锦市盘山县试点及盘锦市其他的几个乡镇进行了全面的调研，并于调研中分析和发现了有关于流转平台的建设、新型抵押贷款自身的吸引力、土地承包经营权价值评估、土地不同所有权权属的区分对待、金融机构的自身风险等方面的诸多问题，并结合着其自身所学，对这些问题一一进行了分析。

土地流转；土地承包经营权；抵押贷款

农村土地承包经营权的流转问题自30年前开始便成为了人们口中热议的话题，但是由于这项制度的变革关系重大、关联复杂，并且需要按照步骤层层改革来实现，因此30年来，这一改革始终处于进展过程当中。2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》于2015年2月1日正式发布，意见中明确指出要“推进农村集体产权制度改革”和“稳步推进农村土地制度改革试点”，“对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”[1]。随后，国务院于2015年8月10日下发了 《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发 〔2015〕45号），《意见》中明确了我国至2017年年末全面完成农村土地承包经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款的试点性工作和相关规定，这意味着我国已经轰轰烈烈地构想、讨论、探索、分析、乃至小范围试点试验了约30年的农地抵押问题终于进入到了新的发展阶段。根据国家的相关规定，我国在土地承包经营权抵押贷款领域设立了众多的试点，覆盖了包括北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、黑龙江省、江苏省、西藏自治区、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区等在内的30个省市自治区，几乎覆盖了除港澳台外的全部地区。此后，为了健全完善金融领域的相关配套服务，中国人民银行、银监会、保监会、财政部和农业部又于2016年3月15日联合下发了 《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》。在实践领域全面推进的同时，学界也在密切地关注着这一领域的相关进展并进行着热切的分析和研讨。笔者于2016年7～8月针对农村土地承包经营权抵押贷款问题在辽宁省盘锦市盘山县试点区域进行了调研走访，谨立足于本次调研活动以盘山县试点为例对新形势下土地承包经营权抵押相关问题进行如下探析。

1 流转平台的搭建不可急功近利

首先，基于笔者本次在辽宁省盘锦市盘山县的调研获悉，目前盘山县的土地承包经营权流转制度改革尚处于改革初期，现阶段的主要任务是土地确权和产权证书的发放。其中土体确权意义十分重大，其为产权证书发放之依据，更是此后流转平台搭建之根本，因此这一项工作决不能急功近利、草率马虎。盘锦市人民政府在“盘政发〔2015〕36号”文件中明确做好了土地承包经营权抵押贷款工作的相关部署，其中土地确权是十分关键的初始环节。在调研过程中，盘山县农委的相关负责人告知笔者：作为国家的试点之一，盘山县的相关确权工作已经基本完成，盘山县共66个村，目前（截至调研日期为止）已有64个村实现了确权到户，而其余两村则由于其二轮土地验包尚未完成，因此确权到户日期需稍加推迟，待确权工作全部完成之后，便可以进行产权证书发放等其他相关内容了。在和其交谈的过程中，笔者感受到了确权工作的意义之重大，其不仅仅是丈量土地、资质审核、相关查验等方面的分毫之证，更是关涉到广大百姓的切身利益之举，因此锱铢必较，万不能走马观花。截至当时，盘山县的土地确权工作收获颇丰，此前省农委下达的土地面积约为2.627万hm2，而本次确权工作的实测面积约为3.053万hm2，这之间约0.427万hm2的数值差异对于国家来说意义重大，对于广大农民来说更是意义非凡。盘山县作为国家土地承包经营权抵押贷款的试点之一，其本身县内亦有其自己的试点镇（陈家镇）、试点村（陈家镇的王家村和大板村），这两个村子自2014年起便被列为试点村，因此确权工作完成较早，相关确权经验、村民的产权意识和流转意识也更强一些。因此，笔者又前往陈家镇进行了调研。在调研中，陈家镇的相关负责人们告知笔者：陈家镇的王家村（含小刘家社）和大板村是盘山县土地确权工作开始得最早的两个村子，是试点中的试点，这为两村日后的包括土地承包经营权抵押贷款在内的土地流转方面的相关工作提供了坚实的基础，同时也积累了宝贵的经验，也为盘山县作为国家土地承包经营权抵押贷款的试点提供了宝贵的经验。在调研中笔者了解到，虽然两村的确权工作开始得较早，整个工作也已经完成，但是农民的产权证书亦是尚未发放，因此在土地承包经营权方面也尚没有其他后续的进展。

