论金融消费者保护视野下金融纠纷调解机制的构建

李慈强

(华东政法大学 经济法学院，上海 201620)



论金融消费者保护视野下金融纠纷调解机制的构建

李慈强

(华东政法大学 经济法学院，上海 201620)

摘要：与普通的民事纠纷相比，金融纠纷具有内容的专业性、目标的明确性等特点，传统的解决途径对此应对不足。同时由于信息不对称、认知偏差、羊群效应等原因，金融消费者在金融纠纷中往往处于劣势地位，为了加强对金融消费者的保护，多元的、通畅的、便捷的纠纷解决机制必不可少。作为ADR之一的调解制度，在化解金融纠纷、保护金融消费者、改善金融生态环境上大有可为。结合当前我国的实际情况，借鉴香港地区的经验，建议我国构建统一的金融纠纷调解机制，为高效、快捷地化解金融纠纷扩宽渠道，从而更好地保护金融消费者。

关键词：金融纠纷；调解制度；ADR；金融法治；金融消费者保护

一、问题的提出

近年来，随着经济快速发展与金融不断创新，金融商品和金融服务日益丰富，金融消费越来越普及。与此同时，以理财产品、服务收费等为内容的各类金融纠纷不断涌现，尤其是2008年金融危机以来，雷曼迷你债券风波*雷曼公司附属的太平洋国际金融公司向公众发行的“迷你债券”是一种包含了债务抵押凭证、利率互换、信用违约互换的结构性债权产品。自2003年进入我国香港地区以来，“迷你债券”已经连续发行了32个系列，由于存在交易对手风险、信用风险、市场风险等多环节风险，加之银行不当方式的错误销售，2008年雷曼公司破产之后最终引发了香港地区数万名金融消费者参与的“迷你债券”群体性事件。、KODA事件*KODA是Knock Out Discount Accumulator的缩写，也称Accumulator，中文译为累计期权。这是一种极其复杂的金融衍生产品，可以与外汇、股票、石油期货等挂钩，和约的期限通常为一年。关于KODA事件的详细叙述，参见刘燕、楼建波：《银行理财产品中的金融衍生交易法律问题研究——以“KODA血洗大陆富豪”事件为标本》，载《月旦民商法杂志》总第26期(2009年12月)。等相继发生，金融纠纷呈现井喷状态，以诉讼为主的传统纠纷解决机制对此应对不足，导致金融纠纷得不到有效解决，严重损害了金融消费者的利益，美国甚至因此而爆发了“占领华尔街”的游行活动。*2011年9月17日，上千名示威者聚集在纽约曼哈顿地区游行，抗议金融业的贪婪，谴责金融巨头利用金钱收买政治。10月8日，这一活动呈现进一步升级，成为席卷全美的群众性社会运动。“占领华尔街”的直接导火索是华尔街的一些大银行拟向消费者收取更高的账户费用，从而转嫁2012年通过的金融监管改革法给银行带来的成本负担。

在金融纠纷中，金融消费者由于信息不对称、认知偏差等原因通常处于劣势地位，其合法权益往往得不到应有保障。因此，关于金融消费者保护的话题日益受到社会各界的关注。如何高效、公正、便捷地解决金融纠纷，依法保护金融消费者的合法权益，已经成为金融法治发展乃至整个法治建设的重要议题。综观世界各国的金融纠纷解决现状，调解制度作为重要的途径之一，日益受到当事人的重视。*参见裴欣：《金融专业调解制度的经济分析》，载《中国物价》2012年第1期。我国历来具有“和为贵”的传统，被誉为“东方经验”的调解制度在化解金融纠纷、保护金融消费者、改善金融生态环境上大有可为。本文以香港地区为经验范本，结合当前我国的实际情况，提出构建统一的金融纠纷调解机制的设想。

二、金融纠纷的特殊性与金融消费者保护

20世纪以来，由于金融创新的深入发展和金融衍生品的不断增多，金融创新层出不穷，金融交易结构复杂，金融交易风险增加，导致金融纠纷数量激增，金融纠纷逐渐从一般的民商事纠纷脱离开来，成为一类独立的社会纠纷。随着金融业的高度发展和分工不断细化，金融纠纷日益增多，而且类型逐渐多样化。按照不同的标准，可以将金融纠纷分成不同的类型。例如依据金融工具内容的不同，可以分为现金类金融纠纷和衍生类金融纠纷两大类，前者包括证券类和其他现金类，后者包括交易所交易的金融衍生品和柜台金融衍生品。金融纠纷的类型日益复杂化对传统的纠纷解决机制提出了新课题。

