领导决策：民主精神

卿菁+张璇

[摘 要] 领导决策正确与否与事业成败休戚相关。社会民主化进程的深入，对领导决策的民主精神也提出了更高的要求。决策中的民主精神是建设民主政治、推进社会主义政治文明的重要内容。我国领导决策中民主精神发展面临着法律法规不完善等困境。为了增进领导决策中的民主精神，必须完善法律法规、加强制度约束、推进信息公开透明、推行民意调查、强化群体决策、注重公共舆论。

[关键词] 领导决策； 民主精神； 民主制度； 民主政治；政治文明

[中图分类号] C934 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）11-0017-08

决策是工作运行的起点，是事业成败的关键。纵观我国国情，在改革开放和建设社会主义市场经济的过程中，领导决策的数量与复杂程度与日俱增。领导决策中的民主精神尤其引人关注，是建设民主政治，推进社会主义政治文明的重要内容。

一、领导决策民主精神的科学内涵

（一）领导决策

“决策”一词最早出现于我国秦汉时期的古籍之中，意指某种策略或计谋。而作为现代管理学的一个术语，“决策”是从英文Decision Making翻译而来，意思是做出决定。现代决策科学理论奠基者，美国管理学家赫伯特·西蒙提出：“管理就是决策。”从这一角度来看，决策是为了实现某一特定目标，借助科学的理论和方法，从两个或两个以上的备选行动方案中确定优化方案，并且组织实施的全过程。

领导决策是指在行政领导的具体组织和指挥下，借助于专家智囊的力量，运用现代科学技术的方法手段，充分分析论证，确定行动目标，选择行动方案并实施的全过程，是在改造客观世界活动中，领导者在被领导者的参与下，依据对事物客观规律以及对主客观条件的把握，借助一定的手段和方法，对未来将要实践的目标，以及达到目标的途径、方法进行设计、规划、选优的过程。领导决策包括领导者根据组织特征和任务性质等因素确定合适的领导方式、沟通方式和协调方式，选择正确有效的激励手段来调动被领导者的积极性，为被领导者设定合适的工作目标，建立公平公正的工作环境和工作机制，在发生各种突发事件时果断地做出正确的决策来平息冲突、解决问题和化解矛盾等。

广义的领导决策能力包括决策前的思维力、决策中的行动力以及决策后的反馈力。领导决策能力在一定程度上可以归结为领与导的能力，前者是指领导者必须高屋建瓴、提纲挈领地指出工作的重点以及行动的方向，后者是指领导者必须及时、有效地指出行动中存在的偏差以及发生的错误，并能够适时引导。领导决策能力对于其所在区域、单位、部门的协作精神、工作效率、发展前景等都有重要影响。

（二）领导决策的民主精神

领导决策的民主精神是民主集中制的具体体现，是实施民主管理和加强民主政治制度建设的重要组成部分，是集体领导和行政首长负责制的重要决策理念和方法。领导决策中的民主精神主要可以从3个方面来理解：

民主精神实现以社会制约权力。在领导决策过程中，民主精神的出现是对于社会制约权力范围的一种扩充，是社会发展的标志，也是公共部门注重公民利益而非部门利益的一种思想方式的转变。

民主精神保障公民权益。目前看来，现代社会的格局是强调公民的主体性，领导决策的民主精神是为保障公民的主体性利益而存在的，通过实行民主化使权力授予的维度从过去的唯上唯天转变为由下而上的流向，使公共权力的影响力与责任在一定程度上达到平衡。

民主精神促进公民参与各项社会公共事务。在民主化概念提出之前，领导决策都是体现在政治层面的，然而随着科技的进步，公众思想的深入，现代民主已经超越了政治民主的狭隘空间，转向社会民主的层面，从而达到善治。

二、领导决策中民主精神发展面临的困境

民主的本质是参与，民主精神实现的充分程度取决于公民参与政治事务的程度，以及这种参与同决策结果的关联程度。当今在推进决策民主精神的进程中，面临着诸多困境，领导决策运行现状与实现民主精神之间还存在着一定差距。

