财政转移支付：体育公共服务均等化的逻辑、困境与路径

花　楷，刘志云

●成果报告Original Articles

财政转移支付：体育公共服务均等化的逻辑、困境与路径

花楷1，刘志云2

政府财政能力均等化是实现基本公共服务均等化的核心，财政转移支付是实现体育公共服务均等化的重要工具。研究采用文献资料、实地调查和跨学科分析等研究方法，在阐述体育公共服务转移支付内涵和与均等化内在关系的基础上，探究当前体育公共服务转移支付的不足与成因，并依据上述分析提出完善建议。研究得出当前体育公共服务转移支付困境：难支撑，体育公共服务一般性转移支付的局限；不协同，体育公共服务专项转移支付管理的无序；无考核，体育公共服务转移支付绩效评价体系的缺失。对此提出完善体育公共服务转移支付，实现体育公共服务均等化的建议：厘清事权与财力，科学运用转移支付手段促进体育公共服务均等化；规捋定位职能与治理结构，实现转移支付供给体系的协同化；建立量化评价机制，完善体育公共服务转移支付的保障体系；创新机制，营造体育公共服务转移支付的激励性氛围。

财政转移支付；体育公共服务均等化；一般性转移支付；专项转移支付

“十三五”是“全面建成小康社会”的决胜期。“全面小康”的重要指标之一即为公共服务水平。党的十八届三中全会提出：“要紧紧围绕更好保障和改善民生，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化”[1]。体育公共服务是基本公共服务的重要组成部分，当前政府供给实践中出现的诸多不均等现象，阻碍了全面建成小康进程。根据政府基本职能、财政特性以及人力资本投资理论，财政投入是其主要的供给来源[2]。在财政“量入为出”的基本原则下，必然导致不同地域、不同人群、不同项目之间产生投入差异。政府财政能力均等化是实现基本公共服务均等化的核心，转移支付制度是减轻乃至消除政府财力纵向和横向不平衡的基本手段，所以转移支付是实现体育公共服务均等化的重要工具。

当前学界研究如何借助转移支付实现体育公共服务均等化的相关研究较少，多数是对整体公共服务的综合性研究，成果主要集中在以下5个方面。（1）宏观制度方面：广西财政厅课题组[3]、李奕宏[4]、石光[5]从整体制度构建方面探析了进一步完善转移支付体系；（2）内部结构方面：丁菊红[6]、贾晓俊[7]、田丹[8]借助分析财政收支及公共服务投入数据，研究如何改善组成结构实现公共服务均等化；（3）模型构建方面：鲍曙光[9]、田侃[10]、马骁[11]通过定量分析转移支付对公共服务均等化效果，构建均等化模型；（4）国内外对比方面：吴雨坤[12]、李烝[13]、王强[14]分类比较了国内外转移支付制度与机制，借鉴了国外成功经验；（5）具体细分类别方面：屠建洲[15]、王小合[16]、肖育才[17]针对性分析了教育、卫生、民族地区等具体问题。本文在规捋转移支付与体育公共服务均等化内在逻辑的基础上，对安徽省泾县体育公共服务财政投入现状，尤其是转移支付困境展开深度调研并总结分析成因，进而探究如何合理借助、规划和改进转移支付制度是解决当前体育公共服务不均等的应有之义。

1　财政转移支付与体育公共服务均等化的内在逻辑

1.1体育公共服务财政转移支付内涵

体育公共服务转移支付有别于市场性质的分配关系，是政府在体育公共服务领域的二次分配，主要针对体育公共产品不足，而采用的财政无偿支出形式。与体育公共服务事权所属的本级政府相对固定的投入不同，转移支付多以“增量”形式出现，这也是解决体育公共服务不均等现象、实现公众基本平等享受体育公共服务的重要手段。当前我国财政实行分税制，各级政府“分灶吃饭”“财政包干”，地方政府自身财政能力很大程度上决定了对体育公共服务的投入力度，导致了政府财力均等化与体育公共服务均等化具有本质趋同性，所以地方政府财政能力的横向失衡必然导致体育公共服务的不均等。相关研究表明，中央政府集中了50%～60%的财政收入，但只承担了25%～30%的事权责任。地方政府占有40%～50%的财政收入，却要承担70%～75%的事权责任[18]。所以该种财力上移与支出责任下移造成的上下级政府间财力与事权的失衡现象，是转移支付制度产生的本质原因。