与普通的民事纠纷相比，金融纠纷集中发生在货币市场、资本市场、保险市场、外汇市场和黄金市场等领域，纠纷的主体具有特定性，即至少一方当事人应当为银行、证券公司、保险公司、期货公司等金融机构。金融消费者与这些金融机构相比在专业知识、经济实力、信息收集等方面悬殊较大，双方的地位事实上存在严重不平等。同时，金融消费者以得到实际偿付为最终目标，金融纠纷发生后，金融消费者考虑的主要因素是如何得到公正的判决和执行，确保自身利益可以实际得到赔偿。除此之外，金融交易本身即为一份法律合同，中间往往充斥着许多晦涩难懂的专业术语，而且随着金融期货和金融期权等金融衍生品交易的不断扩展，具体案件中涉及的技术问题、事实问题和法律问题日趋复杂，因此内容的专业性极大地增加了处理金融纠纷的难度。

近年来，金融纠纷在民商事案件中所占的比重逐年上升，并且呈现出案件标的高、案情复杂、处理难度大等特点，具体表现为：传统型案件数量攀升，主体多样化；新类型案件不断出现，争议复杂化；案件标的额迅速膨胀，调解趋难化；纠纷发生时间跨度长，审理难度大；因金融纠纷导致企业资金链断裂，进而引发其他民商事纠纷和社会问题，案件连锁效应增强。

从金融活动的特性来看，金融纠纷激增的主要原因在于金融交易的利益对立性、高风险性和金融消费者的认识局限性。从行为金融学的角度来看，除了信息不对称之外，还存在金融消费者的认知偏差、羊群行为和噪音交易者等现象。因此，20世纪末期以来，世界范围内掀起了保护金融消费者的浪潮。英国的《金融服务法》、美国的《金融现代服务法》、日本的《金融商品交易法》等都明确规定了“金融消费者”的概念，在大金融的背景下探讨金融消费者保护的问题。尤其是2008年金融危机后，美国通过了被认为是“大萧条以来最全面、最严厉的金融改革法案”——多德-弗兰克法案(Dodd-Frank Act)。该法案的核心内容就是在现有的金融系统中设立独立的消费者金融保护局(Consumer Financial Protection Bureau ，CFPB)，通过强化其对金融机构的监管权力、推进金融消费者教育、进行金融消费者保护监测和研究等途径加强保护金融消费者的合法权益。

在金融消费者的保护上，有学者认为应该贯彻全面保护原则，要求金融立法具有完整性、开放性和灵活性，既能覆盖所有的金融市场、全面规范现有的金融商品和服务，又能对将来可能出现的新型金融商品和服务给予原则性和概括性规定，防止金融消费者维权时无法可依。*参见何颖：《论金融消费者保护的立法原则》，载《法学》2010年第2期。笔者认为，全面保护原则除了上述含义之外，还应包含“便于金融消费者解决金融纠纷，建立一套完善的金融消费者保护机制”之意。具体而言，我们应当在现有的诉讼、仲裁等途径基础上，建立一套以调解等非诉讼方式为主的金融纠纷多元化解决机制，为高效、快捷地化解金融纠纷扩宽渠道，从而更好地保护金融消费者。

三、现有金融纠纷解决方式及其评价

金融纠纷是在金融交易活动中产生的民事纠纷，是金融业发展到一定阶段的产物。由于金融纠纷属于民事纠纷，我国现行的法律没有规定专门的解决方式，只是原则上适用《民法通则》《合同法》《民事诉讼法》等一般性规定。总体而言，我国目前现有的金融纠纷解决方式主要包括以下几种。

(一)协商

对于金融消费者和金融机构而言，从针对性、直接性的角度来看，金融机构自身的客户投诉处理机制是解决金融纠纷最便捷、最有效，因而也是最理想的方式。在金融交易中，金融消费者与金融机构联系最直接、最频繁，金融机构对金融消费者的投诉反应及时，在投诉中化解纠纷，有助于改进服务质量、提高消费者信心。因此在启动外部的处理程序之前，各国都鼓励金融消费者和金融机构充分协商，优先适用内部处理程序，尤其是英美法系存在督察服务(Ombudsman)的国家都有关于金融机构内部纠纷处理机制这方面的明确规定。

