“撤街强社”：培育社区社会资本的有效途径

田舒

（北京化工大学文法学院，北京100029）

“撤街强社”：培育社区社会资本的有效途径

田舒

（北京化工大学文法学院，北京100029）

社区社会资本是加强我国城市社区建设、发扬基层民主自治的重要基础，它包括社交网络、互惠规范和社会信任三方面，并通过社区治理结构和社区居民的充分参与得以有效积累。“撤街强社”模式作为当前我国社会治理创新的改革举措之一，从权力整合、职能配置与机构重组三方面入手对社区治理模式进行了重构，有效培育了社区社会资本、促进了基层民主自治良性发展，对加快推进我国城市社区治理创新具有重要意义。

撤街强社；社区；社会资本；自治；参与

社区是与人民群众的生活最密切相关的地域性场所，社区治理模式关系到整个社会的和谐稳定。我国有步骤地开展社区建设和服务工作始于20世纪90年代，自2000年起全国正式掀起社区建设的新浪潮，与此同时关于社区治理的各项探索工作也一直没有间断。党的十八大提出全面推进社会治理创新，这使得社区治理模式也同样面临创新挑战。作为社区治理的探索模式之一，我国若干城市已经先后进行了撤街强社改革试点。由于《城市街道办事处组织条例》已于2009年6月废止，而目前新的城市街道办事处组织法尚未正式颁布，从而为裁撤街道办事处这一创新举措提供了合法空间。如今，某些地区的改革试点工作已卓有成效，如安徽铜陵、贵州贵阳等；北京、南京和佳木斯等城市也在一定范围内施行了探索实践。这些创新策略以裁撤街道办事处、重塑社区服务机构配置格局为核心，力求通过改革促使社区应然的自治功能重新发挥，恢复社区原本被削弱的自治职能，提供给群众更多的社区参与机遇。从社会资本理论的角度而言，“撤街强社”模式是一种培育社区社会资本的有效途径，它能够通过有效的社区自治来培育社会资本，并通过社会资本的积累进一步扩展社区自治和社区参与的空间。由此，社区自治的本质得以凸显，从而实现社区治理创新的目标。

一、社区社会资本相关研究综述

（一）社会资本理论概述

长期以来，“社会资本”这一概念时常见于国外对于城市社区的诸多研究中。利达·J·汉尼范（Lyda J.Hanifan）在1916年首次将“社会资本”定义为“组成社会单元的群体和家庭中的善意、伙伴关系、相互同情和社会交往”，认为社会资本可以通过个体和邻里之间的相互接触和交往产生并不断积累，并且使整个社区的状况得到改善［1］。皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）首次对社会资本作出了系统阐述，认为社会资本是一种能够提供一定资源的社会关系网络，具有比较稳定、制度化和可持续的特质，这种资本存在于亲属、职业、组织以及邻里等诸多关系当中，而且制度化的网络关系和固定化的行为会使社会资本得到持续保障与加强［2］。科尔曼（James S.Coleman）提出社会资本表现为人与人之间的关系，通过社会关系的投资可以积累和增加社会资本［3］。罗伯特·帕特南（Robert D.Putnam）指出以社会为中心的社会资本包括三个基本要素：信任、规范、社会网络，认为在志愿性社团内部个体之间的互动行为能够产生社会资本，而这种社会资本是减少集体行动中“搭便车”现象的有效因素；社团提供了合适的约束机制（规范），个体之间的互动建立起密集的社会网络，形成彼此之间的信任并提供互惠，因此，只有自治才能在社区内培育更多的社会资本［4］。

目前关于社会资本理论的研究基本上分化为以社会为中心的社会资本和以个体为中心的社会资本两种类别，以社会为中心的社会资本强调社会、社区、集体的公益，而以个体为中心的社会资本则侧重于个人社会关系的构建、投资与回报。

（二）社区社会资本与城市社区治理

随着近年来我国城市社区建设的逐步推进，关于社区治理的相关研究也层出不穷，而社会资本理论作为国外研究社区建设和社区治理的重要社会学理论之一，越来越频繁地见诸于我国城市社区治理创新的诸多文献当中，使得城市社区社会资本的研究得到了一定程度的积累。