1.2体育公共服务财政转移支付分类

转移支付制度主要分为纵向和横向两大类。其中有关横向转移支付的相关设置不常见，能够运用到体育公共服务方面领域则更少，所以本研究将研究对象主要界定为纵向转移支付。体育公共服务转移支付主要有一般性转移支付和专项转移支付组成（见图1）。其中体育公共服务一般性转移支付没有以单独的形式出现，而是纳入了上级政府对下级政府整体的一般性转移支付中。体育公共服务专项转移支付是上级政府对下级政府用于体育公共服务的专项资助，资助目的明确，多为一次性拨付，带有资助政府强烈意愿。此外，按照是否需要受助政府配套资金，将专项转移支付分为配套性转移支付和非配套性转移支付。体育公共服务通常不能直接带来经济效益，属于非经济类公共服务大类。实践中一般性转移支付对非经济类公共服务水平提高效果往往不显著，必须依靠专项转移支付投入。所以如何科学合理的构建体育公共服务转移支付体系，各取所长的发挥两种转移支付协同供给优势，对于实现体育公共服务均等化尤为重要。

2　体育公共服务财政转移支付困境的实证调查

图1　我国体育公共服务财政转移支付分类图

研究选择安徽省泾县作为调研对象，主要基于以下两个考虑：（1）县级政府是体育公共服务转移支付困境的“缩影”。县级政府事权与财力矛盾最为突出，转移支付意义重大。在我国五级行政体制中，县级政府是功能较为全面的最小行政单位，是绝大多数事权责任的最后落脚点。在当前“财力层层上交”“事权层层下移”的财政体系下，转移支付能够很大程度上弥补公共服务资金缺口。（2）泾县是县级政府体育公共服务财政投入困境的“缩影”。泾县较差的经济基础与当前的高速发展给体育公共服务发展带来了强烈的冲击与难得的机遇。泾县2008年仍是国家级贫困县。2013—2015年在全省61县GDP排名均位于倒数第9。但随着十三五全面建成小康社会的目标制定，新县城建设全面铺开，已建成和规划数个综合体育场馆，新农村建设也使农村体育公共服务提升明显。但高速发展导致财政压力的急剧增加以及体育公共服务基础差的历史欠债，使体育公共服务投入捉襟见肘，特别是在基本体育公共服务领域更是“巧妇难为无米之炊”。所以研究选择泾县作为调研对象具有较强的代表意义和实际操作性。研究实地走访了泾县人民政府、财政局、教体局，泾川镇、蔡村镇、桃花潭镇、晏公镇等相关管理部门，对相关职能部门负责人、工作人员以及当地居民就体育公共服务现状、财政投入及转移支付等问题展开了深度调研与访谈并分析得出以下结论。

2.1难支撑，体育公共服务一般性转移支付的局限

现行体育公共服务转移支付体系的内部构成占比不合理。一般性性转移支付比例大大低于专项转移支付，出现了多数体育公共服务建设是完全依赖专项转移支付的现象，导致体育公共服务一般性转移支付存在较大局限性。实践中主要体现在资金的来源与切块两方面。

2.1.1资金来源：一般性转移支付支付自身整体规模较小依据当前税收返还比例稳定在40%左右，其中仅专项转移资金即占比约30%，所以一般性转移支付支付整体规模受限必然导致体育公共服务投入不足。但体育公共服务一般性转移支付主要专注于基础性、日常的体育活动，是公众身边体育公共服务的资金来源，整体规模不足必然导致日常体育公共服务开展捉襟见肘。以安徽省泾县为例，2015年县政府决算中，一般性转移支付资金支出明确用于体育公共服务项目资金仅为10元万元，相对于全县35.5万人口，人均经费仅0.28元，体育公共服务日常经费资金来源缺口严重。

