中国核能利用立法问题及其完善

马忠法 彭亚媛（复旦大学 法学院，上海 200438）



法学研究

中国核能利用立法问题及其完善

马忠法 彭亚媛
（复旦大学 法学院，上海 200438）

核能是我国在很长一段时间内必须加以重视和利用的一种能源；核能利用是国家能源发展战略的重要组成部分。但目前我国核能利用的立法现实满足不了核能发展的需求，存在着体系不完整、核能利用基本法缺位、法律规范效力等级较低、主管部门多变、法律规范的内容陈旧滞后及重要内容缺失等不足，这将会严重阻碍核能事业的发展。然而，核能立法涉及到方方面面，不可能一蹴而就。应借鉴有关国家的立法经验，根据我国核能发展的实际需求，有序推进核能立法进程：首先要构建完善的核能法律体系框架，率先制定出核能基本法，明确主管机关及其职责；其次要制定相关单行法，不断完善行政法规、规章和地方性法规，以实现到2020年建成完整的核能利用法律体系之立法战略目标。

核能利用 立法 核能法 主管机关

一、引言

二战以来，核能及核科学技术在各个领域得到了广泛的应用，尤其是在人类面对石化能源的日渐枯竭、全球环境污染不断加重和温室效应带来气候变化等压力而又尚未获得充裕的可替代的其他新型能源时，核能作为一种重要的能源①对于核能是否为清洁能源一直有争议，在1979年美国三里岛事件之前，肯定的声音远大于否定的声音；但该事件之后，否定的声音在日渐增强，特别是在前苏联切尔诺贝利核电站和日本福岛事件之后，否定的声音似乎与肯定的声音持平。本文无意争论它是否为清洁能源，但从核能发电不会造成空气污染、不会排放加重地球温室效应的二氧化碳及发电的持续性和高效等角度看，其优势在当下和相当长一段时间还是十分明显的。所起到的作用已为世人所认可。尽管利用它仍存在一定的危险，②1986年前苏联的切尔诺贝利核电站事故和2011年3月日本福岛核泄露事件给人类留下了惨痛的教训即是例证。但在人类应对气候变化的严峻挑战面前、③2007年，政府间气候变化小组（IPCC）第四次评估报告（AR4）指出，如果全球气温比工业革命前提高2摄氏度的话，它将对数十亿人、生态系统和物种带来灾难性的后果（See COP16：Decision 1/CP.16：The Cancun Agreements：Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on Long－term Cooperative Action under the Convention，Paragraph 4）。中国从2008年起成为世界上的头号排放大国：2008、2009和2010年中国温室气体分别占全球的23.33%、23.60%和24.59%，超过美国的18.11%、17.90%和17.33%（See IEA Statistics：CO2Emissions from Fuel Combustion Highlights 2011and 2014Editions），且近几年的每年增幅都非常快，因此，在相关国际会议上几乎每次都成为关注的焦点。尽管中国在外交上取得较大成就，减排温室气体付出的努力也得到多数国家的认可，但这丝毫没有减轻中国在减排方面的国际、国内压力。在人类完全掌握并充分利用清洁能源技术之前，至少它将继续发挥过渡性的作用，以填补“能源空缺”；④Stephen Tromans，Nuclear Law：The Law Applying to Nuclear Installations and Radioactive Substances in its Historic Context，2nd edition（Hart Publishing，Oxford，2010）31.其和平利用仍是目前解决人类能源危机的有效途径之一，不少国家对其仍充满希望。⑤如60多个目前没有利用核能发电的成员，2010年前后纷纷向国际原子能机构对它们制定本国的核能法表示了极大的兴趣。Carlton Stoiber，etc.，Handbook on Nuclear Law：Implementing Legislation，August 2010，STI/PUB/1456.其中，核能发电是利用核能的最重要的形式之一。自1954年6月前苏联建成世界上第一座核反应堆并成功发电至今，核发电量已成为世界总发电量中的重要组成部分。根据2011年和2013年国际能源署的统计数据，2009年和2011年底全球核能源占所有能源总量的比例分别为5.8%和5.1%，OECD国家核能平均占其总能源的11% （2010）和9.7%（2012）。①See The International Energy Agency，2011Key World Energy Statistics ＆2013Key World Energy Statistics，at http://wwwi.ea.org/textbase/nppdf/free/2011/key-world-energy-stats.pdf，pp.16－17 ＆http://wwwi.ea.org/publications/freepublications/publication/KeyWorld2013.pdf，pp.16－17.

目前中国处于快速发展时期，它对能源的依赖不言而喻。2011年我国能源耗费占全球的20.9%，是仅次于OECD国家集合体的第二大能源消耗实体，②2013Key World Energy Statistics，at http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/KeyWorld2013.pdf.但其能源生产和耗费目前主要靠煤炭、石油和天然气。比如煤炭，2010年和2012年中国的生产量分别占全球的51.1%和45.4%，③如2010年我国煤、石油及天然气产量分别占世界的51.1%、5.8%和2.9%，See The International Energy Agency，2011Key World Energy Statistics，at http://www.iea.org/textbase/nppdf/free/2011/key-world-energy-stats.pdf，pp.10－15.但这两年中国还是煤炭净进口国，分别进口1.57和2.78亿吨。这说明中国能源耗费还处于高速增长期，而面对气候变化和环境污染的严峻挑战，再大量使用石化能源会使中国承受很大的国际、国内压力。当下，在中国能源结构中，石化能源比重偏高，如煤炭消费比重高达66%，高出世界平均水平35.8%；④闫晓虹：《国家能源局：中国将逐步成为世界核电产业中心》，2015年5月18日，http://www.china－nea.cn/html/2015－05/32676.html。在发电量中，煤电比例为75%，高出世界平均水平约28%；在国际上，中国承诺2030年碳排放达到峰值、2020年单位GDP温室气体排放减少40～45%，要实现这样的目标，非石化能源的使用十分重要。因此，寻找到替代能源就成为当务之急。与可再生能源相比，中国的核能技术相对成熟，从20世纪80年代开始发展核能发电至今已30年左右，积累了不少经验，核能似乎应该发挥较大作用。然而，2009年至2012年中国核能源利用分别只占国内总能源的1.9%、1.8%、1.8%和2.0%（在全球30个正在使用核能发电的国家中，排名倒数第一⑤王一竹：《核能发电全球TOP17法国第一、中国倒数第一》，2014年3月11日，http://companies.caixin.com/2014－03－11/100649873.html。），在全球核能源比重中，仅占2.6%、2.7%、3.3%和3.9%，⑥2011年使用核电的国家核能占各国能源使用平均比值为11.7%，在全球前十名核电生产的国家中中国核电占国内发电量排名最后。分别约为700、740、860和970亿千瓦时，远远落后于美国（8300、8390、8210与8010亿千瓦时）和法国（4100、4290、4420和4250亿千瓦时）。⑦See The International Energy Agency，2010－2014Key World Energy Statistics，at http://www.iea.org/textbase/nppdf/free/2011/key-world-energy-stats.pdf,pp.16-17.

