浙江医养结合服务的实践与思考

· 浙江省民政厅副厅长 苏长聪

浙江医养结合服务的实践与思考

· 浙江省民政厅副厅长 苏长聪

浙江省在1987年就提前全国13年进入了老龄化社会。截至2015年底，全省60岁及以上户籍老年人口984.03万人，占总人口的20.19%；80岁及以上高龄老人155.83万人，占老年人口的15.84%。老龄化率和高龄化率均明显高于全国，是老龄化程度最高的省份之一。

为了积极应对人口老龄化，2014年，省政府下发了《浙江省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》和《浙江省人民政府关于发展民办养老产业的若干意见》。2015年，省人大颁布实施了全国第一部由人民代表大会通过的地方性养老服务法规——《浙江省社会养老服务促进条例》。省有关部门和各市、县政府也相继制发文件，形成了自上而下较为完整的政策法规体系。在这些政策法规的推动下，全省已初步形成了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。截至今年9月底，全省共有养老机构2297家，床位37.5万张，每千名老年人拥有机构床位数达38张；护理型床位15.6万张，占机构床位数的40%；民办（民营）机构床位19.7万张，占机构床位数的52.5%。共建成城乡社区居家养老服务照料中心2.23万家，另有居家养老服务站9951个，有日间照料床位近16万张，老年食堂1万余家，享受助餐服务的老人达到117万人，实现了城乡社区居家养老服务设施的基本覆盖。

在培育发展养老服务业的过程中，我省将加快推进医养结合作为切实提高养老服务质量的重中之重来抓，取得了初步成效。

一、加快发展医养结合机构，着力增强老年医疗和护理功能

一方面，推动发展适老型医疗康复护理机构，将其纳入各级老龄事业、医疗卫生等专项发展规划和养老服务、医养结合等政策文件。目前，全省已有老年康复医院42家，老年护理院23家，老年关怀医院1家，老年疗养院13家。二级以上医院开设老年病科160余个。

另一方面，着力加强医养结合养老机构建设。明确100张床位以上的护理型养老机构都要配建医院，其余机构可内设医疗机构或与周边医院合作。到今年9月，全省已有317家养老机构配建或内设了医疗机构，783家养老机构与医疗机构签订合作协议。

同时，从2011年开始，我省对养老机构进行分类管理，确立了以护理型为主、助养型为辅、居养型为补充的养老机构发展模式，明确护理型养老机构以介护为主，护理床位占比必须达到60%以上，并配备医疗卫生和康复机构和医护人员、护理服务人员等，为收住需长期照护的失能、失智老年人提供支持。目前，全省护理型床位已发展到15.6万张。

二、整合基层医养服务资源，大力推动社区健康养老服务

以社区为基本单元，加强城乡社区居家养老服务照料中心建设。明确按20分钟左右养老服务圈布局照料中心，到2017年底实现城乡社区全覆盖。在建设硬件设施的同时，规范服务内容，要求具备康复、护理功能，推动照料中心与社区卫生服务中心毗邻而建，或直接在照料中心内设置基层卫生服务机构，发挥基层卫生服务机构在社区养老服务中的作用。通过签约责任医生、设立家庭病床等方式，开展社区医养结合，发展社区健康养老服务。目前，全省已有400家社区照料中心内设医务室、护理站，有6100家社区照料中心和医疗机构建立了合作巡诊机制。

同时，各地积极创新服务机制，在开展为老年人上门服务时增加医疗康复护理项目。例如，杭州市开展了医养护一体化服务试点，嘉善县每个乡镇都配置了一辆健康服务流动车，专门开展上门居家养老和健康服务。

三、开展服务需求评估，建立完善养老服务补贴制度

从2012年开始，我省开展了养老服务需求评估工作，建立了统筹城乡、贯通机构居家的养老服务补贴制度。省民政厅、省卫计委制订了养老服务需求评估工作实施意见，各地成立专门的评估小组，全面开展养老服务需求评估。通过对老年人的经济状况、身体状况、居住状况、养老服务需求等进行调查，形成评估意见，作为提供居家养老服务或机构养老服务补贴的依据。

目前，已累计评估老年人600万人次。其中，低保家庭中的失能、失智老年人为“一类对象”，根据其意愿，入住养老机构的每人每年补贴不少于1.5万元；接受居家养老服务的，每人每年补贴不少于6000元；经济困难的其他失能、失智老年人为“二类对象”，由各地根据实际提供一定标准的补贴。