长期以来，我国的金融机构系统内部很少为消费者投诉、维权、解决争议提供适当的途径，*参见李金泽：《银行业消费者保护法制与自律机制的国际经验与启示——兼论我国现行制度存在的问题与对策》，载《国际金融研究》2004年第10期。而且金融机构内部受理投诉的部门地位不高、权力不够、服务意识不强，消费者不得不诉诸外部途径解决争议。*参见邢会强：《处理金融消费纠纷的新思路》，载《现代法学》2009年第5期。近年来，我国在金融机构内部处理制度建设方面做出了极大努力。以银行业为例，银监会先后发布了《商业银行金融创新指引》《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》《商业银行理财产品销售管理办法》等，明确规定商业银行要“建立全面、透明、快捷和有效的客户投诉处理体系”。尤其是银监会于2012年3月23日发布的《关于完善银行业金融机构客户投诉处理机制、切实做好金融消费者保护工作的通知》对于银行业金融机构客户投诉处理机制做出了更为全面的规定，第一次提出了系统性问题的解决方案和惩戒措施，对相关行政规章和其他规范性文件中的内容进行了细化，更具有可操作性。

但是，目前我国在金融机构内部处理制度建设方面仍存在投诉处理时限较长、报告制度比较粗糙等缺陷，需要进一步改进投诉确认和告知程序。此外，协商和解的关键主要在于金融机构，目前我国大多数金融消费者的专业知识水平不高，在协商过程中缺乏谈判力，往往很难达成比较公正的和解协议。

(二)调解

就金融纠纷而言，除了在诉讼和仲裁过程中先行调解外，目前我国主要的调解方式包括消费者协会调解和行业协会调解等。首先是金融消费者直接向消费者协会投诉，请求消费者协会就金融纠纷进行调解。依照《消费者权益保护法》第37条的规定，消费者协会是我国依法对商品和服务进行监督的社会团体， 有权履行向消费者提供消费信息和咨询服务、参与保护消费者利益的立法工作、参与对商品或服务的监督和检查、就消费者合法权益的问题提出建议、受理消费者的投诉等公益性职责。消费者协会自成立以来，积极履行法定职责，依法对金融商品和服务进行社会监督，运用调解方式解决金融纠纷，积极参与改善金融消费环境与制度建设。例如2004年8月25日，中国消费者协会公布了对当时金融领域中存在的不平等格式条款的点评意见；*不平等格式条款分别是：(1)电话挂失不担责、生效时间往后延；(2)不可抗力随意用、混淆概念欲免责；(3)章程规定单方改、强迫对方受约束；(4)柜员机记录不算数、存款数额银行定；(5)银行强定保险人、指定律师你埋单；(6)抵押贷款购房屋、全额保险才放款。参见文婧：《中消协声讨银行业六大“霸王条款”》，载《金融信息参考》2004年第10期。2010年2月10日，中国消费者协会联合中国银行业协会发布了《关于使用电子银行等业务的安全提示》；*中国银行业协会、中国消费者协会：《关于使用电子银行等业务的安全提示》，http://w ww.cca.org.cn/web/xfzd/newsShow.jsp?id=46120&pid=294，2015年12月21日最后访问。2012年8月26日，北京市消费者协会向中国人民银行等部门提交了《关于进一步提升银行业服务水平的建议》。*参见孙舒扬：《市消协建议银行取消不合理收费》，载《北京商报》2012年8月27日。消费者协会的这些举措在保护金融消费者的合法权益、引导金融消费者科学合理消费等方面发挥了重要作用。

