个人所得税起征点现状及上调效应分析

毕洪

[摘 要] 2011年，我国个人所得税起征点调整为3500元，沿用至今。对于个人所得税有分类征收制、累进税率与比例税率相结合以及源泉扣缴与个人申报相结合三种征收方式。目前，我国个人所得税起征点存在着个人所得税收入占税收总额的比重偏低、工薪阶层成为个人所得税的纳税主体、存在“一刀切”等问题。税制改革与民生问题息息相关，可以带来积极与消极的影响。在改革中需要在结合我国国情的基础上，应该对个人所得税的起征点进行指数化管理，对不同的收入群体设置不同的起征点，要将地区经济发展的差异与起征点的设置结合起来，起征点的设置应该考虑到家庭因素，等，来完善个人所得税中起征点的设置。

[关键词] 个人所得税;起征点;效应分析

[中图分类号] F812.42[文献标识码] B

一、引言

近年来，关于个人所得税起征点上调的问题引起了政府、学术界、社会大众的广泛关注。蒋大鸣（2015）认为起征点上调应该考虑家庭平均收入的问题。张育彪（2015）认为自2011年个人所得税上调后，我国城镇居民人均可支配收入增长了32%，但个税起征点5年没变，没考虑物价涨幅、吃、住、行等基本家庭支出的大幅增长。董明珠（2015）认为提高个税起征点可以让工薪阶层有更好的消费能力，然而仅仅靠涨工资的方式对收入提高不明显。俞学文（2015）认为3500元的个税起征点低，造成很多低收入群众需缴纳个税，负担比较重。对绝大多数工薪阶层中的低收入者来讲，相当一部分上有老下有小，教育、养老、医疗、买房等生活必要支出压力不小。他建议应该以家庭为单位进行征收。社科院（2015）指出起征点的设定要充分考虑中低收入者的基本生活费用，并随物价上涨而相应上调。以上代表、学者的观点均认为应该提高个人所得税的起征点。而财政部部长楼继伟（2015）认为目前个人所得税的税制存在不合理的情况，不应该单纯地提高个税起征点，这样有失公平，应该加紧推进综合与分类相结合的个税改革。2016年“十三五”规划也指出要在缩小收入差距的基礎上，加快建立综合和分类相结合的个人所得税制。毋庸置疑，起征点的上调不仅关系到居民的生活质量、消费水平，还在一定程度上影响了我国的经济发展差异和整体经济水平。

二、个人所得税起征点改革的历史和现状

个人所得税的改革主要表现为起征点的调整，也可以理解为工资薪金所得费用的扣除调整。我国个税起征点自1980年确定为800元后历经了三次调整：第一次个人所得税改革为2006年，起征点由原来的800元提高到了1600元，2006年全年共完成2453.71亿个人所得税收入。第二次改革为2008年，起征点由1600元提高为2000元，2008年个税收入为3722.31亿元。第三次改革为2011年，沿用至今。起征点调整为3500元，2011年个税收入为6054.11亿元。目前，我国对于个人所得税有三种征收方式：分类征收制、累进税率与比例税率相结合以及源泉扣缴与个人申报相结合。

（一）分类征收制

分类征收即“分别征收，各个清缴”的方式。根据收入来源的不同，我国将纳税人的收入分为工资薪金所得、个体工商户的生产经营所得、劳动报酬所得等11项内容。为了达到分类征收的目的，税法对11类项目规定了不同的税率和费用扣除方法。该征收方式的优点是便于征管，缺点是客观上加大了贫富差距，即那些收入单一的工薪阶层成为缴税最大的群体，而收入多元化的高收入群体则缴税较少，出现了收入分配的不公的现象。