这表明，我国利用核能的空间很大。然而，尽管利用核能如发电等出现事故概率远小于石化能源和水能等，但其对技术和操作人员的要求甚高，且一旦因不当使用与维护等人为因素⑧如1979年3月28日凌晨4时，美国宾夕法尼亚州的三里岛核电站事故和1986年4月26日当地时间1点前苏联乌克兰切尔诺贝利地区的核电站发生爆炸事故。或因自然灾害如地震、海啸等⑨如日本2011年3月11日福岛核事故。引发核事故，会造成核危机，给人类生存环境造成巨大而持久的危害，又使我们不得不对核能利用采取谨慎态度。不过，对于核风险不能因噎废食，应从事故中总结经验教训，问题的关键不是该不该发展和利用核能，而是如何通过法律制度确保核能利用的绝对安全。因此，如何做到既充分安全地利用核能，又将风险降低到最低程度，通过立法减少和避免核事件的发生是重要路径。

在风险和利益之间，借助于国际社会和有关国家自身的积极努力，通过完善的法律制度规范、监督、有效制约等措施及选择恰当、适合的核电站地点等，核能的利用有其积极作用。中国目前利用核能的情况与其核大国地位极不相称，中国放弃核电既无必要也不理性。核能经过50多年的和平使用，特别是在1957年成立国际原子能机构（IAEA）之后，国际社会在发展和利用核能方面已经积累了丰富的经验，世界上有关国家成熟的立法经验及IAEA在帮助有关国家核能立法方面的努力，为我国核能立法提供了一定的便利条件。

我国核能方面的立法最早可追溯至1984年，当时有关部门就开始组织起草《原子能法》，但后来很长一段时间内没有结果。⑩参见郑玉辉：《中国〈原子能法〉立法30年》，《中国核工业》2014年第6期；刘武俊：《原子能立法难产27年的立法反思》，《人大研究》2011年第7期。不过，此后至2011年3月11日日本福岛核事件发生之间，学者们的探讨并没有终止，出现了为数不多的论文或译著，但其中论述核能基本法的屈指可数。①论述核能基本法的文章主要有：耿志成：《关于建立原子能法的体系的初步探讨》，《中国能源》1991年第22期；陈俊：《我国核法律制度研究基本问题初探》，《中国法学》1998年第6期；郑玉辉、李光亚：《加快我国原子能法的立法工作》，《中国核工业》2000年第2期等。福岛事件的发生，又引起人们对核能基本法制定的普遍关注，陆续有学者发表相关论文。②2011年3月福岛核事件以后，笔者搜索到的有关学术论文用的多是“原子能法”，如赵威：《原子能立法研究》，《法学》2011年第10期；彭峰：《我国原子能立法之思考》，《上海大学学报》（社会科学版）2011年第6期；刘武俊：《原子能立法难产27年的立法反思》，《人大研究》2011年第7期；郑玉辉：《〈原子能法〉，应顺势而生》，《中国核工业》2011年第10期等。关于核能具体领域（核安全、核法律责任、核损害赔偿等）问题探讨的论文远远多于福岛事件之前的，此处不一一列举。这说明，核能立法在福岛事件后让人们更为关注。当时不少媒体报道，2011年底我国核能方面的基本法《中华人民共和国原子能法》草案会制定出来征求意见，然而，这样的预言并没有实现。进入2014年后，在起草小组专家的努力下，目前已形成了12章70条的《原子能法（草案）》征求意见稿，③参见郑玉辉：《中国〈原子能法〉立法30年》，《中国核工业》2014年第6期。并且该法曾列入2014年国务院立法计划中。④徐锦婷：《〈原子能法〉为我国原子能事业发展点亮“灯塔”》，《中国核工业报》2014年5月6日。这说明，核能基本法的制定并非易事，可能会涉及方方面面的问题。不过，对于一个核大国而言，在发展核能事业50多年且民用核能利用了20多年后，仍无统率核活动领域的基本法，也是不妥的。这既会制约中国核能事业的进一步发展，也影响中国作为负责任的核大国在相关领域的话语权。2014年3月24日，习近平主席在荷兰海牙核安全峰会上发表重要讲话时指出：“没有规矩，不成方圆。各国要切实履行核安全国际法律文书规定的义务……巩固和发展现有核安全法律框架，为国际核安全努力提供制度保障和普遍遵循的指导原则。”⑤习近平：《在荷兰海牙核安全峰会上的讲话》，《人民日报》2014年3月25日。这实际上既是在国际会议上表明中国切实履行核安全等方面法律义务的积极态度，也是对我国核能法律体系的构建和完善提出了要求，并起到重要的指示作用。

此外，中国核能技术随着“一带一路”国家战略的落实而走出国门，我国先后与巴基斯坦、英国和阿根廷等国签订了建立核电站合作投资协议。⑥参见《中国将向巴基斯坦输出5座核反应堆 投资150亿美元》，《21世纪经济报道》2015年4月21日；《核电行业点评报告：核电出口再获突破，中核将拿下阿根廷60亿美元项目》，《东吴证券》2015年11月9日。随着贸易的进一步发展，核能技术的输出会大幅增加。这些对核能法的完善也提出了要求。为此，制定和完善核能法显得尤为迫切。

基于这样的背景，本文试图分析目前中国核能立法的现实及其不足，并提出完善立法的建议和思路，以便为进一步研究打下基础。

二、我国核能利用立法现状

（一）概述

1980年代以前，我国核工业实行的是准军事化和计划体制的管理，主要是通过相关政策或行政命令来规范行业发展。改革开放以后，随着经济体制改革的不断深化和市场经济体制的逐步建立，核电事业管理体制才按照政企分开、政事分开的原则逐步进行了调整，依照法律规定来推动核电事业健康、安全、稳定地发展。当下我国核电立法还处于探索起步阶段，随着核电领域对外合作与交流的不断扩大，以及加入国际原子能组织和有关核国际条约，客观上对不断加强和完善核电领域的立法提出了较多要求。为做到保障投资方、科研单位、建造运营企业、设备供应商以及核电相关合作各方的基本利益，履行国际义务，特别是应对气候变化所需的发展清洁能源的压力，我国核电事业将会处在迅速发展阶段。近年来，国家也提出了大力发展核电的方针，并在2007年10月颁布了《核电中长期发展规划（2005-2020年）》，其中要求到2020年，核电运行装机容量争取达到4000万千瓦；核电年发电量达到2600～2800亿千瓦时（目前在建和运行核电容量为1696.8万千瓦）。⑦参见国家发改委：《核电中长期发展规划（2005－2020年）》（2007年10月）。但我国目前与之配套的核电法律体系建设滞后很多，缺少统领核能利用的基本法，涉及核能利用的单行法也很少；法律规范立法级别低，有关内容一片空白等；这些都将会制约我国核电的有序和健康发展。因此，应逐步建立起一套在《宪法》指导下，以《能源法》和《核能法》等为基本法律、以国务院行政法规和有关部门的规章为主要框架的核电行业运营和监督管理法律制度。目前我国核能方面的立法大体由宪法、部分法律的相关条款、核能利用的行政法规和部门规章及地方性法规等构成，下文简要述之。