2.1.2资金切块：在整体一般性转移支付中体育公共服务支出严重不足现行一般性转移支付计算方式相对较为粗略，具体计算方法是来源于区域的标准财政收入与支出所计算出的转移支付系数。所以在该计算公式中，并未对具体各类公共服务（如体育公共服务）制定相应系数。由于一般性转移支付资金是由受助政府完全按照自身需求和意愿，自主规划并使用。现实中多数政府并未将体育公共服务建设放在“全面建成小康社会”的重要高度，也并未对体育公共服务投入比例进行规定，在基层政府“事权突出”“财力有限”的情况下，体育公共服务难以受到重视，往往是被“最后考虑”，而“名正言顺”地将有限财力优先安排在其认为其他“重要”领域，难以从整体一般性转移支付中进行列支。如在桃花潭镇的2015年年度预算中，未对体育公共服务进行单独列支。该镇日常体育公共服务项目投入均采用“一事一议”制度。所以在体育公共服务支出比例未具体规定情况下，支出规模出现了较大的随意性，导致政策的延续性、严谨性方面严重不足。体育公共服务投入就会因为上级部门要求、舆论导向甚至个别领导喜好发生变化。总体上，一般性转移支付在资金的来源和支出两个方面效应叠加，导致体育公共服务转移支付结构失衡，一般性转移支付难以独立支撑体育公共服务供给。

2.2不协同，体育公共服务专项转移支付管理制度的无序

虽然体育公共服务专项转移支付规模逐年增长，使其在“补齐短板”和“专项资助”方面起到重要支撑作用，但当前管理制度不完善，由此产生支出结构不合理、立项拨付不严谨等现象，导致转移支付体系内部无序，难以达到优势互补的协同供给效果。主要表现在定位不准确和立项机制不健全两方面。

2.2.1体育公共服务专项转移支付定位不准确当前体育公共服务专项转移支付供给效果多为“锦上添花”，难以“雪中送炭”，不能与一般性转移支付分工合作，达到协同供给效果。一方面，令人欣喜的是专项转移支付占比逐年上升，反映了政府已经逐步提高对体育公共服务的重视程度，开始意识到一般性转移支付不足，加大专项转移支付支付规模来扶持体育公共服务发展。在泾县2013—2015年政府决算中，一般性转移支付资金分别为6万元、7.8万元和10万元，而以此相对应同期转移支付规模为25万元、39万元和65万元，两项数据分别为4.2倍、5倍和6.5倍（上述数据未包含重大综合性体育硬件投入）（见图2）。另一方面，不足的是在资金的项目支出次序上，多数项目还是优先选择容易出显现成果的政绩工程上，具体项目也多为“高、大、上”的高端、综合性项目，而公众身边急需的“润物无声”、贫困地区、弱势人口项目则难以获批立项。项目支出次序的不合理性，导致体育公共服务转移支付支付难以与一般性转移支付优势互补，导致体育公共服务专项资助项目难以真正惠民，均等化建设陷入恶性循环。泾县城关镇西门老城区因社区老旧没有配套体育设施，于2014年年底多人、多次申请两套露天健身器械，预算0.8万元，直至调研截止2015年年底，仍未落实。而反观该镇新区于2013年建成并使用的“泾县体彩健身馆”，该馆受助于国家“雪炭工程”对革命老区体育的专项资助，获批200万，县财政配套80万，建成之后是当时条件最好的体育场馆。但修建之后由于收费高、服务差、管理混乱，导致群众投诉较多，无法达到项目立项之初“惠众”的目的。