（二）累进税率与比例税率相结合

累进税率遵循量能负担的原则，即多收入多缴税，少收入少缴税。该方法可以调节纳税人的收入差距。目前，工资薪金、个体工商户的生产经营所得以及企事业单位的承包经营承租经营所得采用此种方法。比例税率即针对同一征税对象，不论数额大小，都采用一个比例征税。该方法计算简单，方便征管，节约人力和物力。如稿酬的税率就适用于比例税率。目前我国的比例税率分为：行业比例税率、产品比例税率、地区差别比例税率、幅度比例税率等。

（三）源泉扣缴与个人申报相结合

个人所得税法规定：对纳税人的应纳税额分别采用源泉扣缴和自行申报两种方法。对于应在纳税支付环节实施代扣代缴的，由扣缴义务人履行扣缴义务;对于取得应税所得没有扣缴义务人的、年所得12万元以上的、从中国境外取得所得等情形，由纳税人自行申报纳税。

三、个人所得税起征点存在的主要问题及原因分析

（一）个人所得税收入占税收总额的比重偏低

自个人所得税制度改革以来，起征点的三次提高虽然从宏观上带动了个人所得税收入的增加，但它的提高也在客观上削弱了我国公民的纳税意识，使避税逃税现象与日俱增，个人所得税收入占税收的比重持续偏低。如下表所示。

个人所得税收入占税收总额比重统计表

从上表可知，2006-2015年的个人所得税收入占税收总额的比重一直在5%-7%之间，并且呈现下降的趋势。与西方发达国家相比，个人所得税所占比重较低，个人所得税要想成为我国的主体税种还有待提高。

（二）工薪阶层成为个人所得税的纳税主体

1.“高薪酬者”与“高收入者”混同

起征点也可以表述为是工资薪金的费用扣除，由于工资薪金与人们生活息息相关，所以它一直是老百姓关注的热点。据财政部报道，目前我国个人所得税收入中，工薪所得是我国个人所得税收入的重要组成部分，其占个人所得税收入的比重达到六成。而工薪阶层中，80%的个人所得税来自中低收入人群，违背了“高收入者多缴税”的纳税宗旨。

造成工薪阶层成为纳税主体最关键的原因在于：目前对“高收入者”与“高薪酬者”的混同。我国对“高收入者”还没有准确的定义，贾康（2015）认为现实生活中，我国大部分高收入者恰恰不是以薪酬形式获取收入的群体。高收入者的收入大部分来源于他们对于股票，不动产等的投资，还有一些高收入者自己本身就是老板，他们经常会象征性的给自己开一些工资，并把工资定在起征点以下，这样他们就可以在不违背立法的情况下合理避税。

2.我国对高收入人群的征管措施不完善

起征点的上调虽然降低了中低收入阶层的税负，却在调节高低收入分配的同时，让更多的高收入者产生了“合理避税”的心理。我国的公民纳税人纳税意识普遍不强，大部分人认为纳税与他们无关，许多高收入者利用法律漏洞偷税、漏税，当然这归根结底是因为我国的征税措施不完善，尤其对高收入人群的征管。在美国有非常严密高效的信息稽核系统和双向申报制度，尤其是对税务犯罪的行为处罚更为严厉，因此美国的纳税人可以自觉申报纳税。在个人所得税的征收上，美国和我国的税源恰恰相反，主要来源于占少数比例的高收入群体，整体约2/3的公民都缴纳了个人所得税。可见我国个人征信制度的不完善是导致高收入群体有恃无恐的重要原因。

3.“灰色收入”造成税款流失

因为高收入者的收入大都表现为多元化、隐蔽化和分散化，政府无法对其进行全面监控，这种收入通常被称为“灰色收入”。目前对于“灰色收入”的范围，我国还没有给出统一的说法，根据常修泽（2010）认为“灰色收入”是指制度中没有明确规定，但是获取的渠道合法正规的收入。高收入者正是利用这个空隙将大部分收入游离于税法的调控之外，使我国流失了大部分高收入者应该被调控的税款，从而拉大了收入差距。