但是，消费者协会在处理金融纠纷上天然存在不足。首先消费者协会处理纠纷的权力有限：对于消费者的投诉，受理的方式仅限于事后的调查、调解；只能参与而不是组织对商品和服务的监督、检查；商品和服务存在质量问题时，仅仅可以委托具备资格的鉴定人鉴定；支持消费者在受到损害后依法提起诉讼，本身并不具备独立的诉讼地位；自身没有直接的处罚权，只有通过大众传播媒介揭露、批评那些损害消费者合法权益的行为。除了自身权力的局限之外，金融纠纷的专业性对于消费者协会也是一大挑战。传统的消费纠纷大多数比较简单，但是金融纠纷的交易对象为一类特殊的金融商品，这些金融商品摸不见、看不着，具有无形性的特点。金融纠纷的专业性要求具有精密的法律知识和丰富的金融经验的人员来处理这类纠纷，但是从消费者协会的队伍建设和人员构成上来看，消费者协会很难适应这一要求。上述原因导致消费者协会在解决金融纠纷上效果不是很理想，实践中金融消费者较少选择这一途径。据不完全统计，2015年全国各级消费者协会组织共受理金融服务类投诉1162件，保险服务类投诉1130件，投诉量均仅占投诉总量的0.18%，而且与2014年相比，二者占投诉总量的比重均有所下降。*中国消费者协会：《二〇一五年全国消协组织受理投诉情况分析》，http://w ww.cca.org.cn/zxsd/detail/25965.html,2016年1月28日最后访问。

第二种途径是到银行业协会、证券业协会、保险业协会、小额贷款协会等特定的行业协会申请调解。这是我国在社会管理创新过程中提出的司法社会化、调解行业化在金融纠纷处理中的深刻体现，是努力构建多元化纠纷解决机制背景下出现的一种新型调解方式，该制度是一项借助行业知识对金融纠纷进行调处的模式。这种方式以柔性、灵活的方式缓和当事人之间的情感对立，重视修复金融交易关系，注重保护当事人的商业秘密，以专业调解的模式强化当事人自治，因而具有其他途径无法比拟的优势。但是，由于行业协会作为调解主体的非职权性和“重人情，轻法律”的非程序化处理方式，行业协会调解制度在运行过程中容易出现自觉适用率低、适用范围过窄、成功率不高等问题。

(三)仲裁

在法律性质上，仲裁兼具契约性、自治性、民间性和准司法性，因此仲裁介入金融纠纷处理具有专业性、便捷性、灵活性、经济性、容易承认与执行的特点和优势，被学者认为是处理金融纠纷的最好方式。*参见白映福、毛玉光：《金融争议多元化解决机制理论与实务》，法律出版社2011年版，第28-33页。实践中，我国的金融仲裁取得了较大发展：一方面，金融业一直在频繁使用仲裁条款，包括《中国金融业引进境外战略投资者的合同》《中国银行业协会银团贷款的格式文本》《中国银行间市场金融衍生产品交易主协议》等具体内容中都有仲裁条款；另一方面，仲裁界也为金融业务拓展做了很多准备，上海、广州、重庆、天津、杭州、长沙、郑州等城市都相继成立了独立的金融仲裁中心或者金融仲裁院。以北京仲裁委员会为例，金融争议在其受理的案件争议类型中占有重要的地位。自成立以来，金融案件占总案件数量的23%，居案件类型中的第二位；案件总争议金额是866.66亿，而金融案件占256.6亿，占整个争议金额的30%。*参见肖芳、陈胜：《我国金融仲裁与调解的发展现状与趋势——首届金融仲裁与调解研讨会综述》，载《北京仲裁》2012年第1期。

但是采取这种方式以事先约定的金融仲裁条款为前提，金融交易大多为格式条款，金融消费者没有选择余地，因此仲裁对金融消费者很难保证其公信力。而且实践中，信托公司、保险公司等一些金融机构认为仲裁中的一裁终局对自己不利，所以在拟定合同的时候往往不选择仲裁这种方式，导致仲裁的适用范围有限。

(四)诉讼

解决金融纠纷最常见的一种途径是通过向有管辖权的法院起诉，目前这一方式在金融纠纷的处理中发挥了主导作用。司法的最终性和权威性使得诉讼方式成为维护正义的最后保障，诉讼方式因而也是多元化金融纠纷解决体系中最权威、最强有力的解决方式。近年来，法院受理的金融案件呈现出数量多、类型多、涉案金额多的趋势。以上海浦东新区法院为例，2009年到2011年间共受理各类金融案件17591件，案件数量多；2009年受理金融案件5579件，2010年达到7192件，增加2613件，增幅高达57.1%，案件增幅大；解决案件诉争标的近50亿元，金额过千万元的案件超过60件，涉案金额多。*参见洪偌馨、曹金玲：《年轻的金融审判庭》，载《第一财经日报》2012年2月17日。金融纠纷数量的激增使得案件审理的需求与司法供给的短缺形成了尖锐的矛盾。为了回应这一趋势，强化金融审判，提高金融审判质量，2008年底上海浦东新区法院成立了国内第一家专门审理和处理有关金融纠纷案件的金融审判庭。