图2　泾县2013—2015年体育公共服务转移支付资金

2.2.2专项转移支付支付制度立项机制不健全一方面，在项目立项中不规范、不严谨现象频出，导致政府供给的“盲目性”、公众接受的“被动性”，专项转移支付资金效率低下，难以发挥“补缺”职能。政府对所在辖区的体育公共服务实际情况未进行客观调研，难以掌握当前公众的实际需求。对体育公共服务发展目标、规划、实施方案等具体内容也未明确。上述原因致使在立项阶段，即无明确且合理的资助目标，无科学且可操作的立项依据，在此种情况下立项的合理性、可靠性存在较大问题。调研期间，通过对泾县体育公共服务相关相关负责人专访，发现对全县体育公共服务现状评价均为“发展不足”“资金不够”等粗略的主观感受。当问及具体现状、不足之处，如何规范、怎么发展，资金缺口数目及对策等具体细化问题时却难以得到明确答案。另一方面，现行专项转移支付的资金配套机制不合理。一般规定受资助政府需要按照比例配套资金，该规定初衷是要激发受助政府的积极主动性。但实践中此种“一刀切”模式，往往对基层贫困地区造成较大的财政压力，最终导致越是弱势地区、人群越难获得专项转移支付项目立项，体育公共服务不均等进一步加剧。泾县晏公镇在全县乡镇经济发展处于中等偏上水平，该镇于2013年申请了安徽省“美好乡村工程”建设专项资助2万元，争取体彩基金资助1万元，但建设2片标准水泥篮球场仍需乡镇配套资金3万元，这对原本财政能力不足的晏公镇带来了不小的压力。

2.3无考核，体育公共服务财政转移支付绩效评价体系的缺失

体育公共服务绩效评价是体育公共服务监管体系的基础，是实现转移支付监督与激励机制的前提，两者相辅相成。脱离绩效评价体系，转移支付监督与激励成为“无源之水”，同时没有转移支付监督与激励机制，绩效评价也失去了存在价值。当前体育公共服务转移支付监管体系较为薄弱，在顶层设计方面和具体操作层面均有不同程度的表现。

2.3.1顶层设计：现行各类财政监管机制中，在体育公共服务转移支付领域存在“缺位”现象首先，我国在转移支付领域未颁布专门法，也未对体育公共服务转移支付颁布相关管理规定，未能从监管的根本立法方面得到明确的监管依据。其次，各级政府也尚未建立体育公共服务相关激励政策，不能从制度上对体育公共服务投入产生刺激。立法监督和激励机制的双重缺失使政府对体育公共服务投入意愿不强烈，加剧了体育公共服务供给不足局面。此外，体育公共服务作为非经济类公共服务不能直接刺激经济增长，不能带来GDP的直接提升，政府更加难有兴趣加大投入。“唯GDP”的政绩观对客观评价体育公共服务以及扩大体育公共服务投入存在较大阻力。顶层设计不完善，体育公共服务缺乏监管支撑，造成了“做好做坏一个样”的窘境。

2.3.2具体操作：现阶段尚无权威且具有可操作性的量化体育公共服务评价体系当前政府对体育公共服务供给评价仍处于“粗线条”的依赖主观感受阶段。在体育公共服务领域，尚未建立科学的评价指标体系，不能对体育公共服务现状形成全面、客观评价，不能以各类量化数据精准反映体育公共服务水平。科学评价的缺失很大程度影响了政府体育公共服务投入决策的合理性。实践中体育公共服务在政府各类公共事务中受重视程度较低，在各类考核、总结中较少出现体育公共服务相关内容。以2015年泾县县政府工作报告为例，全文8 902字，其中出现“体育”仅3处，并且是以“繁荣文化体育事业”形式出现。全篇仅出现“广泛开展全民健身活动，促进群众体育和竞技体育全面发展”一句关于体育的完整表述。又如在2015年泾县国民经济和社会发展统计公报全文5 693字中，甚至未出现“体育”一词。