（二）与核能利用相关的法律

我国虽还没有专门规定核能利用的法律，但不少法律与核能利用相关。有学者认为，我国与原子能利用管理相对密切的法律归纳起来主要有：《环境保护法》（2014年修正）、《海域使用管理法》（2001）、《放射性污染防治法》（2003）、《大气污染防治法》（2008）、《固体废物污染环境防治法》（2004）、《水污染防治法》（2008）、《海洋环境保护法》（1999年修订）、《环境影响评价法》（2002）、《安全生产法》（2002）、《矿产资源法》（1996年修订）、《电力法》（1995）、《可再生能源法》（2005）和《节约能源法》（2007）等16部。①但所收进去的《招标投标法》、《土地管理法》、《消防法》三部法律似乎与核能关系远了一些，本文不包括它们。参见赵威：《原子能立法研究》，《法学》2011年第9期。不过，如果从与核能利用相关的角度看，实际上还有多部，如《宪法》（2004年修正）、《行政许可法》（2003）、《行政强制法》（2011）、《循环经济促进法》（2008）、《民法通则》（1986）及其司法解释②参见《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第154～156条。、《清洁生产促进法》（2002）、《侵权责任法》（2009）、《刑法》（2011年修正）及《产品质量法》（2000）等，它们也有相关条款涉及核能方面。

上述法律主要涉及与核能相关的环境保护、行政许可与执行、安全生产、矿产资源、能源和法律责任等方面的立法。其中《放射性污染防治法》可被视为核能领域较为集中的专门法律，它对核能利用中的核辐射的防护作了较为全面的规定，其他法律均是从一般意义上涉及核能利用的情况，或有个别条款直接提到核能利用。《宪法》、《海域使用管理法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《清洁生产促进法》、《电力法》、《刑法》和《循环经济促进法》等均是一般意义上的规定，它们的有些条款直接适用于核能领域。如《宪法》规定的矿藏等属于国家、发展生产力和提高人民物质和文化生活水平、保护和改善生活环境和生态环境及防治污染和其他公害等内容，③具体参见《中华人民共和国宪法》（1982）第9、10、14、20、26条等相关规定。为核能基本法的制定奠定了宪法基础。其他法律规定的内容，如《清洁生产促进法》中明确规定的清洁能源利用条款、④参见《清洁生产促进法》（2002）。《电力法》规定的“国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电”、⑤《电力法》（1995）第5条第2款。《刑法》规定的危害公共安全的犯罪和破坏环境资源保护的犯罪及《行政许可法》涉及的行政许可或行政强制等条款，既适用于核能领域也适用于其他情况。而《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《民法通则》、《产品质量法》、《侵权责任法》等法律有条款直接规定核领域的一些内容，如《民法通则》规定的“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任”；⑥《民法通则》（1986）第123～124条。《侵权责任法》规定的“民用核设施发生核事故造成他人损害的，民用核设施的经营者应当承担侵权责任，但能够证明损害是因战争等情形或者受害人故意造成的，不承担责任”⑦《侵权责任法》（2009）第70条。等条款涉及核损害赔偿方面的内容。《产品质量法》规定的“易碎、易燃、易爆、有毒、有腐蚀性、有放射性等危险物品以及储运中不能倒置和其他有特殊要求的产品，其包装质量必须符合相应要求，依照国家有关规定作出警示标志或者中文警示说明，标明储运注意事项”和“因核设施、核产品造成损害的赔偿责任，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”⑧《产品质量法》（2000年修订）第28条和第73条第2款。等内容，涉及核能利用的管理和赔偿责任授权立法等。

上述诸多法律规定主要涉及核损害的预防、责任和管理等问题，核心内容是在保护环境、确保安全及有关当事人承担严格责任的前提下，充分利用和管理、控制好与核能相关的活动，在一定程度上体现了国际原子能规约中要求的安全高于一切、监控和管理是必需步骤、法律责任不可推卸等原则和精神。总体上看，除了《放射性污染防治法》外，上述法律只是个别条款涉及“核”问题，且多为原则性的一般规定，缺乏调整核能领域法律关系的基本法。因此，目前核能领域的活动多由行政法规进行调整。

（三）调整核活动的行政法规、部门规章与地方性法规及规章等

在行政法规、部门规章及其他规范性文件方面，国务院和有关部门先后制定了100多个规范性文件。①参见国家核安全局《政策法规》，http://nnsa.mep.gov.cn/zcfg/index-5.htm。其中国务院的行政法规主要有以下11个：《民用核设施安全监督管理条例》（1986）、《核材料管制条例》（1987）、《放射性药品管理办法》（1989）②该管理办法对放射性药品的研究、生产、经营、运输、使用、检验等各个环节进行监督管理，虽是针对药品管理的，但应当属于核材料在药品领域应用的特殊规制。、《核电厂核事故应急管理条例》（1993）、《建设项目环境保护管理条例》（1998）、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》（2005）、《核出口管制条例》（2006年修订）、《核两用品及相关技术出口管制条例》（2007年修订）、《民用核安全设备监督管理条件》（2007）、《放射性物品安全运输管理条例》（2009）和《放射性废物安全管理条例》（2011）。目前，《核电管理条例》正在制定中。部门规章至少有35个，主要涉及前述相关条例的实施细则或管理办法，如国家核安全局发布的《民用核设施安全监督管理条例》实施细则之一《核电厂安全许可证件的申请和颁发》（1987）、实施细则之二《核设施的安全监督》（1995）及国家环境保护总局发布的实施细则之三《研究堆安全许可证件的申请和颁发规定》（2006）等，和核电厂质量保证安全、核电厂厂址选择安全、核电厂设计安全、运行安全、民用核燃料循环设施安全、辐射防护、核产品转运及过境运输审批管理、有关核工作人员的资格要求、健康保护及相关信息的公开等方面的规定。它们的核心内容主要涉及核能的投资建设、核材料运营运输及废料处理管理、环境保护（核污染防止）、铀资源开发和信息公开等几大类。③具体分析可参见赵威：《原子能立法研究》，《法学》2011年第9期。此外，在具体操作方面，有关主管部门（环保部核安全局、发改委的能源局及工信部的国家原子能机构及国防科工局）及相关部门还先后颁布了90余个指导性文件。这些文件重在指导操作，其中核心是安全问题。行政法规和部门规章重在行政管理，对于违规行为也是以行政处罚为落脚点；对于有关人员（特别是无辜第三人）的民事赔偿责任，只有国务院于1986年及2007年分别发布的《关于处理第三方核责任问题给核工业部、国家核安全局、国务院核电领导小组的批复》和《关于核事故损害赔偿责任问题的批复》等文件有所涉及。上述文件，特别是指导性的规则，三分之二以上是在2000年之前制定的。④参见国家核安全局：《核与辐射安全法规状态报告》（2014年12月），第4～10页。