（一）法律法规不完善

改革开放以来，我国在经济、政治、人文等各方面发展迅猛，然而与之对应的法律法规的发展相对滞后。1982年，在确立代表制民主的时候，《中华人民共和国宪法》就确立了参与制民主。在宪法第二条第三款、宪法第二十七条第二款、宪法第四十一条第一款，强调一切国家机关必须依靠人民的支持，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。人民参与的途径和方式可以有很多种，比如采取价格听证会、政策讨论会等方式来反映民众的心声和意见，采取集会游行的方式提出不同意见，或者通过相关协会的辅助支持参与到决策中来。在1998年实施的《中华人民共和国价格法》中有关于民主参与决策的条文出现，其第二十二条第一款、第二十三条和第二十五条第二款规定了政府方面应该开展价格、成本的调查，并听取消费者经营者及其他利益相关者的意见，综合考虑。2002年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》中第五条、第十一条、第二十一条针对环境影响方面，提出了编制机关应当认真考虑单位、专家和人民大众各方的利益舍取和意见，并且在所有建设单位报批的环境影响报告书中应当附带公众、专家的意见是否采纳的说明。在国务院行政法规和政策文件的规定中，2005年开始公布实施的《信访条例》指出：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”2007年通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》也明确了政府信息公开，强调公民、法人可以根据该条例获取涉及国家机密、商业机密、个人隐私之外的政府信息。在2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》中第十一、十二、十三条的规定提出了决策中公众参与民主化的详细条文，从决策参与范围到决策参与形式都做出了规定。很多行政规章以及各地的规范性文件对于领导决策的民主化方面都有提及和强调。endprint

然而，纵观相关法条和政策不难发现，关于决策民主化的条文大多是镶嵌于具体的具有针对性的规定之中，譬如价格法，环境影响评价法等等，并没有非常集中地出台一部适用于全国的一整套完整行政程序法，对于领导决策也没有一个统一约束制度。散落在各个法律文件中的一些规定大多数比较笼统，缺乏实际的可操作性。究其原因是对于领导决策中的民主精神重视程度不够高，政府并没有意识到社会及公民的意见倾向对于一条政策的发布和效用是能起到导向性作用的。

（二）民主制度不健全

决策民主制度主要包括政务公开制度、行政立法参与制度、公共决策公示和听证制度、专家咨询和论证制度。从目前实施效果来看，尚不健全，需要进一步完善。

政务公开制度未能完全落实。2007年国务院常务会议通过了《政府信息公开条例》，这一部行政法规对于保障公众的知情权是具有推动作用的，并且明确指出政府备份信息是必须公开的，要保障公民的知情权。目前的现状是即使国务院出台了这样一则条例，但终究是以行政法规的形式出现的，相对于法律来说缺少一定的强迫性和约束力。政务公开是提高行政透明度、落实公民、法人或其他组织知情权、参与权和监督权的保障，而当前表现的突出问题是政务公开不及时、重点不突出、内容不具体、存在虚假信息和依申请公开较困难等等。

行政立法参与制度是公民参与行政立法的重要途径，保证行政立法的科学性，有利于反映公众诉求，增加行政执法的认可程度。而我国并没有形成长期有效的公众参与行政立法机制，究其原因，主要包括强制性法律规范对公众参与行政立法的保障不足、行政立法机关对公众参与机制建立的忽视、向公众公开机制不健全、公众参与人标准机制尚未建立、立法程序缺乏公众有效监督以及公众参与行政立法的意识淡薄等方面问题。

公共决策公示和听证制效果不佳。近年来由于领导决策民主化的趋势越来越明显，航运、电信、自来水、铁路运输等等各行各业的价格听证会开始相对普遍起来，但是最终并不能得到让最广大公众满意的方案。主要原因在于，听证主持人中立性不强、听证会代表选择制度不合理、听证会信息缺乏透明度，尚未建立统一的公共决策听证程序规则。

专家咨询和论证制度的发展与完善是推进依法行政、建设法治政府的重要组成部分，在实施过程中表现出专家权责及其与相关主体关系缺乏法律制度的保障与规范、专家引入机制存在着主观性和随意性大、引入专家结构不合理、专家咨询论证程序混乱、咨询论证程序不公开、不公示，以及缺乏监督等突出问题。

（三）民主参与程度低

就我国行政体制来看，可以说民主理念建立还处于初级阶段。官僚风气模式的存在，压抑了人的积极性和创造精神，人们更多是机械地例行公事，难以体现民主精神。

民主参与程度低是当前领导决策民主化中存在的最大的问题，根据目前的情况，被领导者对于参与领导决策的态度大多是不愿参与、不敢参与。不愿参与是因为从被领导者的角度来看，参与公共部门领导决策是需要大量的时间和精力的。被领导者本身就有自身所要处理的事务，是否有时间和经历参与其中也是未可知的一项。不敢参与表现为从众效应，就是个人由于受到了真实的或臆想的群体压力，而放弃自己的认知或行为。因此表现出了民主参与程度低的现象。

从目前的社会现状来看，随着社会分工的细化，领导的决策愈来愈倾向专业化和复杂化。即使公民参与到领导决策中来，也因为专业知识的匮乏和相关信息处理障碍等问题而无法完全参与其中。再者，当前存在部分机关部门不完全公开甚至不公开决策所需要的相关信息，这样在领导和被领导之间信息无法共享，被领导者在信息不完全的情形下知道的信息非常有限，对于这种信息不对称不透明的情况来说，难以实现领导决策民主化。从发展的角度来看，领导决策民主化受到了限制。