根据上述调研信息不难看出，虽然土地承包经营权流转的相关探讨由来已久，相关小规模的试点工作在南方也已经开展多年，但是目前在一些北方城市中，相关工作却是刚刚开始起步，因此尚需一定的时间来完成我国全面的试点性工作。此外，在调研当中，笔者了解到目前盘山县乃至盘锦市的农村土地承包率都很高，并且此前2014年的二调土地面积与实测面积往往都存在较大的差异，这与农民的切身利益息息相关，对后续相关的各项试点工作的推进具有根基性的关联，因此平台的搭建万不能急功近利，必须首先切实完成实地勘测和百姓确认环节，切实完成土地确权和发放权利证明等相关工作，并在这些的基础上，统筹规划，来搭建起一个体系化、全面化、线上线下并行的农村土地流转平台。以大板村和王家村（含小刘家社）为例，大板村的承包户数多达314户，而王家村（含小刘家村）的承包户数则多达426户，承包率之高显而易见；而在本次确权勘测过程中发现，目前大板村的实测总面积为316.182hm2，比2014年约339.627hm2的二调面积小了约23.445hm2；而王家村（含小刘家社）的二调面积约为574.087hm2，实测总面积则约为596.127hm2，比二调面积大了约22.041hm2。整个陈家镇的实测总面积约4666.617hm2与2014年的二调面积4733.400hm2相差达66.783hm2之多，这说明目前的首要任务还是先完成得到官方认可和百姓确认的土地确权工作，此后才能进行下一步土地流转平台的搭建。

2 土地承包经营权抵押贷款需进一步增强自身的吸引力

作为为了“有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展”[2]的新型抵押贷款种类，土地承包经营权抵押贷款必需要具备其自身优势性的吸引力以提升农民的贷款意愿，否则很容易出现政策架空、服务架空的情况。根据此前笔者和笔者团队的其他成员在搜集资料的过程中了解到的情况，笔者发现虽然在诸如湖北省武汉市、湖南省永州市、山东省寿光市、辽宁省法库县等地，土地承包经营权抵押贷款早已不是什么新鲜事儿了，不过在这些地区的多年的试点实践当中，还是反映出了一系列的问题，其中结合着本次笔者在辽宁省盘锦市盘山县的调研活动，有两点颇值得深思。

首先，在众多早些年便已经开始相关领域的实践的试点地区，“主流的抵押物并没有真正涉及到农民家庭承包方式取得的土地承包经营权”[3]，而往往是大企业、承包大户等经济实力较为雄厚的主体利用自己的土地承包经营权来进行抵押贷款。此外，根据相关各试点的调研结果，各地规定的“贷款办法”也使得许多家庭承包土地的农民们望尘莫及：“（在很多试点地区{笔者注}）对这些抵押物一般都要求具有一定规模。万年的要求是土地面积在3.33hm2以上，中国农业银行重庆分行要求法人客户承包经营土地至少不低于6.67hm2，个人客户承包经营土地至少不低于3.33hm2。”[3]这一类的要求使得很多包产到户的家庭性承包者很难享受到土地承包经营权抵押贷款这一项惠农性的服务，因此也就阻碍了土地承包经营权抵押贷款进一步惠及农民和盘活农村经济的道路，因此在贷款办法的制定上，一定要更加地向包产到户等的家庭型承包主体靠拢，对于土地规模、类型的限制还需进一步的放宽。而这一切的一切，都亟需土地流转平台的合理且完整的搭建，至于后续的贷款办法，在诸如盘山县等地的新试点地区，还需在前项工作完成后，视具体情况来制定。