虽然法院是司法救济的最后一道防线，但是诉讼途径解决金融纠纷存在诸多的缺陷和不足。首先，法院采取公开原则审理案件，不利于当事人尤其是金融机构保护企业名誉和商业秘密。通常而言，金融交易活动具有长期性、重信誉的特点，基于长期利益的考虑，当事人一般不愿意及时公开纠纷的内容和进展情况。但是这类纠纷本身很容易成为舆论追踪的对象，尤其那些敏感性强、社会关注度高的案件更是如此。金融纠纷具有挤兑效应，如果金融机构过于频繁涉诉，将大大增加其诉讼风险和经营风险。金融纠纷处理不善的话，往往容易导致突发性金融事件，特别是涉及金融产品收益问题这一类的纠纷，严重的话将可能导致金融机构信誉受损、出现挤兑等严重事态，从而进一步危害金融秩序与稳定。出于上述考虑，当事人尤其是金融机构在选择诉讼途径解决金融纠纷上比较慎重。

其次，并非所有的金融纠纷都能得到法院的审理，面对日益增多的金融纠纷，现有的司法资源严重不足。而且我国目前大多数法官至多只是法律专家，而非金融专家和经济专家，金融审判的专业性导致缺乏足够的司法审判人才。因此，部分金融纠纷案件因为司法政策的原因没有机会进入到法院，或者在进入法院的过程中被施加了某些限制。换言之，我国对于金融纠纷采取的是选择性司法和诉讼分流的做法，金融争议案件在实践中遭遇了“拒绝司法”。*参见黄韬：《中国法院受理金融争议案件的筛选机制评析》，载《法学家》2011年第1期。

再次，无论是对金融消费者还是金融机构而言，采取诉讼方式解决纠纷的成本较大。诉讼的费用除了法院的各项费用外，当事人还需承担高昂的律师费。诉讼方式比较刚性，缺乏灵活性，程序复杂、周期较长，因而也是一个旷日持久的过程。对于标的额较少的纠纷来说，当事人即使最终胜诉也往往得不偿失。因此，诉讼方式不利于诉讼后继续维持双方之间的合作关系，更难以达到保护金融消费者、解决金融纠纷的目的。

除了上述途径之外，还有媒体曝光和到金融监管机构信访等方式，这些都是非正常途径。在我国，由于官本位思想浓厚，金融消费者往往选择到银监会、保监会、证监会等金融监管机构去投诉。这些机构省市一级的银监局、证监局、保监局等都设立了专门处理投诉的部门来处理金融纠纷，实践中这种途径也存在许多不足。首先，银监会、保监会、证监会的法定职能是负责各自领域内整个行业总体上的金融监管，这些机构一直在金融安全与金融效率的抉择中徘徊，因此金融消费者权益保护不是其主要考量因素。其次，金融商品和服务的日益复杂和金融行业越来越混合交叉的趋势，使得金融消费者很难清楚地将金融交易划分到对应的类型，从而判断纠纷究竟属于哪个机构管辖，也为这些机构在受到金融消费者投诉时相互推诿提供了借口。最后，这些机构处理金融纠纷的程序属于信访途径，本身存在着程序的随意性，信访制度功能错位、信访机构庞杂繁多，缺乏相应的 “审级”划分等问题。*参见邢会强：《处理金融消费纠纷的新思路》，载《现代法学》2009年第5期。

四、我国金融纠纷调解机制的构建

从上述分析可见，我国目前的金融纠纷解决机制各有利弊，但是都不同程度地存在着一定的局限性，单纯依靠某一种或某几种途径都不能圆满地解决金融纠纷的问题。多元化的金融主体、多层次的金融关系、多视角的金融交易，势必对金融纠纷解决方式提出多元化的要求，以满足不同金融主体在不同金融法律关系中对公平效率在不同层次上的需求。*参见白映福、毛玉光：《金融争议多元化解决机制理论与实务》，法律出版社2011年版，第2页。为了加强金融消费者权益保护工作，国务院明确提出“建立金融消费纠纷多元化解决机制”，“建立金融消费纠纷第三方调解、仲裁机制，形成包括自行和解、外部调解、仲裁和诉讼在内的金融消费纠纷多元化解决机制，及时有效解决金融消费争议。”*参见2015年《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》(国办发[2015]81号)对此，笔者建议我国在上述现有金融纠纷解决方式的基础上，构建统一的金融纠纷调解机制。

