地方国企改革：政府平台公司的转型与出路

孙连才

随着地方国企改革的进一步推进，加强政府投融资平台建设成为当务之急。政府平台之间不少业务高度重合，互相竞争，应根据区域发展战略调整的要求，适时进行整合，同时及时从房地产等依存度高的产业等具体经营项目中抽身，逐步转型为基础设施综合投资运营商和功能类国有资本投资公司。

时至今日，国有企业在中国国民经济当中具有主导和主体的地位。国有企业经过三十多年的发展，在各个领域和方向成为支撑国民经济稳定增长的主力，同样成就了中国作为世界第二大经济体迅速崛起的奇迹。从一定的角度看，目前中国国有企业的结构、规模与分布等，都是前三十多年改革与调整的结果，而在当前的经济发展环境中，国有企业的发展也有一些问题，需要进一步解决。在中国经济面临转型和降速的今天，我们认为国有企业改革是未来很长一段时间内都需要引起关注和重视的主题。

地方国企在本轮国企改革中任重道远

截至2015年底，全国企业单位数是820.8万个，同比下降0.9%；其中，国有企业数量为11.3万个，占全部企业单位数的1.4%，国有控股的企业单位数为22.1万个，占全部企业单位数的2.7%，占比在过去几年持续下降。总体来看，其中36%的国有企业依然处于亏损状态。在所有权方面，约70%的国有企业是地方所有的国有企业。

资产及经营方面，截至2015年年末，我国国有企业总资产约102万亿元，其中央企54万亿元，占比53%；净资产36万亿元，其中央企18万亿元，占比52%；总收入48万亿元，其中央企29万亿元，占比61%；利润2.5万亿元，其中央企1.7万亿元，占比70%。

国有企业的体量虽仍在增长，但无论从就业、投资、资产规模，以及对GDP贡献的角度，近几年国有企业在经济体量中的占比仍处于下行趋势。在转型过程中国企会受到政策及体制等非市场化因素的影响而慢于非国企，这就使得国企目前在传统行业的占比较高，尤其在钢铁、有色等产能过剩行业中占比较高。

企业股权结构调整方面，主要以国资平台建设、混合所有制、整体上市、各种形式的资产重组为主。企业股权结构调整一方面是政府或集团为了梳理旗下国有资产，通过管资产过渡到管资本的方式实现国有资本的保值增值，如国资平台建设；另一方面是通过混合所有制或资产重组等方式来实现转型或提升市场竞争力。一些大集团小公司的国企已经通过资产注入的方式实现整体上市，提升企业的资产证券化率。

从区域经济发展和产业发展的角度来看，地方政府已经把平台公司打造成为地方最大的国企，具体的操作手法是将产业类型和资产类型的优质资产的股权，分配给不同类型的政府平台型公司持有，因此，地方政府平台公司已经成为地方最大的国企，随着国企改革的持续推进，“1+N”文件体系和412号文等地方政府债务型监管文件叠加，为地方国企改革给出了一定的方向性指引，同时也增加了可操作的难度。

地方国企改革的逻辑和监管框架

从国企改革的监管体系和企业分类，可以清晰地看出国资监管的“三三工程”：三个转变、三级架构、三种分类。基于发展混合所有制带来的国有企业产权变革，改革目前的国有资产监管体制重在实现三个转变，即国有资产监管体制由国资委、国资委监管企业两个主体转变为国资委、国有资本管理机构、国有资本出资企业三个主体；国资委由出资人、董事会的双重职责向“干净”的出资人转变；国资委监管企业由国有资本管理职能、业务经营职能向国有资本管理职能或是业务经营职能的转变。

“三级架构”即“国资管理部门+国有资本投资公司+国有企业”模式，“二级架构”即现有保持的“国资管理部门+国有企业”模式。“三级架构”类似于新加坡淡马锡模式。完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这是适应经济市场化改革不断深入的新形势完善国有资产监管体制的重大举措，有利于国有资本保值增值，进一步增强国有经济活力、控制力、影响力。

以管资本为主加强国有资产监管，是混合所有制经济快速发展新形势的客观要求。近年来，国有企业通过引进战略投资者、在境内外资本市场上市，积极推进股权多元化改革。随着市场化改革的加快，产权流动和重组更加频繁，企业的产权所有结构也会不断变化。这种变化客观要求对国有资产的监管要从管企业为主转向管资本为主，完善国有资产监管体制，确保出资人到位履行职责。

当然，从中央企业以及地方国企发展情况来看，公益类国有企业不适合“三级架构”，竞争性领域国有企业更适合“三级架构”。此外，资本发达程度较高的省区国资改革适合实行“三级架构”，反之更适合“二级架构”，因此不能一刀切实行“三级架构”。

分类是国企改革的基础，不同的国企其主业、功能定位也不一样，是以经济效益为主，还是以服务民生为主，这都要正确分类。在分类后，不同国企其面临的改革、调整、考核和监管都不一样，这也决定了国企下一步生存发展的状态。分类监管有助于提高监管的有效性、考核评价的科学性，不同类型国企有着不同的目标和考核方式，也有助于提升国企的活力。

其实，地方政府平台公司早在2010年前后就对所属项目进行分类，不同的项目融资模式、运营模式、还款来源和政企职责界定都有重要的现实意义，如重庆的平台公司和上海、江苏的部分政府平台型国企都进行了探索，有很多好的经验可以推广和借鉴。