目前，全省共有28万老年人享受到政府提供的养老服务补贴，其中一类对象即低保家庭中的失能、失智老人2万人实现了应补尽补。

四、切实加大政策扶持力度，鼓励引导社会力量参与

省民政厅会同财政、发改、人力社保、卫生计生、国土资源、城乡建设等省政府有关部门制定下发了推进医养融合发展实施意见、养老服务收费管理办法、非营利性养老服务示范项目土地指标奖励办法、养老服务人才队伍培养、养老机构服务与管理规范、社区居家养老服务设施配建标准等配套政策文件，鼓励引导社会力量进入养老服务领域，特别是发展医养结合机构，推动社区健康服务。

在土地保障上，突出护理型养老机构可列入省非营利示范性项目，省给予土地指标50%的奖励。

在财政支持上，引导社会力量发展护理型养老机构，省财政对新建和租赁的护理床位在每张6000元和3000元的基础上分别增加2000元、1000元的一次性建设补助。

在人才政策上，养老机构内设医疗机构与医疗机构同类专业技术人员同等对待；对老年护理方向的大学、高职、中职毕业生，到非营利养老机构工作满5年，给予4万元、2.6万元、2.1万元的奖励，养老护理人员参加职业技能培训和鉴定由财政予以经费补贴。

在工作推进上，开展了养医结合示范点建设试点工作，省级试点的有26家养老机构和护理院，重点探索老年人养老、看病、护理一体化，实现急救、治病、休养的有效对接。同时，对养老机构内设的医疗机构，简化医保审批，缩短审批时限，入住医养结合机构的老年人就医按医保规定支付医疗费用。

我省的医养结合服务总体上仍处于起步阶段，还有很多课题有待于从理性思考和工作推进的层面进行进一步的深化，既需要相关领域专家学者的深入研究，也需要政府有关部门的积极推动，更需要专业服务组织机构的实践探索。

下一步需要重点解决好以下几方面的问题：

一是服务资源的配置如何进一步优化。

《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》明确，对有需求的失能、部分失能老年人，以机构为依托，做好康复护理服务，着力保障特殊困难老年人的健康养老服务需求；对多数老年人，以社区和居家养老为主，通过医养有机融合，确保人人享有基本健康养老服务。

浙江省第四次老年人口生活状况抽样调查表明，调查对象中，在最愿意接受照护场所的选择上，75.1%为在家里、1.56%为白天在社区晚上回家、8%为机构，另有15.3%为视情况而定。目前，医养服务的供给与老年人的需求还存在不适应、不匹配的矛盾。突出表现在机构照护比例偏低、社区日间照护短缺、居家照护专业化滞后。因此，政府要研究如何更好地规划引导医养结合服务资源的优化配置，整合医疗、康复、养老和护理资源，重点解决好医疗卫生服务需求和生活照料需求叠加的老年人的医养结合服务难题。既要提高医养结合服务机构的数量和质量，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化的健康养老服务，更要提高社区日间照护和居家上门照护服务能力，为老年人提供方便可及的专业化居家养老照护服务。

二是服务质量的控制如何进一步规范。

近几年来，我省虽然建立了一批地方标准或服务规范，但尚未形成完整的标准体系，实施的刚性也不够强。要下大力研究建立完善医养结合服务的需求评估标准，将评估结果作为接受服务及享受政府补贴的基本依据，并明确治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料等双向转接的办法，充分发挥医养结合服务资源的作用。制定医养结合服务标准和服务规范，形成覆盖不同层次服务内容和项目的标准体系，逐步提高医养结合服务的质量。加强医养结合服务组织机构的监督管理，建立高效有序的进入和退出机制，促进可持续发展。

三是服务保障的政策如何进一步完善。

重点要在破解医养结合服务需求侧存在的突出问题上下功夫，培育和激发有效需求。要积极稳妥地探索建立长期护理保险制度，逐步建立健全政府、单位、个人相结合的筹资保障机制，从制度上解决老年人的照护费用问题。继续完善政府养老服务补贴制度，建立补贴对象和补贴标准动态调整机制，规范申请审批程序和补贴资金发放办法，确保低保、低收入家庭失能老人实现应补尽补。与此同时，继续加大护理服务队伍建设力度，健全培养、使用、激励政策，为长期照护服务提供优质的人才保障。