（四）决策程序不规范

决策程序规范化问题，事关行政决策的执行力。规范和监督领导决策程序，是正确决策的前提，也是加强决策民主的重要环节。决策过程，必须依照严格的程序来约束，必须有规范的制度来保证，从而减少领导决策失误，确保各项工作目标的实现。

按照目前的现实来看，在获得决策所需信息到做出决策期间，是充分发扬民主精神，体现民主化的最佳时期。在这个过程中，有的行政领导在提出事项的同时就说出了自己内心早已思考过的决策，目的是让其他被领导者了解到领导偏好，从而使被领导者都按照领导者的意愿去发表意见。这种情况下很明显是执行程序上大打折扣。目前所需要的在领导决策中体现民主化的初衷就是被领导者自由发表自己内心的意见和想法，而并不是为了迎合上级而忽略最广大群众的利益。于是内部决策小组直接演变成为了领导的傀儡，并没有发挥被领导者参与决策的最终意义。很多领导对其上级的要求百分百响应，但是却按照上级的要求做出失误决策；有的领导决策不认清眼前情况仅靠自己所认为的逻辑去思考而脱离实际，这样一来领导决策中民主精神就无法体现了。

（五）监督机制存缺陷

良好的监督机制能够保证决策权力正当有序运行，监督机制包括事前监督和事后监督。事前监督主要措施是提高公共权力运作的透明度，明确实施听证制度，推进民主决策。事后监督主要措施是要依法对决策失误进行的问责和惩处。缺乏相应的监督机制，则为权力寻租行为加剧提供了良好的土壤，滋长了领导决策过程中权力寻租的现象。当前领导决策尚未建立规范制衡的监督机制，会造成监督不到位。监督机制的脱节，不能形成环环制约的良好制约格局，导致决策中产生失误，在领导决策中，领导的地位是很特殊的，会与一些经济、政治利益有所接触。缺乏有效的监督机制，在一些利益集团的诱导和驱使下，使得领导决策在结果上偏离原本能获取最大效能的决策方案，产生了权力寻租行为，导致决策失误。

三、提升领导决策民主精神的对策

（一）完善法律法规

国家可以考虑出台一套关于强调公民参与政治决策的法律条文，保障公民在辅助公共部门领导决策的过程中保障自己的权益，并充分保护敢于在领导面前提出操作性强、完全符合公众利益的意见和想法的民众。endprint

同时，在加强公共部门领导决策民主化的进程中完善立法，做好行政决策公众参与辅助工作的专业化和规范化的工作。在选拔公民参与决策、利益集团代表参与其中等过程中，制定完善的法律法规对诸多程序和过程进行强制性的约束。通过建立一系列法律条文以及配套施行的法律文件，从而在约束领导独断决策的同时大力鼓动公民的民主化参与。

（二）加强制度约束

有了法律上的完善，对于领导决策民主化就有了严格意义上的约束。但是仅有法律的约束是不全面的，从制度上强化管理，才能更全面地体现领导决策的民主精神。明确决策民主化方式制度、决策责任制度、各部门协调制度、方案听证机制以及决策举手表决机制。

决策民主化方式制度主要是在相关部门明确指出在领导决策过程中民主化的重要性，并严格按照制度规定执行民主化决策；决策责任制度就是明确列举在领导决策之后责任归属，便于领导在考虑决策方案的时候充分听取各方利益集团以及公众的心声，并且在最终的决策体系上倾向于表达民意，于是一项决策的实际施行效果会为更多民众所接受，从而降低决策失误，推进领导决策民主化进程。各部门协调制度是通过各个部门之间的协商，使领导与公众、上下级与社会各个利益集团之间增强相互沟通，达成共识。方案听证机制是召集公众对于多种决策方案进行听证，在听证会上充分听取公民的想法，根据公民代表所提出的意见可以对提出的方案加以改进。决策举手表决机制就是对于一项或者多项备选决策方案进行投票表决，如此一来对于投票者的筛选就显得很重要了，投票者要包含各个利益团体以及典型社会公众代表，按照一定的比例进行投票。

（三）深化民主参与

民主参与理念的建立是一个系统工程，其一，民主的主体不单指作为社会成员的个人，而且指作为社会成员的组织；其二，民主不只是指“代议制”，而且指公众直接参与政治对话协商；其三，民主不只在于民主主体行使主权，而且还包括民主主体对治理权的监控权和重大决策的参与权，防止治理权的僭越和滥用，防止重大决策失误；其四，民主不只是指政治运行的过程，同时也是民主意识、民主能力、民主品质等民主素质提高的过程。