从价值创造的角度看董事会的作用

董事会满足了公司集中管理的需要，董事会通过团队决策提高了公司重大事项的决策质量，以及董事会通过对公司管理上的监督降低了代理成本。拥有众多股东的企业需要集中管理，或说是要有一个管理中心，要有中央管理。让企业的众多所有者——特别是如果他们持有的是可自由转让的权益——经常和持续地汇集到一起来做出决策，对于企业来说是不现实的。集中管理的需要是一个企业家要创立一个预期有众多所有者的企业时会选择公司而不是合伙的原因。

除集中管理和团队决策之外，董事会还可以作为一种公司管理的监督机构发挥作用，这是董事会的第三种价值创造角色，也是当前有关董事会职责的流行和主流观点。

国企改革不单单是推出几个混合所有制企业，关键是能否进一步解放思想，不论是混合所有制还是非混合所有制，重要的一点是在市场经济条件下，是否有助于培育和发挥企业家精神。

混合所有制是否存在制度设计技术和操作层面不存在问题。现在重提混合所有制，是为了给沉闷多年的国企改革拓开一条生路。国有资本和民营资本融合的混合所有制经济不是一成不变的，是阶段性的改革成果。真正的混合所有制企业是股份制公司或上市公司，这种经济形态的混合所有制企业是有持续生命力的。

除极少数国有独资企业外，其他都可以实行混合所有制。这样可以增强社会主义市场经济的活力，能够让民间资本担当市场经济的风险和责任，最大限度去培育和发挥企业家精神，在充分竞争的市场环境下推动品牌的转型升级，使品牌进一步国际化。

地方国企改革两大类型及管控重点

过去国资委管资产，类似经济主管部门，长期与国有企业玩猫与老鼠的游戏，放没有放到位、管也没有管到位，充其量只能算“资产管理公司”。未来的发展方向是国资委对国有企业，国有及控股公司对下级企业，要把重点放在运营国有资本上来，建真正的“投资公司”，做真正的“老板”。

随着地方国企改革的进一步推进，加强政府投融资平台建设成为当务之急。政府平台之间不少业务高度重合，互相竞争，应根据区域发展战略调整的要求，适时进行整合，同时及时从房地产等依存度高的产业等具体经营项目中抽身，逐步转型为基础设施综合投资运营商和功能类国有资本投资公司。当平台公司做政府的公益性事业时，政府该补偿的要给予必要的补偿。

加强国有资本运营平台建设的捷径是兼并、整合、组建资本运营公司，在充分论证基础上适时、适量组建新的资本运营公司，实现出资企业国有股权的集中持有，更加有效地运营国有资本。特别要切实转变国资监管机构职能和履职方式，强化出资人资本运营功能，慎重选择一批懂业务、懂经营的人担任平台公司领导，在改革当中加快转型、加快发展。主要做好以下几点：

定位：以政府出资人的身份管理各投资主体，更多是以财务投资者身份履行管理责任；

模式：完善的公司治理结构模式下，实现财务投资管控方式；

管理重点：推动董事会建设，通过参与董事会决策来对具体公司产生影响；

价值实现：通过企业利润、产业重组协同效益等实现资本增值，重点是资产证券化；

资本运营平台型要加强以董事会为管理的核心功能，充分发挥公司治理层的价值导向，建立现代化的治理体制，真正发挥董事会的作用。

地方国企改革的另一个抓手是要加强产业发展平台建设，尤其要以优势产业、高新技术产业中的龙头企业为依托，组建一批高投模式的产业类国有资本投资公司，支持实体经济做大做强和战略性新兴产业发展。重点要围绕产融结合，在地方金融国资的管理体制上探索创新，为产业发展提供强大金融支持。地方国企组建的产业经营平台，管理要点要从以下几个方面入手：

定位：除了代表出资人身份外，同时履行对具体企业的经营管理责任；

模式：完善的公司治理模式下，实现企业的市场价值；

管理重点：适应市场需求，通过对市场的具体经营实现企业价值；

价值实现：更多地以通过发展下属产业，实现盈利、资产增值，适当借助资本市场获取收益，重点是企业的市场化经营能力的培育。

产业经营型国企平台公司对于公共事务、基础产业等，建立以战略管控与运营管控为主要管控模式，基于业务经营价值创造进行深入管理，对于投资类型的平台公司管控模式可以采用财务管控型，这样可以加强风险控制，同时对区域主导产业的政策性扶持可以通过资本的力量予以引导。

不管是产业平台类或资本投资类国企，都应该以战略管控为管理模式，需要建立的是以集团与子公司战略构建、关键的人和财等资源的有效管理能力，可以建立以战略引领为导向的强总部下的专业化经营管理体系，通过价值创造和共享服务两条红线落实企业战略，并通过人力资源、财务管理等职能管理模块，建立三个体系：流程和项目的协作体系、以会议为载体的决策体系和知识管理体系，把传统的地方国企改造成为高效率、高价值的市场竞争主体。

地方国企改革的中心是要理顺产权关系，加强董事会建设、职业经理人制度，把高管激励和员工持股在二级公司切实做起来，激发企业的内生动力和活力，既服务于地方经济发展、改善民生，又可以在一些竞争性领域参与竞争、敢于竞争，为市场提供好的产品与服务，让地方国企焕发青春与活力。