国内对城市社区社会资本的相关研究文献主要涉及社区社会资本的概念定义及其测量、社区社会资本的培育途径以及社区社会资本在城市社区建设当中的作用和意义等几个方面的内容。隋广军、盖翊中将城市社区社会资本定义为城市社区内部的个人与组织在长期内外互动过程中形成的互惠规则规范下的互利关系，并构建了一套有效的测量社区社会资本的指标体系［5］。孙璐强调培育公民社会、促进居民利益的社区化、发展社区非政府组织、构建互动频繁的社区关系网络以及平等交换的社区规范是重建城市社区社会资本的有效路径［6］。桂勇、黄荣贵基于调查数据分析提出了社区社会资本的多元维度测量方法以及制定了各个维度的具体测量指标［7］。潘泽泉指出社会结构变迁的不稳定性和社会空间的极化和隔离所带来的社会网络的封闭性和同质性，使得社区社会资本逐步弱化，造成了我国城市社区的发展困境［8］。张菊枝、夏建中阐述了在城市社区建设可持续发展动力不足的现实困境下，推动社区建设可持续发展的有效选择是通过真正建立和完善社区自治机制来繁荣社区社会资本［9］。李山、吴理财认为培育社区社会资本是社区建设的实质，而培育的有效路径是强化社区自治、促进社区公民社会的成长，通过保障社区社会组织的发展壮大来促进社区社会资本的积累，进而利用社区社会资本来有效建构社区的公共性［10］。而关于社区社会资本的作用和意义，大部分文献依然引用帕特南的观点，认为在一个具有自治意识的社区环境之内，民众可以广泛地参与社团活动，在社团的环境内通过个人之间的合作、互惠和参与集体行动，在稳定重复的交往当中产生社会信任、构建规范、形成社会资本；之后从小群体内的社会信任可以扩展到对政府的信任，从而促进有效的公共管理。其中，横向参与的社会网络非常重要，此类网络越密集、公民互利合作的可能性越大。由此可见，只有在一个充分具备了自治氛围、社区居民能够自主进行参与互动的社区内部，社区社会资本才能够获得有效的积累［11］。

综上所述，通过对国内现有社区社会资本相关研究文献进行考察发现：各方论述大多是广泛概述层面的定性研究，或是将社区社会资本作为城市社区建设推进和社区治理创新的理论依据之一而提出，也有一些使用定量研究的方式对社区社会资本的测量方法及其量表指标进行了数据分析，然而却少有结合某个具体的社区治理创新模式而进行论述的。因而，本文试图以新视角切入，通过对当前我国城市社区治理创新的改革模式之一“撤街强社”进行描述分析，试图阐释社会资本在社区建设当中的意义，以及这种创新模式对促进培育社区社会资本和加强社区自治的独特作用。

二、“撤街强社”模式概述

尽管“撤街强社”模式在各地实施改革试点的时间、范围以及具体策略各异，所取得的进展效果也有分别，但仍然可以归纳出“撤街强社”模式所具有的一些共性。

（一）“简化层级”：裁撤街道办事处，使得行政管理层级减少。

安徽省铜陵市是试点改革中首屈一指的典型，不仅在时间上率先进行了试验，而且其成效也可说是最为卓著的。早在2010年7月时，铜陵市铜官山区已经认识到了因街道办事处干预社区管理职能、行政管理层级冗余所导致的一系列社区治理困境，因而提出了重新整合设置原有街道和社区、实行大社区体制的理念，认为改革后的新社区规模应当控制在原有的街道办事处和原有旧社区的大小之间。这一理念随之付诸实践，铜官山区撤销6个街道办事处，18个较大的新社区替代了原有的49个老社区。2011年7月，铜官山区作为“全国社区管理和服务创新实验区”，其试点改革工作得到了民政部的肯定和大力支持。随着改革的逐步推进，截止到2011年8月，铜陵市主城区（铜官山区和狮子山区）已成立23个较大规模的新社区，原有的10个街道办事处都已然成为历史。至此，铜陵市拥有了新的“市—区—社区”三级行政管理体系，是当时全国唯一没有街道办事处的地级市。原有街道办事处拥有的活动场所、办公经费等资源都被进行重新调整分配，使得整合后的新社区各项工作的开展都具备了良好的基础［12］。