（三）存在“一刀切”问题

1.未考虑家庭负担因素

我国个税的起征点设计没有针对不同的社会负担情况给予规定。3500元的起征点，对于不同的社会群体具有不同的意义。两个相同收入的纳税人，纳税能力是完全不同的;亦或者对于两个纳税能力相同的人，一个刚达到3500元需要缴税一个达不到3500元不需要缴税，带给家庭和个人的影响也是不同的。因此要考虑纳税人的个体差异、住房的供款、家庭赡养的人口、孩子的教育问题、婚姻、疾病等因素，这些因素简单来说就是生计问题。我国是一个人口众多的国家，生计问题在很大程度上决定着民生的发展，如果民生出现问题势必会影响国家的和谐稳定。所以如果忽略家庭因素，而对公民“一刀切”地进行费用扣除，不能达到调节收入的目的，反而拉大了贫富差距。

2.未考虑区域经济发展差异

我国幅员辽阔，区域经济发展不平衡，是我国长期以来一直存在的问题。个人所得税的首要职能是调节收入分配，这不仅需要调整贫富之间的差异，还要调整不同地区之间的差异。通过查阅2006-2015年的统计年鉴，发现这10年间，我国四大区域中城市和农村收入整体都呈现上升的趋势，但东部地区的城镇人均可支配收入和农村居民纯收入明显高于其他三个经济区域，而西部农村居民的纯收入相对较低。经济发展差异使各个经济区域呈现出不同的发展态势，进而影响了居民的消费能力和纳税能力。

3.未考虑通货膨胀的影响

目前个人所得税征收制度并未考虑通货膨胀的影响。众所周知，CPI是反映物价水平的重要指标。它的稳定有利于人民生活的稳定、社会的长远发展;它的波动容易造成金融体系的混乱，影响人们的消费支出。通过查阅2006-2015年的中国统计年鉴，发现10年间，四大经济区域的CPI指数大致呈现相同的态势，但是由于区域经济发展的不同，导致各自的波动水平不同。其中，西部和中部地区经济发展相对落后，城市和农村的收入水平较低，受物价变动的影响相对较高。东部地区的经济发展水平较高，受物价的影响较小。东北地区农村经济发展较好，而城市发展一般与中西部经济大致相等，所以东北地区受通货膨胀影响居于中间位置。可见，物价指数对居民消费和社会经济的影响之深远，因此在设置起征点时应该对其加以考虑。

四、上调个人所得税起征点效应分析

（一）上调个人所得税起征点的消极效应

1.降低了公民的纳税意识

公民个人所得税纳税意识在一定程度上影响着国家的经济发展和税收制度。我国公民受文化传统和经济政策的影响，纳税意识普遍不高，而起征点的上调在很大程度上会降低公民的纳税意识。我国是传统的金字塔型的社会结构，即消费能力较弱的低收入群体所占比重较大，消费能力较强的高收入群体所占比重较少，消费能力一般的中收入群体居于中间位置。而消费能力强的高收入群体由于其收入的多元化，会采用很多途径来隐藏自身的收入，其结果是收入单一的工薪阶层成为个税的主要来源。因此，提高起征点，并不能使这三大消费群体各自受益，反而会加重中低收入群体的消费压力，增强高收入群体逃税避税的心理，影响整个纳税群体的纳税意识。

2.未有效调节收入分配

基尼系数是用来综合评定居民内部收入分配差异的指标，可以直接反映一个国家的贫富差距。图1为我国2000-2015年我国基尼系数统计图。

图1  2000年-2015年我国基尼系数折现统计图

从图1中可以看出我国的基尼系数自2000年公布以来数值一直在0.4以上，超出了国际贫富差距的“警戒线”。2011年起征点提高到3500元之后，我国的基尼系数呈现连续下降趋势，我国的贫富差距开始出现逐步缩小的态势，但我国的收入分配差距仍然居高不下，这非常不利于我国社会和经济的稳定发展。提高起征点，降低了应纳税额和平均税率，减轻了纳税者的负担。但这其实只对小部分中低收入者有影响，大部分高收入者反而因为平均税率的降低承担更少的税负。所以单纯提高起征点并不能有效调节收入分配，只会增加国家财政收入的同时加大工薪阶层的生活压力，使高收入群体得到更多的利益，不利于我国共同富裕的目标。