我国与核能相关的地方性法律文件主要出现在核电站正在运营或在建的省份或地区，如秦山核电站所在的浙江省颁布了 《浙江省核电厂辐射环境保护条例》（2002）；大亚湾和岭澳核电站所在的广东省制定了《广东省民用核设施核事故预防和应急管理条例》（1997）、《广东省核电厂环境保护管理规定》（1996）、《关于修改〈广东省核电厂环境保护管理规定〉等四项政府规章的决定》（2004）、《大亚湾核电厂周围限制区安全保障与环境管理条例》（1994）及《江门市核应急预案》（2007）；田湾核电站所在的江苏省制定了《江苏省辐射污染防治条例》（2007）；在建海阳核电站所在地山东省制定了《山东省辐射环境管理办法》（2003）等。还有一些省市虽然没有运营或在建核电站，也根据国家有关法律法规制定了防辐射的地方条例、规章或其他规范性文件，如《宁夏回族自治区防治辐射污染环境管理办法》（1999）、《河北省电磁辐射环境保护管理办法》（2000）、《天津市电磁辐射环境保护管理办法》（2005）、《湖北省辐射环境管理条例》（2007）等。由于离大亚湾核电站较近，深圳也制定了《深圳市核应急交通保障行动预案》（2004）等。可以看出，这些地方性法规、规章等均是以环境保护、管理和核事故紧急或应急处理为基本内容。

至于有关核能发展方面的政策，相关政府部门制定很多，它们对调整和规范核能事业的发展也能起到一定的作用，如2012年环境保护部（国家核安全局）、国家发展改革委 、财政部 、国家能源局、国防科技工业局等联合发布的《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》、2013年国务院发布新修改的《国家核应急预案》及2014年国家核安全局、能源局、国防科工局联合发布的《核安全文化政策声明》等等，但它们最终不属于法律法规或规章的范畴，本文不予讨论。

三、中国核能利用立法的不足

中国是IAEA的成员国，也是核大国之一，但我们目前既无核能基本法，也无核安全（含辐射安全）法、核损害责任法等单行法，可以说在核能主要法律制定方面基本是空白。即使就最主要的《放射性污染防治法》而言，严格意义上它只能算环境法的内容，①该法共由八章组成：总则、放射性污染防治的监督管理、核设施的放射性污染防治、核技术利用的放射性污染防治、铀（钍）矿和伴生放射性矿开发利用的放射性污染防治、放射性废物管理、法律责任、附则。因为其重在污染防治，而核能基本法真正的核心内容如核能发展、核安全、核研发和利用等方面的内容几乎没有涉及。尽管核辐射污染防治是核能法的内容之一，但它不能取代核能法的主体内容。我国虽有诸多行政法规和部门规章，但它们对于核能发展、利用、防护和责任等基本问题并没有做出明确规定，核能发展的方向、原则、主管机关等目前并不明晰。②除本文论述的不足外，还可参见黄锡生等：《中国核能利用立法现状及前瞻》，《绿叶》2011年第4期。概括而言，我国核能立法的不足表现为：不成体系；法规位阶较低。对这些缺陷具体陈述如下：

第一，尚未形成较为完整的核能利用法律体系。

我国核能利用的现有法律规定是“群龙无首”，内容过于分散且多为泛泛而定，并非主要专门针对核能及其利用。这表明我国尚未形成一个以核能基本法为主体框架、相关单行法相配合和行政法规与部门规章为支撑的较为科学、完整的核能法律体系。核能发展主要还是依赖行政机关的行为，延续着以政策或中央决策来进行的传统做法。这与我国其他方面的法治整体发展不相适宜。自1990年代我国决定建立社会主义市场经济以来，市场经济立法快速、稳步地发展，至2011年3月，吴邦国委员长宣布，我国已经构建了完整的社会主义法律体系。但根据上文分析，我国在核能方面的法治建设，与建立一个完整的法律体系之要求还有较长的距离：因为我国还没有核能方面的基本法，更无单行法；现有相关法律规定较为分散，缺乏内在的逻辑联系。核能利用的最大特点是技术性强、管理复杂，其行业发展的各个环节从采矿、核材料提炼到建厂运行及核废料、核废设施等处置均需要特殊程序和专门人员来做保障，以在充分利用核能的同时不致危险和伤害的发生。此外，核能利用法律关系涉及的主体与一般法律关系主体也会有所不同，有些行为不是一般自然人或法人所能承担或运作的，而核事故危害的不可逆转性和严重性等也非一般损害行为可比。因此，从核能利用的技术性、其产业形成和发展的特质以及潜在的危害等方面看，我们必须尽快构建一个较为完整的核能法律体系，以充分利用核能而又尽可能地规避风险。

第二，专门调整核活动的法律规范的立法等级较低且较为混乱，权威性和稳定性不足。③有关内容可以参见赵威：《原子能立法研究》，《法学》2011年第9期。

从前文列举的专门调整核能利用的法律规范可以看出，目前我国核能方面的法律规范主要以国务院的条例和有关部门的规章、办法和通知等为主体，缺乏效力等级较高的一般法律。这种现象会使法律规范缺乏权威性和长效性，在某种程度上会制约核事业管理体制的明确以及核设施安全监管的有效性。④黄倩：《中国核事业立法拖延27年 归因主管部门频繁变动》，《检察日报》2011年4月7日。核能安全规定、管理条例细则、技术性标准等具体问题多是以部门规章或指导意见、命令等形式出现的，其中具有推荐性质的指导性文件和参考居多，它们的法律层级太低；而且有些文件是就某一方面迫切需要加强管理或碰到需解决的问题而临时制定的，目的在于解决局部问题，具有短期性特征，缺乏稳定性和持久性。而核技术及核材料辐射的持久性决定了核能利用是一个长期性的事业，它需要系统的规划和长久、稳定的规范。为防止行政机关利用核能基本法缺少这一因素，滥用有关法律规定的模糊授权来制定大量因应急需要而产生的质量低、短视、保护部门利益却损害社会公众利益以及危及将来的核能基本法律权威的行政性规范或规章，应及早制定核能基本法。