从公共组织管理的视角来看，裁撤街道办事处可以在一定程度上使社区资源实现有效配置，改善行政管理层级臃肿带来的弊端，避免信息在层级之间传递导致的失真。这一改革措施与组织结构扁平化理念相符，有利于进一步提高行政效率和降低管理成本。

（二）“功能细分”：原有的社区党工委、社区居委会、社区服务中心等一系列组织根据职能定位进行机构分离，以促进各机构的专业化运作。

在铜官山区的改革中，原有街道办事处的经济管理、城市管理和税务执法等大部分职能都收回到上级行政区有关部门。社区党工委吸收了之前的街道党工委职能，并归上级区委直接管理，是新社区的运作核心，主要负责社区范围内的总体协调和工作布局。社区服务中心吸纳和承接了原有街道办事处的公共服务、行政审批等职能，主要负责接待社区居民、满足服务需求，通过开放式办公大厅对社区事务进行“一站式”集中办理。社区居委会采取社区居民代表会议、社区工作者民主评议和社区居民听证会等方式多管齐下，在社区建设当中多方听取群众意见、对社区居民意愿给予充分尊重，保证社区居民的监督权、知情权和参与权等权利的实现。社区内各种志愿性社团组织也由此不断生长壮大［13］。南京市白下区淮海路社区也采取了类似措施整合机构：社区党工委受上级区委直接领导，对社区的党务工作、政务实施和自治活动提供指导、支持与保障。社区行政事务受理中心是上级区政府相关职能部门在该辖区内设立的一个“政务服务平台”，相当于政府部门的“基层派出机构”，办理行政事务，社区居委会仅行使社区居民自治功能。社区服务中心的职能是间接提供便民服务，将某些市场化运作更有效率的事务（如环卫保洁等）外包［14］。其它一些城市的试点工作也进行了类似的调整。

这种“功能细分”充分考虑到了社区的现实状况，按照新的基层治理格局重新赋予社区机构各自的明确职能，不仅使社区组织向社区居民提供服务的针对性增强、质量提升，而且社区居委会也得以摆脱原本行政控制的束缚，聚焦在社区自治领域，进一步扩大了社区居民对公共事务的有序参与。

（三）“择优考察”：将综合发展状况较好的区和街道作为试点优选单位。

铜官山区作为安徽省铜陵市社区治理创新试点的第一块“试验田”，原因在于它是本市的优质资源区，各方面发展水平优于同类地区。在此地进行试点，一来因为拥有较多资源、可以较好地控制改革试点的力度，避免在不成熟条件下盲目跟风导致的失败；二来在试点工作成绩显著的情况下，能够更加便利地作为典型示范推广到其它地区。故此，南京市白下区选择淮海路社区、贵州省贵阳市选择小河区开展本市的试点创新工作，也都是有着一定依据的。

综上所述，在当前推进社会治理创新的大背景下，“撤街强社”模式作为社区治理创新途径的探索成果之一，以全新的社区治理结构格局，为社区社会资本的积累生长提供了更为丰厚的土壤。“撤街强社”模式是从传统“街居制”向新型“社区制”转变的有力体现，它通过调整行政权力关系、明确优化职能配置以及社区管理机构的重组，在一定程度上改变了原有社区治理模式的呆板繁冗，使得社区自治空间得以拓展、社区居民参与社区事务的机遇增加。社区社会资本在此过程中得到逐步积累，使得社区的自主性不断增加，因此进一步提升了社区的自治功能、增强了社区的自治氛围，赋予了社区居民更多的社区参与机遇。由此形成了良性循环，对基层民主自治建设起到了有力的推动作用。

三、“撤街强社”模式中的社区社会资本分析

“撤街强社”模式在复原社区参与机制、改善社区自治功能方面的作用主要体现在两大方面：一是社区居委会作为社区居民参与公共事务的主要组织形式回归原本职能；二是社区内产生了更多类别的志愿性社团和活动组织，扩展了社区居民交往空间。这二者的共同点在于社区居民是以组织形式进行社区参与的，和一般的邻里互助等个人行为有所区别。这种“有组织的参与”是培育社区内社会资本、促进民主自治的优良土壤，能够集个体力量为群体合力，实现社区资源的优化整合，因此其“培育”的效率也比个体行为要高。