其次，据本次笔者的调研显示，目前的土地承包经营权是否真正地能够激发农民们的贷款意向以至于盘活农村经济尚需关注。笔者在与陈家镇的相关负责人交流时了解到，目前往往是35周岁以下的青壮年农民最具有贷款积极性，因为他们更多的是想去创业、打拼，耕种情节不如他们的长辈们强烈，因此往往在需要资金时，会考虑到贷款服务；而35至45周岁之间的农民则呈现犹豫型的意向，处于一种“可种地可不种地”的情境，因此往往会在自身务工的同时，留下一部分土地用于自身耕作，此时他们即使有贷款意向，手中的欲抵押的土地承包经营权的相对应的土地面积也是十分有限的；至于45周岁以上的农民则往往由于体力、年龄等原因而不会选择外出务工，且自身土地情节较强，因此贷款意向并不强烈。由此可见，土地承包经营权抵押贷款需进一步提升自身的吸引力来激发农民的贷款意愿。此外，值得一提的是，在辽宁省盘锦市，目前存在着一种惠农型贷款服务——惠农贷，这种贷款服务深受农民的喜爱，其操作流程便捷，贷款利率低，拥有相应的政策扶持，因此与土地承包经营权抵押贷款服务形成了很强的竞争。欲获得农民的支持，土地承包经营权抵押贷款尚需进一步的政策扶持、流程简化和服务优化。

3 土地承包经营权价值评估问题值得探讨

谈及土地承包经营权抵押贷款，对于土地承包经营权的价值评估便是不可避免的又一个讨论要点。笔者注意到，在谈及这一问题时，应该将土地承包经营权这两种权利分割开来，以免混为一谈。不难理解，土地承包经营权是土地承包权和经营权的统称，事实上是两种不可混淆的权利，在目前的讨论中，多被称为“两权”，并与土地本身的所有权并称为“三权”。土地承包制度的推行可以追溯到近40年以前，其实现了土地所有权与使用权的分离，大大地提升了土地的使用价值，有效地盘活了农村的经济。然而，随着生产力的不断发展、社会的不断进步，单纯的家庭联产承包责任制度已经不能够最大化地实现土地的价值了，正如刘承韪教授在其《产权与政治——中国农村土地制度变迁研究》一书中所说：“当前中国农地的使用价值随着农村分散经营绩效的降低和农业产出价值的有限性而大大降低。于是，在现有体制框架下（无法改变农地所有权归属），要想提高农地价值，拯救农民群体，就只能从农地的交换价值上做文章”[4]。因此，农村土地的承包经营模式开始日益盛行，农村土地开始逐渐集中起来，这种集约化的土地利用模式再次进一步地盘活了农村的经济。然而，需要强调的是，正如笔者上文所述，这些大块土地的承包者往往都是经济基础雄厚的承包主体，其获得了承包权以后便通常会交由农民经营，而农民在此时对于这些土地仅拥有经营权，因此此时在探究旨在进一步盘活农村经济的土地承包经营权抵押时，便一定要考虑两权主体中谁更具有贷款需求，进而建立起相应的制度架构和贷款平台。笔者在调研中从盘锦市国土资源局的相关负责人处了解到，目前在辽宁省盘锦市，一般都是农民想用自己的经营权进行抵押贷款，而这就意味着我们需要考虑到农民对于土地的经营权的权利价值该如何评估的问题。

对于土地经营权的价值评估当然不能援引对于土地承包权的价值评估方法，但是却又与前置的土地承包权的估值密切相关，而且同时也与其执行方式紧密挂钩。目前，在土地经营权价值评估方面尚有许多空缺性问题亟待解决，因此这也给当下的土地承包经营权抵押贷款试点工作的进一步推行提出了挑战。