此外，相关部门规章多由不同的部门根据各自的职责自行制定，具体规范之间显得混乱、不成体系，相互之间的冲突难免。相关法律规范由国家能源局、国家原子能机构、国防科技工业局和国家核安全局等在自己的官网上给出，不仅没有一个是较为完全体现我国现有核能方面法律法规体系的，而且相互之间有重复列举等现象。①如国家能源局主要从其职能的角度列举了核能法规、规章及与核能相关的法规、规章和政策性文件（具体参见国家能源局：《能源法律法规汇编》，http://www.nea.gov.cn/n-home/nyflfghb/index.htm）。国防科技工业局、国家原子能机构和国家核安全局分别在它们的网站也列举了相关的法规和政策（具体分别参见国防科工局：《政策法规》，http://www.sastind.gov.cn/n4235/index.html；国家原子能机构：《政策法规》，http://www.caea.gov.cn/n16/n1130/index.html及国家核安全局：《政策法规》，at http://nnsa.mep.gov.cn/zcfg/index.htm）。这样很不利于人们系统了解及实施核能方面的法律规范。

第三，核能主管部门多变，相关权责不明或重叠，易带来潜在风险。

由于缺少核能基本法的明确规定，对于核能发展的主要管理机构，目前涉及部门较多，这样不利于集中、有效的管理。1984年国家核安全局②1984年10月成立国家核安全局，独立客观地进行民用核设施核安全监督，当时至1998年由国家科委代管，国家科委副主任任国家核安全局局长，具有独立的人事、外事、财务权以及机关行政管理、基建后勤职能。1998年后，并入国家环保总局，设立核安全与辐射环境管理司（国家核安全局），负责全国的核安全、辐射安全、辐射环境管理的监管工作，2003年以后，国家环保总局对外保留国家核安全局的牌子，环保总局副局长任国家核安全局局长；2008年3月国家环保总局升格为环境保护部，对外保留国家核安全局的牌子，环境保护部副部长任国家核安全局局长。成立后，我国就开始启动原子能法的编制工作，具体是由它会同原核工业部（当时的主管部门）、卫生部等政府部门起草，但最终起草工作主要由国家科委来主导，而核工业部与科委之间沟通时有不畅。结合其他因素，《原子能法》历经30余年，一拖再拖，迟迟没有出台。③黄倩：《中国核事业立法拖延27年 归因主管部门频繁变动》，《检察日报》2011年4月7日。主管部门的法律地位，难以通过基本法来确定。而更为严重的是：这一没有经过核能法“确定”的主管部门自身也在频繁变动中，又使人们觉得该法立法的迫切性不高，且立法活动缺乏持续性。1988年后，核工业部合并到能源部里，再后来合并到国家发改委，在其下设立了能源局。民用核工业的发展则由中国核工业总公司来承继，承担核军工、核电、核燃料、核应用技术等领域的科研开发、建设和生产经营，以及开展对外经济合作和进出口业务；其主管部门为国务院成立的国防科工委。2008年国务院机构改革后，国防科工委变为国防科工局，归工信部主管。这样就导致核能基本法的制定无法连续下来，而核工业部解散后，核能的主管部门也变得扑朔迷离：发改委还是工信部？还是二者享有同等的主管权力？而且国家环保部又设立了国家核安全局，规定由其负责核能监管；再加上核能的管理还涉及科技部、卫生部、公安部及安全生产总局等多个行政部门，至少有六七个部门涉及核管理事务，其中哪一个部门起到主导作用，从现有的法规中难以明显看出。

从现有的部门规章规定看，核电发展规划等主要由发改委下设的国家能源局负责，能源局拟订核电发展规划、准入条件、技术标准并组织实施，提出核电布局和重大项目审核意见，组织协调和指导核电科研工作，组织核电厂的核事故应急管理工作。④参见“国家能源局简介”，http://www.nea.gov.cn/n-home/n-nyjjj/index.htm。2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》将原国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。其主要职责是，拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等，但没有涉及核电方面的具体事宜。国防科工局拟定核产业和技术政策、发展规划，实施行业管理，负责国家核电建设、同位素生产等的行政管理。其下设的系统工程二司组织核电建设；组织实施核、兵器工业军转民发展规划和重大民品项目；承担国家核事故应急协调委员会的日常工作。国家原子能机构的职责有：研究和拟定我国和平利用原子能事业的政策和法规；负责研究制定我国和平利用原子能事业的发展规划、计划和行业标准；负责我国和平利用核能重大科研项目的组织论证、立项审批、负责监督、协调重大核能科研项目的执行；实施核材料管制，实施核出口审查和管理；负责核领域政府间及国际组织间交流与合作，代表中国政府参加国际原子能机构及其活动；牵头组织国家核事故协调委员会，负责研究制定国家核事故应急计划并组织实施。

而核能利用的安全监管主要由环保部国家核安全局负责，但其主要职责在于保护环境，而核能发展不仅仅限于环境保护，故其独立性、权威性相对于核电发展的安全性和重要性而言远远不够。我国核电领域的法规不够健全，当遇到涉及庞大的资金投入和重大风险决策分歧时，不同部门的冲突会降低工作效率和决策科学化，可能会为核电事故埋下隐患。以核电管理为例，一座核电站从前期设计规划建设到后期运营监管过程中，科技部会参与到技术研发层面，而项目选址和审批又牵扯到发改委和地方政府，后续的运营监管则又由环保部的国家核安全局来负责，放射工作的许可则按照《放射性同位素与射线装置放射防护条例》的规定由卫生、公安部门审管。这样的职能划分存在的潜在危险便是：在核能利用过程中，管理部门彼此之间协调不畅时会留下核事故隐患；当建设核电项目有利益时，各部门争着管；万一发生核事故，就会出现责任主体不明、相互推诿扯皮的情况，①黄倩：《中国核事业立法拖延27年 归因主管部门频繁变动》，《检察日报》2011年4月7日。以致会带来更大损害，也可能无法追究有关当事人责任。因此，这种无统一的法律规定、缺少主导作用的主管部门导致的核能领域多头监管、职能交叉等问题，必须通过立法尽快解决。

第四，部分法律规范的内容陈旧、滞后。②相关论述可参见胡帮达等：《中国核安全法律制度的构建与完善：初步分析》，《中国科学》2014年第3期。

就核能利用的专门法规和规章看，《核设施安全监管条例》、《核材料管制条例》、《核电厂核事故应急管理条例》及《国务院就第三方核损害赔偿的答复》等几个非常重要的核产业方面的行政法规都是20世纪80～90年代制定的，它们规定的内容具有严重的滞后性，已经不能适应现实发展的需求，急需根据实际情况进行修改、调整。它们未能根据改革后的机构职能划分作相应的调整，以致出现部门职责划分矛盾重叠的情况。如在核材料管理方面，根据现行行政法规规章规定，国家核安全局、核工业部、国防科学技术工业委员会、国家原子能机构以及其他有关部门都有权对核材料进行管制；而其中的有些机构已经被撤销，但现行立法并没有相应地作出修改，如《核材料管制条例》规定核工业部负责管理全国的核材料，但核工业部1988年后就已经不存在了。