无论是社区居民通过社区居委会这一组织形式来参与社区组织的构建和社区公共事务决策，还是以社团成员的身份加入各种活动来增强社区共同体意识的凝聚力、形成团结互惠的整体规范，其本质都是对社区治理过程的介入行为。这种自主性的介入行为我们将其称为社区参与，它是社区内社会资本累积的最直接因素，更是社区得到长足发展、民主自治得到具体落实的根本保障。

（一）社区居委会自治功能的回归

在传统的“街居制”治理模式当中，社区居委会作为政府机构和基层群众之间的直接联络桥梁，其最主要的功能是承接其所在街道办事处安排的各种具体的行政工作，而其本应具有的“自我服务”功能则不得不让位于此，更不用说“自我管理”的居民选举和监督功能了。这种态势下的社区居委会显然并非社区居民表达利益诉求的最佳对象，相应的，社区居民关注和参与社区公共事务的积极性也就一降再降。另外，社区居委会的日常工作大多是与“上级”街道办事处对接的，因此它的工作效能考核机制也是面向“上级”而非面向社区居民，评判标准也是以“上级”的意愿作为衡量的标尺。由于社区居民的监督和决策作用没能够得到有效的重视，其社区参与的动力自然也就更加不足。

而在“撤街强社”模式试点施行之后，完成转型的大社区从原本街道办事处的行政束缚下解脱出来，社区自治逐步走向正轨。通过召开社区居民代表大会，社区居民得以选出真正“自我管理、自我服务”的社区居委会，将群众是否满意作为衡量组织服务效能的唯一尺度；通过社区协商议事会、座谈会等形式，社区居民可以共同商讨和解决社区内与自身利益密切相关的事务，提高了社区居民对于自身社区的归属意识和责任感。从社会资本的角度来看，这些制度性的参与对社区网络的构建和社区规范与信任的形成都起到了重要作用。

1.促进社区网络的形成

依照帕特南的观点，多元合作的社区治理结构有利于培育居民间横向的参与网络。所谓的横向网络，指的是具备同等地位关系的参与者由其横向互动组成的关系网络，它有助于解决集体行动所遭遇的困境。只有横向网络才能形成真正的社会资本，相反由等级和不对称关系所造就的纵向网络是不能够成为社会资本的。而随着横向网络逐渐形成和扩张，社区参与方式和参与机会又会随之增加，产生一种类似“滚雪球”的乘数效应，不断推动着社区网络以至社会资本的形成和积累。

“撤街强社”模式使得行政层级减少、社区组织结构逐步扁平化，政府不再在社区治理结构中处于唯一核心地位，而是形成了由社区党组织、社区居委会与社区NGO等多方主体进行合作共治的社区治理新格局。社区居民以社区居委会的决策者和管理者身份充分发挥其主观能动性，以平等协作的关系来进行自我选举、管理和监督。选出自治组织是实现社区民主自治的第一步，通过社区居民共同的努力初步搭建起了加强互动和交流所要依赖的社区关系网络。

2.产生社区规范和信任

社区规范是社区在自治过程中，为了满足公共利益的需求、解决集体行动问题而产生和制定的正式与非正式的规范，即社区规范培育的主体是社区居民和社区自组织。社区居民在参与和治理的过程中，必然要面临协调人际关系、解决集体行动、规范成员行为等问题，而这些问题的解决过程也就是社区规范产生和培育的过程。社区规范的形成，有利于协调社区网络关系，促进社区信任的发生，而且还能够促进社区集体行动和满足社区居民共同的利益诉求［15］。

在转型之后的大社区内，社区居委会这一自治组织完全是在社区居民的选举和监督之下产生的，同时制定每个个体都可以接受和认同的管理规则和约束机制。社区居民能够通过共同制定的规则制度来处理事务和开展活动，也就是依靠产生的社区规范来进行社区自治。而且，集体中的个体通过遵循这种规范得以互相信任。