决策信息的公开是公民能够准确参与决策的首要前提。信息半公开或者不公开的状态下，公民是无法准确了解公共部门事项的细节的，也就无法准确提出相应的对策意见。对于最终的决策走向也具有很大的影响。根据笔者了解，对于公共部门决策信息公开方面，政府可以考虑以立法的形式进行管理。

对照我国的《政府信息公开条例》来看，对于不同类型的事件制定政府信息公开的范围，只要不涉及商业机密、国家机密、个人隐私等等，一切有利于辅助领导和公众进行决策的信息都需要公开。与此同时，建立一些信息资讯、信息更正渠道，让公众有一个很好的方向去寻找所需要的资料。在电子政务方面，很多机关的网站更新频率很低，民众想要在政务网站上寻找一些实时的资料很困难。笔者建议，在电子政务信息网站上公开政务流程和细则。

现在是互联网时代，网络的力量直接拉近了各方之间的距离。公共舆论的产生也使得公众有了敢于发表自己言论的勇气。特别是在各大社交媒体上，互联网直接消除了各个阶层之间的差距，使这个人人平等的宗旨发挥到最大。公共部门领导在决策时可以考虑将方案传输到网上，先行查看市民对于这一项政策或决策的反应和接受度，推动公共问题变成焦点问题。领导者在评论中可以清晰地了解到目前公众对于该政策的态度，进而完善决策方案，最终发布的决策会深受大众迎合。加入公共舆论可以说是决策者试探公民意愿的一个新的渠道。通过新闻传播和大众媒体的运作向广大公众征集意见和方案，也是一种集思广益、试探民情的十分有效的方式。通过加入公共舆论，让更多公众参与到领导的决策方案探讨中来，这种新的决策方式正好迎合了目前领导决策民主化的新趋势。

（四）优化决策程序

优化决策程序的手段主要有推行民意调查和重视群体决策。推行民意调查对于加强公共部门领导决策民主化方面具有很多积极的意义：可以充分反映社会情况以及公民的意愿，监督社会环境，引导社会舆论，辅助领导决策，促进领导决策民主化发展。推行民意调查，在民众之间加强调查范围的广度以及调查问题的细化程度，促进公共部门领导决策的制定与公民的联系，在进行民意调查的时候多多接触民众所思所想，拉近与公众的距离，同样有助于领导的决策以及领导决策民主化进程的推进。

其次，重视群体决策。所谓群体决策，就是群体成员一起面对问题进行分析、谈论和争议，缩小分歧从而意见上达到一致的过程。相对于领导个人决策而言，群体决策可以通过权衡各种意见而规避个人判断上的失误，比个人决策的正确率高。若以意见一致为重点，则2-5人较为合适；若以提高决策质量为重点，则5-11人较为合适。

综合来看，重视群体决策就是领导决策民主化的一个直接体现，通过实行群体决策，可以综合较多的知识和信息，在决策中大家一起集思广益，提高决策质量；通过增加参与性，从多个不同的角度思考决策方案，使得考虑范围更加广泛；从责任的角度来说，群体决策可以通过责任分享的形式将责任扩散出去。最后，在制定决策的同时，领导者可以通过了解决策以及背景，减少决策失误的现象。

（五）强化监督机制

党的十八届三中全会指出，“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制”。从权力运行的整个过程看，对决策环节的监督，即对决策权的监督是基础性的、关键性的。决策监督制度则是充分保证公民与被领导者在参与领导决策的过程中能够在监督之下保障其利益的，对于领导的决策约束具有约束和监管作用。强化监督机制建设，形成各部门对领导决策监督的整体合力，将自上而下的监督和自下而上的监督有机结合起来，把领导决策置于相互监督之中。

对政府职能活动进行适当分解，将权责明确分归不同部门和人员，并制定相应程序，相互制约和监督。建立决策权、执行权、监督权运行机制，使之既相互制约又相互协调。

对领导决策权力结构进行合理定位和配置，科学合理分解直接管理钱、财、物等重要资源的部门相关权利结构，形成既有利于开展工作又有利于权力相互制衡和有效制约的结构体系，有效解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等问题。

领导决策民主精神的要求愈来愈高，且在目前这个互联网时代，社会阶层、社会活动的复杂化使得公民越来越意识到决策民主精神的重要作用。加强领导决策的民主化进程，体现领导决策的民主精神，符合当代中国改革和民主政治建设的要求，对推动中国未来改革事业有极其重要的现实意义。

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[责任编辑：王丽琼]endprint