第五，现有法律规定的内容不全。

从现有的相关法规来看，规定的内容不够全面，难以覆盖核能利用领域各个方面，如专门针对核辐射导致的损害的法律责任，目前只有在有关民事法律中有原则性的规定，除国务院于1986年和2007年发布的两个批复外，尚无具体的行政法规或部门规章，更无专门核损害责任法或赔偿法。实际上，在有关国际条约和各核利用国的立法中，核事故法律责任是核运用方面的一个重要组成部分；多数国家专门将核损害责任法独立出来。我国目前尚未加入任何一个有关核事故责任的国际条约中，但这不等同于不需要核损害责任的立法。从发展核事业的角度而言，尽早制定这方面的法律，既为核能可能影响到的人群放心并接纳核事业（如核电站的建设等）创造条件，增加核能事业从业者责任感，认真做好防范工作，又可在国际上树立负责任的核大国形象。

此外，在核反应堆、核燃料循环设施、核材料管制、放射性废物管理、放射性物质运输、核技术应用等方面，现有的立法也严重缺位。除了核电事业外，核能还在医疗、采矿和地质勘探、食品、农业、环境保护、科学研究等多个领域有着广泛的用途，而目前法律、行政法规及部门规章却对核能在这些领域应用的详细规范较少见到，能看到的多是涉及放射性辐射的防护及人身、环境保护等。这方面的立法也亟需补充和加强。

四、中国核能利用立法的完善

根据规划，到2020年，我国要在核电法规和技术标准、核安全、核设施管理、核应急、放射性废物管理以及工程设计、制造、建设、运营等方面，建立起完整的符合中国国情并与国际接轨的核电法规和标准体系。③国家发改委：《核电中长期发展规划（2005－2020年）》（2007年10月）。这一规划的任务很关键，因为核能产业是高科技、高危险行业，只有体系化的制度才能确保其安全、稳定、规范、健康、持续地发展；一旦发生事故，也能得到法律的制度性应急保障和善后处理。但要完成这一任务，却又面临着很多问题。1984年开始提出制定核能基本法，到2007年制定规划时已经过去23年了，核能法还不见踪影；如今，规划颁布也已经8年多过去了，核能基本法的通过似乎还看不到突破性的进展，其间只是出台了有关放射性材料运输和放射性废料管理方面的两个条例（参见前文）及有关部门规章等。因此，针对前文所述的我国核能立法的现状、不足与当下的立法进程，笔者认为可以从以下三个方面来加快完善我国核能利用的法律制度。

（一）构建合理、科学的核能利用法律体系

核能利用牵涉的范围很广，涉及核材料①含裂变燃料如铀235、钚239、铀233、铀238和钍232等及聚变燃料如氢的同位素氘、氚、锂6和其化合物等。矿产的勘探、开采、加工，核燃料及核设备的运输和管理，核电站的建设、运营和管理，核辐射的防护，核废料、过期核电站的处理和核损害赔偿制度等。20多年前，有学者曾提出核能法律体系构想如下：以《原子能法》②实际上根据核能形成的特征及时代的发展，用“核能法”取代“原子能法”更为适宜。为基本法律依据，制定《放射性矿产资源勘察开采条例》、《放射性矿产资源勘察开采登记条例》、《核电站投资管理条例》、《促进核电设备技术国产化条例》、《核设施管理条例》、《核材料运输管理条例》、《核材料管理条例》、《放射性同位素及其制品和辐射装置管理条例》、《民用核设施安全监督管理条例》、《核事故应急条例》、《核承压设备管理条例》、《核电站保护条例》、《核损害赔偿条例》等行政法规。③耿志成：《关于建立原子能法的体系的初步探讨》，《中国能源》1991年第22期。这一观点在当时具有一定的合理性，并且有些内容于类似的行政法规中也陆续制定了。④如《核电厂核事故应急管理条例》（1993）类似于《核事故应急条例》、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》（2005）类似于《放射性同位素及其制品和辐射装置管理条例》及《放射性物品安全运输管理条例》（2009）类似于《核材料运输管理条例》等。但随着形势的发展，应与时俱进，发挥立法上的后发优势，借鉴最佳的国际立法实践，顺应科学技术与工程的发展与进步，⑤See Helen Cook，The Law of Nudear Energy（Smeet and Maxwell，2013）381.构建如下的核能利用法律体系：具有最高效力的《宪法》的有关规定是立法依据；具有权威性、稳定性、指导性、全局性特点的核能法（《核基本法》）应是该法律体系的核心和基础；核能利用的有关单行法（如《核安全法》、《核损害赔偿责任法》、《核电发展法》等）是该体系的重要内容，该部分构成核能利用法律的主体。接下来是国务院制定的落实、执行上述法律规定的行政法规，再后面便是有关部门制定具体实施行政法规的规章、指导性规则及有关具体实施标准等，最后是各地方人大与政府制定的地方性法规、规章等。

就目前而言，最迫切的是制定出核能基本法及有关单行法，这一部分下文将予论述。前文已述，核能利用方面我国已有10多个条例和90多个部门规章等，对这些部分进行恰当的整理和归类，然后是在没有核基本法的前提下，尽快制定能相应弥补核能法缺失的行政法规，如《放射性矿产资源开采登记加工管理条例》、《核电管理条例》、《核设施安全管理条例》、《核损害赔偿条例》等，与已有的条例对核能利用活动形成较为全面的监管，以确保安全。对于众多的部门规章，需要进行分门别类的梳理和总结，删除重复、过时的内容；对于需要继续沿用但又是临时性的规定，需予以补正，使其成为长久稳定的部门规章；对相互之间矛盾冲突的进行协调、对目前尚无具体实施措施的进行补充；然后就是有关指导性规则及标准的制定，特别是安全、技术、核工作人员技能等方面的相关内容。至于地方性法规与规章，有关省市，特别是有核能发电厂的地方政府，应该尽快完成相关规定，规范核电厂运营者行为，为当地人解除后顾之忧。

（二）优先制定并颁布核能利用的基本法——《核能法》⑥多数国家法律只规定民用核能，至于军用方面的核活动则另行规定，我国可以在基本法中通过条文明确另行立法。

迫于核能发展的需要及我国目前的立法现状，先制定一部涉及核能发展重大问题的基本法即可，无需面面俱到，否则该法律的酝酿、通过会耗费很长时间。因此，在核能利用立法步骤方面，我们主张不能贪多，不要一开始就试图制定一个大而全的法律，而将精力集中于该法律体系的核心——解决核能发展最主要问题的核能法——的制定上，并使其具有权威性、稳定性、指导性和全局性等特点，让现有的与核能相关的法律法规和即将制定的法律法规“群龙有首”。实际上，早期一些国家制定的原子能法，多数条款也相对较少，内容相对简单，如日本1955年的原子能法，至2004年修改后，也就21条，加上后来修正的6个补充性条款。⑦See Atomic Energy Basic Act，Act No.186of 1955（Latest Revision：Act No.155of December 3，2004）.