此外，另一个必须尽快解决的问题便是评估方的确定问题。目前在诸如矿业、住房等不动产评估领域第三方评估机构日渐火热，因为具有相关资质的、中立的第三方往往能够更好地实现借款方和贷款方之间的平衡，也能够更好地保护借贷款双方的利益。然而，在土地承包经营权抵押贷款服务中是否需要第三方评估机构的介入呢？在笔者亲身实地调研之前，笔者认为第三方评估机构在整个贷款服务领域中都具有着上述的价值，因此觉得尤其在农民用自己的土地经营权进行抵押时更加有利于保障农民的利益。然而，在笔者与盘山县陈家镇的相关负责人探讨了这个问题以后，笔者发现土地承包经营权的抵押价值评估确有其独特之处。首先，正如陈家镇相关负责人所言：“土地（承包）经营权的抵押价值评估离不开其土地相关的使用性收益，而土地相关的使用性收益又往往集中于作物收获的产值，而作物收获的产值评估在非特殊情况下是与诸如矿业、住房等的不动产领域的价值评估有很大差别的，因为其具有极强的可预见性和稳定性”，因此若不加区分的一概引入第三方评估系统，将会有可能徒然增加贷款服务的成本，而不利于这种新型贷款服务的推行。其次，第三方评估机构评估的一大优势就是专业性，然而在土地承包经营权抵押方面，一方面由于其是一种新型的抵押方式，第三方评估机构本身也并未积累很多的经验；另一方面，由于土地承包经营权极具专业性，而参与抵押服务的双方——农民和金融机构本身便是这一领域的专家，因此反而具有更强的专业性。综上可见，在土地承包经营权抵押服务当中，是否需要引入第三方评估机构尚且需要探讨，而不能轻易地得出结论。

4 土地所有权性质之别值得关注

笔者在调研过程当中，还去了目前不是试点的盘锦市大洼县荣兴镇，在与荣兴镇相关负责人的交谈中笔者了解到，荣兴镇的土地所有权性质与陈家镇的土地所有权性质是不同的。荣兴镇目前有2 000hm2农地是承包给了个人的，与之前讨论的情况类似，荣兴镇这2 000hm2土地的承包权人也都具有较强的经济实力。但是，有一点值得注意的是，荣兴镇的土地是国有农场性质的土地，而此前笔者讨论的陈家镇的土地是集体所有性质的土地，二者在土地所有权的性质上是具有明显的区别的。虽然二者的土地所有权性质均为公有制性质，但是国家所有和集体所有这两者在所有权权属上的不同对于土地承包经营权的抵押还是有一定的影响的。笔者在调研之前对于全国范围内的一些先行试点地区的实践活动做了搜集和整理，从中不难看出，实行土地承包经营权抵押的土地往往都是集体所有的土地，对于这些土地的流转，当地的负责机关可以自主地决定和管理，而不会出现越权等问题。但是，在诸如荣兴镇等地，当地的土地是国有性质的土地：一方面，当地相关负责机关不能够完全自主地决定和管理这些土地的流转行为；另一方面，相关的流转方式，例如抵押贷款的运行模式等，都会与在集体所有性质的土地进行同样的流转行为时的运行模式存在很大的区别。这就使得：若日后要全面推行土地承包经营权抵押贷款服务，那么，要么我们需要综合性地制定出一套两全的方案；要么，我们需要针对公有制性质的土地的两种不同的所有权权属种类来制定出两套不同的方案。

5 金融机构亦应关注自身风险

最后，在金融机构方面，笔者通过调研也发现了些许值得注意的问题，其中首要的一个便是：与此前开始得较早的一些试点的金融机构的惜贷情结不同，盘山县以中国农业银行为代表的各大金融机构在土地承包经营权抵押贷款服务方面表现得十分积极。据陈家镇相关负责人表示，目前各大金融机构的贷款意愿十分强烈，一直在催促、期待相关制度的进一步确立和流转平台的搭建。这无疑是一件让人们欢欣鼓舞的事情，但是同时也警醒我们，在目前制度尚未确立之时，金融机构这一方面不能过于乐观，而应在积极参与到后续制度的建设中的同时，时刻保持自己的风险防控意识。土地承包经营权的执行问题向来是一个重点和难点，各地实践中的方式不尽相同，因此统筹起来难度极大，而这些实践方案的最终效果也尚处于观察阶段。贷款抵押对象的执行问题向来是金融机构开展某种贷款服务时需要论证的问题当中的重中之重，而土地承包经营权本身该如何执行又是由来已久的一大难题。因此，金融机构在开展这种新型的抵押贷款服务时仍需时刻关注自身的风险，尤其应关注这种新型抵押贷款服务中的担保客体究竟应该如何执行的问题。