(一)构建金融纠纷调解机制的必要性和可行性

鉴于现代社会中当事人在价值判断、个人偏好、自身利益、实际需要的多样化，为了方便当事人处理金融纠纷，应当广开渠道、多拓途径，建立起一整套有机联系的金融纠纷多元化解决机制。其中，调解制度是这一机制中十分重要的制度之一。“传统的决定性纠纷解决机制(尤其是诉讼)似乎天生就有一种排斥调解的倾向。”*范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第129页。但是，调解是自愿性质、无约束力和非公开的纠纷解决程序。调解的目的并非要确立法律责任或证明过失，而是旨在协助双方当事人寻求他们都“可以接受”的解决方案。而且，调解是一种较为快捷的程序，涉及的费用也比仲裁和诉讼较低。因此，调解的优势在于一方面为当事人提供了一种符合市场规则、适应专业化需要的纠纷解决手段，缓解金融消费者与金融机构之间的对抗性和紧张性，倡导金融交易领域中自治协商、尊重行业惯例和诚实守信等一系列重要的价值观念与行业规范；另一方面，在保证公正与效率的前提下减少纠纷解决成本，缩短纠纷解决周期以及缓解解决纠纷的刚性化，实现双方当事人利益的最大化。

自20世纪80年代以来，当代世界进入了一个替代性争议解决程序(ADR)的高速发展期，各国均在不同程度上对ADR运动采取了积极认同的政策并进行了各种尝试。*参见范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第165页。就金融领域而言，ADR运动的兴起使得国外的金融纠纷解决途径是多元化的，而且各种非诉讼的争议解决途径最终占有重要的地位。英国、美国、加拿大等国设有金融申诉专员(Financial Ombudsman Service，简称FOS)、消费者金融保护局(Consumer Financial Protection Bureau，简称CFPA)等，*关于国外金融纠纷多元化解决机制的论述，参见邢会强：《金融消费纠纷多元化解决机制的构建与对北京的建议》，载《法学杂志》2011年第2期。为处理金融纠纷、保护金融消费者起到了重要作用。

作为国际金融中心之一的香港，传统的金融纠纷解决途径除了法院、仲裁委员会外，当事人还可以通过证券及期货事务监察委员会、金融管理局、保险业监理处、保险索偿投诉局、强制性公积金计划管理局、消费者委员会、小额钱债审裁处等机构处理金融纠纷，可见香港的金融纠纷解决体系已经相对完善。但是，在2008年金融危机期间，复杂的金融衍生品导致该地区无数金融消费者遭受巨额损失，证券及期货事务监察委员会、金融管理局先后就雷曼迷你债券事件做了分析报告。*具体内容详见香港特别行政区政府财经事务及库务局网站：http://www.fstb.gov.hk/fsb。为了建立一套快捷简单、费用低廉、方便简明的金融纠纷解决途径，香港于2012年6月19日成立了专门解决金融消费者和金融机构之间纠纷的金融纠纷调解中心。

调解制度在我国的历史源远流长。20世纪50年代，中国国际经济贸易仲裁委员会将调解制度运用到金融仲裁中，至今已被越来越多的国家和地区所接受。2011年9月，中国证券业协会成立了证券调解专业委员会，标志着金融调解制度在证券领域已先行一步。近年来，我国在积极推动社会管理创新，中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、公安部等先后发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》等系列文件。特别是第十一届全国人大常委会于2010年8月28日通过了《人民调解法》，其中关于人民调解的基本原则、相关程序、法律效力等内容对于开展金融纠纷调解工作都具有较强的参考意义。

(二)金融纠纷调解机制建构的具体设想

金融纠纷调解机制具有其他制度无法替代的功能优势，其定位应是仲裁和诉讼并行背景下解决金融纠纷的一种拓展方式，是仲裁和诉讼应对金融纠纷的有益补充。因此，我们应当结合金融纠纷的特征和保护金融消费者的要求来进行金融纠纷调解机制的制度构建，以充分发挥其应有的作用。