核活动和核技术涉及很多领域，不同的选择可能会产生不同的法律及其适用的主题，如环境保护、产业安全、土地使用规划、行政程序、采矿、运输、政府管理及电费规定等。①Carlton Stoiber，Abdelmadjid Cherf，Wolfram Tonhauser，Maria DE Lourdes VEZ Carmona，Handbook on Nuclear Law：Implementing Legislation，the IAEA in Austria，August 2003，STI/PUB/1610，p.4.核能基本法不可能将这些问题全部做出规定，可以在其中做出一些衔接性的原则规定，具体调整规范由其他相关法律加以明确。这样，在核能方面有一个主干法，其他法律与其相补充。这也是多数国家的做法，典型如美国。②美国民用核材料和核设施的基本法是《1954年原子能法》（后经多次修改）。以其为核心，其他单行法律有《1982年核废物政策法》、《1985年低水平辐射废物政策修正法案》、《1978年铀尾矿辐射控制法》、《1978年核不扩散法》等。此外，《1974年能源重组法》、《行政程序法》（第5－8章）及《国家环境政策法》等也对核能作出相关规定。See Governing Legislation，http://www.nrc.gov/about-nrc/governing-laws.html.但《核能法》应更多地去解决核行业发展的共性或典型问题，比如核原料、核材料物质管制监管制度，核设施管制制度、准入机制（以许可制度为核心）及核电站的建设、运营和管理，放射性物质运输、放射性废物和过期核电站管理制度，核保安问题，辐射防护制度，核损害赔偿制度以及法律责任制度（许可证持有人或相关运营人的法律责任制度），重点放在安全、管制、防护、管理、授权与许可、应急措施及处罚等方面。有人建议核规划制度也应纳入到基本法之中，③核规划制度是指对核能开发利用的重大项目，由政府主管部门统筹安排，合理进行，包括核能矿产勘探开采的规划、核电发展规划、核废物处置规划，也即从核能利用的最初矿产勘探开发到最终核废料的处置均应当列入国家规划，有计划、分步骤地实施。参见黄锡生等：《中国核能利用立法现状及前瞻》，《绿叶》2011年第4期。但目前如果将其详细内容纳入基本法之中，会使基本法的内容过于庞杂，不利于通过；如果要涉及该方面内容的话，可以在核能法中作原则性规定，具体内容留待将来专门制定《核能发展法》。至于责任和保险可以有原则性规定，具体条文另行制定专门的核责任和保险法。由于核损害责任变得越来越重要，我国可以借鉴多数国家单独制定《核损害责任法》的经验，在现有立法基础上，另行制定核责任法，④作为核安全重要保障的核责任法是核能基本法之外另一个十分重要的法律，国际社会一直给予高度关注，并先后通过了5个条约或议定书（含1963年《核损害民事责任维也纳公约》，1997年《核损害补偿责任公约》及《维也纳公约修正议定书》，1960年通过并分别于1964年、1982年和2004年修改的《核能领域第三方责任巴黎公约》及1988年《与适用维也纳公约和巴黎公约相关的联合议定书》）。福岛核事件后，IAEA下的国际核责任专家组（INLEX）于2012年提出的“便于全球建立核责任制度的建议”中要求“所有有核设施的成员国应当通过与核责任国际条约规定的原则或内容相一致且吸纳公认最佳实践的国内法”。See“IAEA Action Plan on Nuclear Safety–Nuclear Liability”at http://olai.aea.org/ola/documents/ActionPlan.pdf.但在基本法中有原则性的规定。这样既降低核能基本法通过的难度（内容少，分歧也会少），又能使核损害事故一旦发生时，该法与民事法律等有关规定可以为有关当事人提供一定的救济。⑤有学者建议在核能基本法下，可以制定《核物料法》、《核设施法》、《核应急法》及《核损害赔偿法》等下位单行法（参见邓禾：《中国核能安全保障法律制度与体系研究》，《重庆大学学报》（社会科学版）2012年第2期），有一定的道理，但它们在基本法制定之后制定也许更为合理。而且，将核燃料的勘察、开采、冶炼的管理等等放到核能基本法中，似有不妥；如果规定，也只是非常原则的，具体内容放到《矿产资源法》等中更为恰当，只是对此类勘察等活动有特别之处的给予特别规定而已。

关于核能法的基本框架，不妨可作如下设定：总则（含目的、定义、原则——以安全为首要的基本原则⑥中国核能发展的政策一直是“和平利用”、“安全第一”。2015年1月14日，国家核安全局、国家能源局和国防科工局联合发布《核安全文化政策声明》，重在推动全行业核安全文化培育与发展；它指出，中国奉行“理性、协调、并进”的核安全观，其内涵核心为“四个并重”，即“发展和安全并重、权利和义务并重、自主和协作并重、治标和治本并重”，它是现阶段中国倡导的核安全文化的核心价值观，是国际社会和中国核安全发展经验的总结（具体内容参见《中国环境报》2015年1月23日）。但仅有政策、声明等是不够的，还必须将其体现在法律之中。特别是在中国的“一带一路”建设中，要将自己的核电技术推销出去（参见国务院：《关于加快培育外贸竞争新优势的若干意见》国发〔2015〕9号），有更为规范的法律制度，将更利于核电技术的海外贸易。、调整范围）、核能主管机关、核活动的批准、核能研发、核电厂及其他核设施的建造和运营（含它们的建造、运营和核研究反应堆的建造和运营及相关行为人的责任）、核反应堆和相关设备的制造等（含相关行为人的责任）、核燃料循环企业和核材料的使用等（含相关行为人的责任）、放射性同位素和发射产生装置、核材料与核废料的处置与运输、核活动检查、管理和监督、惩罚规定、其他规定和附则等部分。

我国现在核能利用立法等于在补课，因为核能民用已经走过20多个年头，不论在实际运作还是在立法经验上，已有一定的积累，现在要做的是在已有的立法基础上提炼、协调、补充。“提炼”是将目前已有行政法规甚至部门规章规定的内容上升到核能基本法的层面；“协调”是将有关法律中规定的与核事业发展有关的内容，通过核能法将它们与其关系进行规范、援引，通过该法中特定条款加以适用，而无需重复立法；“补充”就是指将现有法律中对核事业发展尚未规定的，或虽有规定但过于原则或简单的，通过核能法加以明确界定，如核损害责任方面的规定等。这样首先要做的工作就是对有关核事业发展的法律法规进行研究、甄别和分析，然后结合核事业发展现状及其趋势，完成核事业的基本立法。