（二）NGO对交往空间的扩展

传统的“街居制”治理模式实质上是行政权力过多介入自治空间的结果，自上而下的单向管理是其一以贯之的手段，因而造成了社区内缺少志愿性社团、仅有少数文体娱乐性质的小型活动组织零散存在的局面，而诸如环境保护、社区治安、弱势群体帮扶等等本来可以由NGO自主行使的权责，基本上都由社区居委会作为行政权力深入基层的代表来包揽了。尽管参加文体娱乐活动也属于社区参与的一种，然而这种过分单一的形式恰恰显示出其它类型组织尚且处于真空地带的现实，社区参与的内涵被限制得极为狭窄。显而易见，这与社区自治的要求完全相悖。

“撤街强社”模式的实施使得这一现状得到了有力的转变。裁撤街道办事处意味着社区治理的主体已然发生了变化，行政力量虽然仍旧存在，但其作用程度较之转型以前要减轻了很多，这就为其它主体进入社区治理结构提供了空间和可能性。在社区自治精神的指引之下，NGO开始在社区治理当中发挥更多更好的作用，分担了之前由行政力量控制和主导包揽的社区服务职能，也为社区居民参与其中和交往互动奠定了基础。以社会资本的角度而言，NGO是构建社区网络的良好载体，同时社区居民参与NGO的活动，在社团内通过反复多次的交流互动等形式建立起互惠规范，并获得了普遍的信任关系。

1.使得社区网络更为密集

帕特南的观点认为：公民互动的参与网络对于形成互惠规范和信任具有关键性的作用。由前所述，横向网络是在社区居民获得了充分自主性、通过选举产生自我管理与自我服务的自治组织的基础上初步形成的，而NGO在社区内的出现和发展壮大，则提供给社区居民更多的交流途径和场所，社区居民通过NGO的日常活动又能够结识更多的同伴，进一步使得横向交流网络变得更加密集。在此过程中，每个个体作为社交网络上的“节点”而存在，每个个体与其他个体的交流互动行为则表现为“节点”之间的连线。NGO规模的扩大，意味着参与人数的增加以及个体之间交流的增多，也就是表现为“节点”数量的增加以及“节点”之间连线的密集程度，进而表现为社交网络的逐渐密集。社交网络本身就是社区资本的一部分，社交网络的密集表明社区社会资本在不断积累；而这种社交网络的建立，又为促进社区规范的建立完善和增加人际信任提供了进一步的机会，为社区社会资本的积累打下了更充分的基础。

2.进一步丰富社区规范

帕特南认为，自组织的成长可以促进互惠规范和信任这些社会资本的形成。NGO作为除了社区居委会之外的志愿性社团组织，在社区治理结构当中扮演的是服务角色，在具体行为方面体现为开展志愿服务活动、促进社区内合作互助等等。社区居民在参与NGO开展的活动过程中，不仅要遵循组织内部的正式规则制度，还会在反复多次的互动交流当中形成非正式的规则，以互助互惠的精神作为规范的精神内核共同遵守，这就使得社区规范的涵义外延得到了扩展。社区规范通过不同个体之间的多次交叉互动逐渐生成，而持续的互动行为又在不断地修正和完善着正在发挥作用的规范，规范虽然通过个体互动而产生，却最终作用于集体当中的每一个个体，无有例外。由于这种规范来自个体自愿参与集体活动的行为，因而无论是在个体层面还是在集体层面，规范都能够得到有效的遵循和维护，被广泛接受。每个个体既是规范的制定者，也是规范的约束对象，只有这样才是真正地践行了“自治”的内涵。

3.建立普遍的人际信任

承前所言，“撤街强社”模式开启了社区参与更广泛的空间之门，社区居民所需的参与机会稳步增长，由此借助NGO这一组织形式产生了更多的社区参与行为，为社区居民之间的互动与交流创建了更多的条件，在构建社区关系网络的同时也使得信任机制得以建立起来。信任既是形成社交网络和建立互惠规范的基础，也是社交网络和互惠规范所产生的要素。只有普遍的信任存在，才能够促进个体之间彼此交流的规模增加、程度加深，进而树立起一定的规范并加以完善，最终搭建起更加密集的社交网络。与此同时，密集的社交网络和构建的互惠规范又能够反过来刺激普遍信任的进一步生成，再次为社区社会资本的积累提供更加丰厚的土壤。换言之，社区社会资本的三方面要素之间彼此作用、互为基础，从而形成了促进社区自治的良性循环。