1.构建金融纠纷调解机制的基本原则。从保护金融消费者的目的出发，构建金融纠纷调解机制必须以简易、低廉和高效为基本原则。虽然目前诉讼仍然是解决金融纠纷最重要的方式，但是从耗费的时间、金钱、精力和程序的复杂性以及现有司法资源的有限性等方面来看，法院不可能承受也不适合解决数量激增、类型多样、案情复杂的所有金融纠纷。同时，无论从程序上还是成本上来看，我国现行的仲裁制度在解决金融纠纷时，并没有充分体现出来简易、低廉和迅速的价值。 因此，在构建金融纠纷调解机制时应当遵循以下原则：(1)独立，调解独立于仲裁和诉讼等程序；(2)公正持平，调解程序应当保持透明度，公正对待双方当事人；(3)便利，调解中心应当方便当事人，调解程序应当简便、明了；(4)效率，调解程序应当避免冗长，能够较迅速地解决金融纠纷。

2.制定统一的《金融纠纷调解条例》。虽然调解是非法律程序的解决方式，但是如果不对调解程序进行规定、任由调解员自行调解的话，无疑将出现调解作为一种独立的纠纷解决方式而缺乏相对固定的程序设置的矛盾，从而影响到该制度在纠纷解决过程中的利用程度，从而影响调解制度正当性价值的发挥。为了减少甚至消除当事人对调解程序制度正义性的质疑，有必要将金融纠纷调解机制的程序规范化。目前我国还没有关于金融调解方面的法律法规，层级较高的只有中国银行业协会制定的《关于建立金融纠纷调解机制的若干意见(试行)》和中国证券业协会颁布的《证券纠纷调解工作管理办法(试行)》《证券纠纷调解规则(试行)》《调解员管理办法(试行)》等规范性文件。这些规定法律层级较低，内容比较原则，有必要制定统一的《金融纠纷调解条例》，将金融纠纷调解的受理范围、程序等内容进行统一规范，确保金融纠纷调解制度的科学性和可操作性。

3.金融纠纷调解机构的设立和职能。从对外关系来看，金融纠纷调解机构在设立时应当保障其独立性，不受各级政府、监管机构、金融机构和消费者组织的领导和干涉。结合我国目前的现实情况，可以考虑采取有限责任公司的形式成立金融纠纷调解机构，成立费用和运作初期所需的经费来源于财政拨款，但是从长远来看，其经费最终应当由金融机构提供。值得注意的是，与地域狭小、情况单一的香港地区相比，我国的幅员辽阔，区域间经济发展水平参差不齐，金融纠纷调解机构的设置在区域分布上如何确保便民性与高效率？为了突出调解机制的便利性，便于金融消费者及时、高效地处理金融纠纷，笔者认为调解机构的设置在行政区域上级别越低越好，而且同一地区并不一定设定数量限制，但是应当与纠纷解决的需求、地区间经济的承受能力相适应。金融纠纷调解机构的职能在于负责管理金融纠纷调解计划，解决金融机构和金融消费者之间的金融纠纷。由于该机构不是监管部门，因此只负责解决金融纠纷，不承担监管机构的监管角色，不享有调查违规案件并处以罚款、施加行政处罚等权力。换言之，金融纠纷调解机构只负责处理金融纠纷，而不涉及与“违反监管规定”有关的案件。但是，如果该机构发现具体的金融机构违规操作有可能引发系统性风险时，应当通知监管机构，监管机构有权介入并开展执法调查。

4.金融纠纷调解的受案范围和处理原则。在具体业务操作上，金融纠纷调解机构在处理金融纠纷时应当遵循“依法、自愿、公平、保密”的基本原则。这方面香港地区的经验值得我们学习和借鉴。具体而言，香港金融调解中心的受案范围包括：因金融机构向个人消费者或者独资经营者提供服务而引起的纠纷；纠纷涉及金钱问题；纠纷涉及金管局或证监会签发牌照或者监管的金融机构。而且，只有那些与金融机构有个人客户关系的个人消费者和独资经营者才是调解中心合格的申请人。调解中心受理纠纷时，在普遍尊重自愿原则的前提下，特别强调保护金融消费者的调解请求权，只要金融消费者申请调解就可以启动调解程序。在调解过程中，由一名独立的调解员会协助当事人理性地沟通，帮助他们达成双方都可以接受的和解方案。同时，为了保证纠纷解决程序的独立和公正，调解中心成立了一个由政府委任的董事局，负责监管调解中心的运作。最后，调解程序是非公开的，双方当事人所达成的协议是保密的，不得公开。