（二）上调个人所得税起征点的积极效应

1.刺激居民的消费和投资

英国经济学家凯恩斯曾经说过：“消费是一切经济活动之唯一目的，唯一对象。”可见消费对经济影响之深远。起征点的上调意味着纳税额的减少，居民的可支配收入增加，也就是说居民的生活水平会越来越好，消费自然也会提升。

由图2可以看出，每一次起征点的改变，居民的可支配收入都发生了很大的变化。每一次起征点的上调都会带给居民一定程度的消費刺激。收入的增加会刺激居民的消费，自然而然会带动居民将除去生活费用以外的资金用于投资发展，进而带动整个社会经济的发展。

2.缓解“两种背离”

受税制不完善，经济区域差异等客观因素的影响，我国在居民收入分配中出现了“逆向调节”的现象。中国共产党第十七次代表大会曾提出：要逐步提高居民收入占国民收入的比重和劳动报酬在初次分配中的比重。这样才可以缓解“两种背离”的现象，缓解我国初次分配中政府、企业和居民的关系，使居民收入不再处于弱势地位，从而改善民生，加速经济发展。通过查阅2006年-2015年统计年鉴及相关资料发现，我国在2006年提高起征点后，居民收入占国民收入的比重总体呈现下降的趋势，但在2008年和2011年提高起征点后比重出现了上升;同样个人所得税收入占国民收入的比重，整体呈现上升趋势，但在三次提高起征点后比重分别下降了36.9%，2.6%，13.5%。而劳动报酬占居民收入的比重整体呈下降趋势，在三次调整起征点后，比重稍有一定的回升。由此可见，随着工资薪金个人所得税收入占居民收入比重的不断上升，劳动报酬占居民收入的比重逐年下降，起征点的上调在一定程度上缓解了两种趋势的背离。

五、对个人所得税起征点的建议

起征点的上调已经成为我国税制改革的必然趋势。但在改革中还需要在结合我国国情的基础上，综合考虑其他因素，来完善个人所得税中起征点的设置，为此提出如下建议。

（一）应该对个人所得税的起征点进行指数化管理

CPI指数的变化影响着我国的通货膨胀和紧缩程度，决定了人们的货币购买力，进而影响了人们的生活质量。从前面的分析中，可以看到我国的四大经济区域由于CPI指数的变化呈现出了不同的发展趋势。因此，在考虑调整起征点的同时应该考虑通货膨胀指数率的变化，并针对不同的经济区域发展情况制定不同的个人所得税起征点。经济发展快的区域可以适当提高起征点，经济发展相对较慢的区域则可以将起征点维持在当前的3500元以上。

（二）对不同的收入群体设置不同的起征点

为了符合“低收入者不纳税，中等收入者适当缴税，高收入者多缴税”的个人所得税立法原则，应该在设置起征点时充分考虑高低收入阶层差。对不同的收入群体设置不同的起征点，尤其要加大对高收入群体的税收监管工作，以增加我国的财政收入，更大限度的使中低收入群体受益，缩小我国贫富差距。

（三）要将地区经济发展的差异与起征点的设置结合起来

改革开放以来，我国的地区经济差异也越来越大。东部地区经济发展较高，中西部地区经济发展相对较弱，东北地区呈现增长趋势。起征点的区域性设置尤为重要。

（四）起征点的设置应该考虑到家庭因素

家庭因素对于个人所得税起征点的影响意义深远。我国可以借鉴西方国家个人所得税制度的设置，加紧推进个人征信制度的发展，这样才能加快推进以家庭为单位综合征收个人所得税的改革，从而真正实现分类与综合征收相结合的征税办法。

[参 考 文 献]

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[责任编辑：王凤娟]