3　促进体育公共服务均等化的财政转移支付路径

3.1厘清事权与财力，科学运用财政转移支付手段促进体育公共服务均等化

（1）在规捋转移支付制度与公共财政、预决算等基本财政职能关系的基础上，构建并完善转移支付体系，实现体育公共服务资金的合理调配。根据各级政府财政实际能力，逐步加大扩大体育公共服务转移支付规模，重视并利用转移支付这一财政工具，从供给来源上缓解体育公共服务不均等现象，促进基本体育公共服务均等化的供给底线。（2）厘清各级政府体育公共服务事权边界，合理规划政府体育公共服务职能范围，构建与体育公共服务事权相匹配的转移支付制度，力求在财力分配上保障体育公共服务事权实施。（3）改进并完善政府业绩评价体系，转变“唯GDP”政绩观，构建以公共服务供给为重要指标的业绩考核体系，借助服务型政府转型，从根本上提高体育公共服务受重视程度。在政府执政理念的顶层设计中，将公共服务供给、满足公众快速增长的各类公共服务需求放在优先发展地位。（4）进一步优化支出次序与结构，将有限的转移支付资金优先投入到基本的民生体育公共服务领域，在不同地域、不同人群、不同项目之间统筹规划，提高政策与资金效率，使转移支付边际效应最大化。尤其是在财政能力允许的前提下，进一步加大转移支付规模，通过制定优先发展政策，专门立项资助贫困地区、弱势群体体育公共服务，切实改变因经济条件差、体育公共服务发展晚导致的体育公共服务资金缺口窘境。

3.2规捋定位职能与治理结构，实现转移支付供给体系的协同化

（1）科学规划并合理定位两种转移支付职能，精确界定两种转移支付的立项范围与性质，受众与对象。将一般性转移支付定位在最基本的日常体育公共服务领域，突出其基本性、延续性、常规性特点。将转移支付支付定位于项目性，突出其突发性、一次性、补偿性特点。实践中优化两种类型转移支付结构，发挥各自优势，彻底改变“一般性转移支付不支出”“长期以专项转移支付代替一般性转移支付”等现象。（2）进一步完善体育公共服务财政预算，在政府年度预算中，力争将体育公共服务预算单列。建立并落实体育公共服务“常规化”持续投入机制，缓解原本主要依赖转移支付资金“突击式”的补偿性投入。（3）改革税收返还制度。减少和弱化税收返还财政理念及支付比例，逐渐建立以一般性转移支付和专项转移支付为主体的复合型转移支付体系。以此缓解并因税收返还体系所加大的地域贫富差距，补偿体育公共服务体育公共服务资金不足。（4）进一步协同政府体育公共服务转移支付拨付的主观意愿、资助目标和公众体育公共服务实际需求。在项目资助规模、使用范围、配套资金等方面，要以项目属性为根本依据，在综合分析事权分配和受众人群的基础上，合理规定各级政府的投入比例。

3.3建立量化评价机制，完善体育公共服务转移支付的保障体系

（1）根本立法方面，上升到党的十八届四中全会所提出的依法治国高度来规制转移支付制度。制定并出台专门的转移支付法，提高转移支付制定的立法层次提高，改变无专门立法支撑的局面。将体育公共服务转移支付在整体相关法律法规中进一步加以明确，如在预算、决算以及整体转移支付中，明确定义体育公共服务相关内容。在此基础上，按照各级政府的事权与财力分配，合理建立政府间体育公共服务转移支付各项制度。（2）具体手段方面，在综合分析政府财政职能划分与现实能力、体育公共服务供给现状与事权边界的基础上，建立多维度的体育公共服务量化考核指标体系。实践中广泛收集政府、社会、个人的体育公共服务进行多角度评价，通过指标遴选、权重设置、模型构建，合理制定符合政府财政实际和体育公共服务供给实际的体育公共服务评价体系。（3）实施过程方面，实现体育公共服务转移支付“全方位”“全过程”监管。一是项目立项关口，规定并明确立项标准与条件。从项目申报、论证、考核到最后立项，均要做到透明、公开，切实做到最大限度的解决体育公共服务实际问题，提高资金使用效率，实现转移支付价值。二是项目实施过程中，对项目实施的情况、进度、效果进行定期和不定期检查，严格对照立项进度安排，定期上交相关项目验收报告。三是项目完成后，按照立项要求进行逐一检查，将验收效果公开，并将结果作为整体转移支付考核的一个部分以今后的项目立项挂钩。力求“以评促建”，实现体育公共服务建设和转移支付资金拨付的良性循环。