（三）明确核能主管部门及其职责

核能行业与一般行业的重大区别在于政府监管的突出作用。政府对核安全实施独立监督是核事业健康发展的重要保证，这在客观上要求其设立的核主管机构能够有效地专司其职。关于主管部门问题，根据IAEA颁布的2003年、2010年《核法律手册》及多数国家的立法经验，理论上立法相对容易些，就是在核能基本法中，明确规定核能的主管部门及其职责即可。除了明晰不同部门之间的关系外，主管部门应是一个独立于核电企业、环保部和其他部委并直接对国务院负责的监管部门，它应该具有较强的独立性，享有授权核电项目审批权、执行权、监管督查权，并且在核能法中明确规定其具体的职责权限。通过制定基本法，明确政府各部门的职责分工和政府与企业单位的责、权、利，加强核设施安全监管的有效性。如加拿大根据其《核安全和控制法》的规定，成立了加拿大核安全委员会，为其核能主管部门（联邦层面与地方层面），该委员会的主要职责是：规制核能的开发、生产和运用；规制出于防止对环境、人的健康与安全和国家安全而带来不合理风险的核物质、规定的设备和信息的生产、拥有和使用；履行加拿大在核不扩散、保障措施和安全方面的承诺等；同时它在制定有关涉及核能或核材料、核设备或核技术及其他指定的物质的进出口、运输的规范方面享有广泛的授权。法国根据《核透明和安全法》，专门设立了具有较强独立性的核安全局，主管法国国内的核能事宜，甚至它可以制定法律框架。①Nuclear Legislation in OECD Countries—Regulatory and Institutional Framework for Nuclear Activities－France，2009，http://www.oecd－nea.org/html/law/legislation/canada.pdf.p.3.日本根据核能活动的性质不同，分别由经济贸易和产业部及教育、文化、体育和科技部进行管理。②Nuclear Legislation in OECD Countries—Regulatory and Institutional Framework for Nuclear Activities－Canada，2009，http://www.oecd－nea.org/html/law/legislation/canada.pdf.p.4.但日本设立的原子能安全委员会并不隶属于哪个“省”（类似于中国的部委），而是对日本内阁总理大臣直接负责，它不仅有监管的职责，还有审批的职责。日本经济产业省在审批核电项目时，也要就业主拟建设的核电站原子能反应堆的科学性向日本原子能安全委员会提出审批申请，这是一个必需的环节。

在核能这样一个高风险、高技术行业，其发展之初，就应该有一部基本法来对它的发展进行规范、指导，减少失误和危险的发生，但现在我国还没有这样一部基本法。通过立法来明确各个部门之间的职责界限，并由法律强制力来保障，以防出现事故后各方都推脱责任。目前核能基本法（现在起草小组用的是“原子能法”）起草小组由工信部（国防科工局及国家原子能机构）牵头，环保部、发改委（国家能源局）等相关部委参加组成，说明将来这部法律的实施及核能主管部门会在它们当中产生，或由它们分工负责。③郑玉辉：《中国〈原子能法〉立法30年》，《中国核工业》2014年第6期。有学者建议核能的主管部门由发改委下的国家能源局担当。④黄锡生等：《中国核能利用立法现状及前瞻》，《绿叶》2011年第4期。从“能源”一词的角度看，这一观点不无道理，但在实际操作中会有一定的困难，如核电厂的运作、核材料的运输和废弃物的处理等也由能源局主管的话，不太现实；其管理的难度、技术要求以及核损害造成的威胁远不同于煤炭、石油等传统能源带来的危害。我们认为，根据核能利用主管部门的变革及其职能的划分，在目前的体制下，核能利用主管部门根据不同的内容，可分别由工信部和环保部分担，并进行明确分工：如核能利用方面的管理和监督工作由前者的国家原子能机构或国防科工局承担；而核安全监管方面的职责，由后者的国家核安全局担当；其他有关部门进行配合，如：发改委能源局管核能的宏观发展和政策制定，如核技术研究、推广和战略规划等，⑤其他国家的做法与此相似，如核技术研究与推广机构在美国隶属于能源部，在法国隶属于生态、能源、可持续发展与海洋部。参见彭峰：《我国原子能立法之思考》，《上海大学学报》（社会科学版）2011年第6期。交通运输部对核材料的安全运输负有责任，等等。

五、结论

未来很长的一段时间里，在没有比核能技术更为成熟的清洁能源技术可以广泛推广之前，正在快速发展的中国面对能源短缺和减少温室气体排放的压力，核能必然是其不可轻易放弃的有效技术。我国的核能立法相对滞后，为在充分利用核能的同时确保安全，避免事故的发生，目前的立法状况显然满足不了核能事业发展的需求。为此，应充分借鉴有关国家的经验和IAEA这么多年来形成的规则，结合履行核能方面相关国际条约的义务，①核能领域的国际法文件包括公约、条约、协定、安理会决议等；国际条约内容变成国际法的路径主要有转化和采纳。See Fact Sheets of P.R.China，http://ola.iaea.org/factSheets/CountryDetails.asp?country=CN.利用核能立法方面的后发优势，完善自己的国内立法，建立相对健全的核能利用法律体系，以在利用核能解决经济发展问题、提高人民生活质量的同时，保护好环境，主动履行温室气体减排义务，树立负责任的大国形象。然而，在这个过程中，立法不可能一蹴而就，需有计划、有步骤、积极稳妥地完善相关法律制度。目前最重要的就是构建合理的法律体系，率先制定出核能法，明确核能利用主管部门及其职责。完成这样的任务后，可以进一步制定相关的单行法，逐渐完善有关行政法规、规章和地方性法规与规章，以在2020年实现构建较为完整的核能利用的法律体系。因此，制定核能基本法是迈出构建较为健全的中国核能法律制度十分关键的一步，也标志着中国开启了完善该制的新篇章。

［责任编辑 刘 慧］

Problems on and Improvement of Legislation of Utilizing Nuclear Energy in China

MA Zhong－fa PENG Ya－yuan
（Law School，Fudan University，Shanghai 200438，China）

Nuclear energy is a kind of energy which shall be attached importance to and utilized for economic development in China within a long time，and its utilization has already been a key part of national energy development strategy.But the current legislation of using nuclear energy with the drawbacks such as incomprehensive system，the provisions with lower legal effects，multi－regulatory bodies without dominant one and outdated terms，fails to meet the demands of the development of nuclear energy and produce negative impacts on the development of nuclear energy utilization.However，the legislation of nuclear energy involves many factors and cannot be accomplished in an action.So we shall improve it in order：first to construct a relatively impeccable legal system framework of nuclear energy，make the basic law of utilizing nuclear energy—Nuclear Energy Law，and designate clearly regulatory body（or bodies）and define their responsibility；next lay down related separate laws and then consummate administrative regulations，rules and local regulations，which may make contributions to realizing the objective of establishing a comprehensive legal system of nuclear energy by 2020.

utilization of nuclear energy；legislation；nuclear energy law；regulatory body

马忠法，复旦大学法学院教授，博士生导师。

彭亚媛，复旦大学法学院硕士研究生。

◎本文为司法部2013年度国家法治与法学理论研究项目“中国核能利用立法问题研究”（项目批准号：13SFB2003）的初步成果。