以上便是笔者在本次调研当中所收获之成果和所发现之问题，因笔者自身对于农地的相关问题所作的研究尚属肤浅，故未能针对其中发现的诸多问题进行更加深入的和更为专业的探讨。然而，从上述五个部分的内容中已然可以看出在盘锦市盘山县这一试点地区，土地承包经营权抵押工作尚处于先期阶段，还有许多问题亟待解决，因此进一步的土地权益流转平台的建设既不能操之过急，却又是重中之重。平台的建设需在相关领域体系化、制度化建设成熟之后方能进行，但同时平台的搭建亦是此后农地权益流转实践的前提，因此又不宜推进过缓。我国土地承包经营权抵押贷款试点工作的完成期限是2017年年底，距今不过一年多的时间，推进任务还是十分紧迫的。然而，此项惠农之举决不能反而使农民的利益受到损失，亦不能成为被架空之制度，同时也不能使银行等金融机构的利益受到损失，因此必须在首先解决了笔者在上文中所提及的几个问题后才能进行进一步平台的建设。如此看来，时间紧迫，任务艰巨，希望盘锦市盘山县的相关负责单位能够顶住压力，在经过论证、分析后，尽快出台进一步的相关政策，在保证质量的同时，尽快完成进一步的制度建设和平台建设，尽快使此项惠农之举惠及广大农民，尽快通过此项惠农之举进一步地盘活农村的经济。

［1］国务院.关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见［Z］.2015—02—01.

［2］国务院.国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见［Z］.2015—08—24.

［3］李伟伟，张云华.土地承包经营权抵押标的及其贷款操作：11省（区、市）个案［J］.改革，2011（12）：76－84.

［4］刘承韪.产权与政治——中国农村土地制度变迁研究［M］.北京：法律出版社，2012.

A Research and Analysis upon the Relevant Issues of the Mortgage Loans of the Contractual Rights of Land under the New Circumstance--Taking the Experimental Unit of Panshan County in Panjin,Liaoning Province as an Instance

MENG Bo-lin
(College of Comparative Law of China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China)

It has been 30 years since the issues of the transference of the rural contractual rights of land first been put forward.During the years,the process has deepened continuously.Shortly after the Central No.1 Document of 2015 clearly indicating to"stably propel the rural experimental units of reformation of land system",the State Council、the People's Bank of China、CBRC、CIRC、the Ministry of Finance and the Ministry of Agriculture have come up with relevant instructions and Interim Procedures successively,which clearly set to achieve an overall completion of the relevant experimental missions upon the mortgage loans of the rural contractual rights of land as well as the housing property rights of the peasantry before the end of 2017.This means that the regime of the mortgage loan of the contractual rights of land of our country has entered a new era.Under such circumstance,the writer made an overall research in the experimental unit of Panshan County in Panjin,Liaoning Province and some other villages as well as towns in Panjin,from which the writer found some issues on the construction of the transferring platform、the attractiveness of the newlyborn mortgage loan、the assessment on the value of the rights、the differences between different kinds of ownership and the risks of the financial institutions after analyzes.Moreover,he makes some deeper analyzes on these issues separately with what he has learned.

The transference of land;The contractual rights of land;Mortgage loan

F301.3

A

1673－6737（2016）05－0060－05

项目情况及鸣谢：本文为中国政法大学2015～2016年度研究生创新实践项目结项成果，立项号为2015SSCX171。特此感谢本项目的指导教师——刘承韪教授在本项目中的悉心指导，以及笔者团队的闫方彤、马越、姚丽莎、王力辉在此项目前期所付出的努力和所做出的贡献。

2016-09-15

孟铂林（1992-），男，中国政法大学硕士，中国政法大学2015～2016年度研究生创新实践项目“新形势下农地抵押问题立法研究”负责人。