3.4创设机制，营造体育公共服务转移支付的激励氛围

（1）创设体育公共服务专项激励机制。一方面，在现行体育公共服务一般性转移支付框架下，在原有政策性和均衡性转移支付的基础上，创设激励性转移支付。从财政收入增量中切块部分经费专门用于体育公共服务奖励。另一方面，创设体育公共服务奖励性转移支付资金。比照教育、农业等行业的通行办法，依照横向、纵向考核，对体育公共服务供给水平高、进步大的政府进行专项奖励。通过在一般性转移支付和专项转移支付体系中创设激励机制，提高政府供给体育公共服务的积极性。（2）改革并完善一般性转移支付核算体系。在广泛调查的基础上，严格定义变量属性并合理制定权重，将体育公共服务作为基本指标之一，统一纳入到一般性转移支付核算体系中，以此确立基本体育公共服务资金的来源保障。（3）区别化运用专项转移支付配套政策，建立依据申请政府自身经济条件实行的分类减免政策。一方面，对于财政能力弱，体育公共服务条件差的贫困地区或相对弱势人群，应减免配套资金，减轻申请政府的财政配套压力。另一方面，对财政能力强的政府或申请发展性非基本体育公共服务项目时，则应严格执行配套政策，且对配套资金到账及使用情况严格监管。

4　结　语

我国地域辽阔，东西经济发展极不平衡，导致体育公共服务不均等现象由来已久，并且伴随地域经济发展、人均收入差距进一步拉大，体育公共服务均等化矛盾越发突出。本研究从体育公共服务均等化的根本源头出发，完善体育公共服务转移支付制度，以服务性政府转型为依托，改革和规范公共财政制度，规捋各级政府收入划分规范，调整财政收支结构。在厘清事权与财力前提下，重视并科学运用转移支付手段促进体育公共服务均等化。通过科学定位职能与治理结构，实现转移支付供给体系的协同化。依托建立科学量化评价机制，逐步完善体育公共服务转移支付的保障体系。进一步创新增设机制，营造体育公共服务转移支付的激励氛围。本研究从转移支付视角探索均等化路径，为促进体育公共服务发展提供了借鉴。但由于调研条件和财政数据保密等原因限制，难以广泛和精确获得的财政收支以及转移支付各项具体数据，希望在后来的研究中进一步完善。

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Fiscal Transfer Payment System:The Equalization Path of Sports Public Service

HUA Kai1，LIU Zhiyun2
（1.School of Sports Economics and Management，Hubei University of Economics，Wuhan 430205，China；2.President Office，Tianjin Uni⁃versity of Sport，Tianjin 300381，China）

It is well know that the ability equalization of government finance is a key factor to achieve the equalization of public service.Additionally，fiscal transfer payment is an important tool to realize the equalization of sports public service.In this paper，problems of the current financial transfer payment of sports public service and its reason were investigated by means of literature data，field survey and cross disciplinary analysis.Furthermore，some recommenda⁃tions were summarized based on above studies.The results showed that the plight of the transfer payment of the sports public service is displayed as limita⁃tions，non-cooperative and no examination，etc.Based on these results，we put forward some suggestions such as，distinct powers and financial resources，scientific use of fiscal transfer payment，scientific positioning of function and governance structure，building of the synergistic supply system of transfer pay⁃ment，formation of scientific quantitative evaluation mechanism and improving the guarantee system of the transfer payment of the sports public service.These suggestions may provide incentive atmosphere for transfer payment of sport public service.

fiscal transfer payment；equalization of sports public service；general transfer payments；special transfer payment

●成果报告Original Articles

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.04.002

G 80-05

A

1005-0000（2016）04-283-04

2015-04-10;

2016-05-07；录用日期：2016-05-08

国家体育总局基金项目（项目编号：2363SS16100）；国家社会科学基金项目（项目编号：12BTY014）

花楷（1983-），男，安徽泾县人，博士，副教授，研究方向为体育公共服务；通信作者：刘志云（1960-），男，湖北武汉人，教授，博士生导师，研究方向为体育发展战略、足球教学与训练。

1.湖北经济学院体育经济与管理学院，湖北武汉430205；2.天津体育学院院长办公室，天津300381。