由上可知，“撤街强社”模式的实施，是对社区居委会和社区内NGO治理状况的一次极具创新的尝试，它通过权力关系的理顺、职能的重新配置和机构的按需调整，丰富了社区参与的形式，进而更满足了社区居民自身的利益诉求、提高了社区居民的参与积极性，从而有效地构建了社区社交网络，建立了互惠规范并形成普遍信任，积累了社区内的社会资本，进而增强了社区自治的程度，实现了我国城市社区治理创新的目标。

四、结语

综上所述，“撤街强社”模式的创新之处在于：提升了社区自治要素的战略高度，给予了社区居民充分的参与机遇和空间。更多的社区参与机遇提供给了社区居民更多互动的有利条件，在此基础上构建了社区网络、形成了社区规范和社区信任，由此使社区社会资本得到不断积累。社区社会资本有助于社区内的资源整合与社区居民的利益诉求表达，处理和化解社区集体行动的困境冲突，最终实现社区的和谐自治。可见，对社区社会资本的有效培育就是对社区民主自治的重大贡献，是向我国社会治理创新目标迈进的一条良好途径。

总而言之，“撤街强社”模式通过多方面的社区治理建设，增强了社区参与能力，促进了基层民主自治，实现了有效培育社区社会资本，为我国城市社区治理模式的探索创新工程添砖加瓦，也激励和鼓舞着“中国梦”的奋斗目标能够早日实现。

［1］Lyda J.Hanifan.The Rural School Community Center［J］. Annals of the American Academy of Political and Social Science，1916（67）:p130～139.

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［6］孙璐.缺失与重建:中国城市社区社会资本探析［J］.云南社会科学，2007（3）:p106～109.

［7］桂勇，黄荣贵.社区社会资本测量：一项基于经验数据的研究［J］.社会学研究，2008（3）:p122～142.

［8］潘泽泉.社会资本与社区建设［J］.社会科学，2008（7）: p104～110.

［9］张菊枝，夏建中.社区自治:繁荣城市社区社会资本的有效路径——基于社区自治与社会资本的相关性分析［J］.兰州学刊，2014（2）:p149～155.

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［11］夏建中.中国城市社区治理结构研究［M］.北京:中国人民大学出版社，2012:p173.

［12］陈月刚.区直管社区:城市社区管理体制创新与限度——以铜陵市铜官山区的社区综合管理体制改革为例［D］.武汉:华中师范大学，2012:p16～18.

［13］陈圣龙.区直管社区:我国城市社区管理体制的改革探索——基于铜陵市铜官山区“区直管社区”的实践分析［J］.中共浙江省委党校学报，2011（6）:p5～11.

［14］王鲁沛，马恩兵.撤销街道办事处强化社区自治职能——南京市白下区街道管理体制改革的调查［J］.唯实，2003（2）:p71～73.

［15］夏建中.中国城市社区治理结构研究［M］.北京:中国人民大学出版社，2012.p291.

District-Governing-Communities Pattern:An Effective Way to Foster Community Social Capital

Tian Shu
（College of Humanities and Law Beijing University of Chemical Technology，Beijing 100029，China）

Community social capital is an important basis of strengthening urban community construction and promoting grassroots democratic autonomy.It contains three elements:social network，reciprocal norm and social trust.In fact，community social capital can be effectively accumulated through community autonomy structure and full participation of community residents.As a reforming measure of the current social governance innovation in China，district-governing-communities pattern restructures the community governance mode from three aspects: the power integration，function configuration and organization recombination.The mode can cultivate the community social capital effectively and promotes the healthy development of grassroots democratic autonomy，so that it achieves remarkable result in the course of intensifying urban community construction.The mode has great significance to further drive urban community governance innovation in China.

district-governing-communities pattern；community；social capital；autonomy；participation

C916

A

1671-6639（2016）01-0026-06

2015-12-25

田舒（1985-），女，博士，北京化工大学文法学院讲师。