5.金融纠纷调解程序的制度构建。从金融消费者自身的习惯来说，其遇到纠纷时第一反应往往是直接向金融机构自身反映问题，请求解决。只有在协商不成、其他救济途径不能满足需求或者权益而得不到补偿的情况下，他们才会不得已寻求调解程序。因此，为了便于金融消费者能够积极地、容易地利用调解程序解决纠纷，应当对调解的具体程序、制度设计作如下规制。

第一，调解程序必须具有便利性。传统的诉讼方式复杂繁琐、周期过长，有悖于经济效率原则，因而应当简化程序规则、降低维权成本。香港金融纠纷调解中心的运作模式“先调解后仲裁”，具体程序依次为初次查询或投诉、提出申索、处理申索、进行调解和仲裁。一般而言，调解员需要在获得委托后的21天内完成调解程序。调解中心就每件纠纷举行的调解会议，时间总共不超过4小时。双方一经签署和解协议，调解程序即告完结。如果调解失败的话，申请人可以选择仲裁。调解中心的仲裁程序以“只审理文件”的方式进行。双方有权在若干日内提交有关文件，仲裁员根据双方提交的文件和证据及时作出裁定。一般情况下，仲裁员应在21天内作出裁决。

第二，调解程序必须是廉价的。如果调解程序需要高昂费用的话，大多数标的数额较小的金融纠纷的当事人就会对调解望而却步。以香港地区为例，香港调解中心按照“用者自付”的原则向金融消费者和金融机构收费。申请人在作出查询时是免费的，递交申请表格时只需缴纳100港元，进入调解阶段后，如果索赔金额少于10万港元的话，每宗案件向申请人收取500港元定额费用，索赔金额在20万港元到50万港元之间的案件费用为2000港元，可见金融调解中心的收费水平是比较低的。从保护金融消费者的角度出发，调解程序的廉价性非常有必要，但是为了避免费用降低之后产生当事人滥用调解程序的问题，应当事先明确收费标准。只有当事人确有困难的，才可以申请延缓或免交调解费用。同时，为了提高调解人员的积极性，应当为其工作提供相应的对价、给付合理报酬。

第三，调解程序对于金融纠纷的解决应当具有法律效力且容易得到快速执行。香港金融纠纷调解中心规定，调解达成的和解是保密的，不得公开，而且和解协议必须经双方同意，达成的调解协议还将最终获得法院的司法确认。但是，如果调解失败的话，当事人可以选择仲裁。一旦选择仲裁的话，那么仲裁裁决对双方都具有约束力，而且是最终的。当事人即使不同意仲裁裁决，也不可以就同一案件另行向法院起诉。香港地区的这一做法有利于迅速处理金融纠纷，我们在构建金融纠纷调解机制时，应当依法赋予调解机构采取适当措施的权限，从而使调解程序对于金融纠纷的解决具有总括性。

[责任编辑：吴岩]

收稿日期：2016-03-21

基金项目：本文系北京市中青年骨干人才培养计划项目《金融创新中的消费者保护法律问题研究——以消费信贷为中心》(PHR20110856)的阶段性成果。

作者简介：李慈强(1984-)，男，湖南耒阳人，法学博士，华东政法大学经济法学院讲师、博士后流动站研究人员，研究方向：金融法、财税法。

中图分类号：D912.28

文献标志码：A

文章编号：1009-8003(2016)03-0138-08

Subject:On the Construction of Financial Disputes Mediation Mechanism to Protect Financial Consumers

Author & unit:LI Ciqiang

(School of Economic Law, East China University of Political Science and Law, Shanghai 201620,China)

Abstract：Compared with common civil disputes, financial disputes have their own characteristics, traditional dispute solutions cannot deal fully with them. Owing to asymmetric information、cognitive deviation、mob psychology and so on , financial consumers are in an inferior position in financial disputes. To strengthen financial consumers’ protection, a multiple、unobstructed、convenient dispute resolution mechanism is indispensable. As one of the ADR, mediation system has bright prospects in defusing financial disputes、protecting financial consumers and improving the financial ecological environment. Taking Hong Kong for example and combined with the situation of the actual situation, this paper offers a proposal that we construct unified financial dispute mediation mechanism, which provides another way to defuse financial disputes quickly、efficiently and thus better protect financial consumers.

Key words：financial disputes; mediation mechanism; ADR; rule of law in finance; financial consumers’ protection