城市节能照明项目PPP模式的实践探索

丘毅辉

（南方电网综合能源有限公司 节能照明事业部，广州 510030）

城市节能照明项目PPP模式的实践探索

丘毅辉

（南方电网综合能源有限公司 节能照明事业部，广州 510030）

阐述了政府和社会资本合作方式模式的定义和在城市节能照明项目的顶层设计方式。通过在某市开展PPP照明改造案例，说明PPP模式的操作方法和注意事项，同时介绍了项目实施过程中存在的法律、政府信用、金融、项目建设和合作方面的风险以及应对措施。

城市节能照明；政府和社会资本合作方式；融资；担保；风险

1 政府和社会资本合作方式

政府和社会资本合作方式（Public⁃private partnership，以下简称PPP）是指政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方（社会资本或项目公司）为社会提供公共物品和服务，以特许经营方式形成一种伙伴式的合作关系，使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果［1］。

国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发［2015］42号）、国家六部委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委第25号令）、国家财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金［2014］76号）等文件中提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系。

从付费模式来看，PPP项目可以分为3类［2—3］:

•经营性项目（使用者付费项目）:对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。

•准经营性项目（使用者付费加一定政府补贴的项目）:对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。

•非经营性项目（政府付费项目）:对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、建设—维护—移交（BRT）等模式推进。

2 PPP模式顶层设计

PPP作为一种管理模式在城市节能照明领域应用尚处于起步阶段［4］，缺乏可借鉴和参考的操作步骤，需要统筹协调政府、社会资本合作方、银行、保险等相关单位的积极参与才能更好地发挥其优势。图1为城市节能照明项目PPP模式操作方案。

首先，由政府与社会资本合作方签订项目战略合作框架协议，明确合作意向，同时社会资本合作方启动前期现场勘查、设计工作。

其次，政府开展PPP物有所值评价工作［5—6］，结合自身长远负担能力确定项目执行时间、采购成本、融资利率等关键指标，组织邀请社会资本合作方参与项目竞争性磋商，确定节能照明的服务要求和付费方式。

再次，社会资本合作方按照各自股权比例在项目当地设立项目公司，与政府签署PPP合同，明确双方权利和义务。通过设立项目公司既可以满足当地税收要求，更是一道防火墙，有效地为社会资本合作方防范有关风险。项目公司具有独立的法人资格和财产，能够独立承担建设单位的责任，实际履行了建设单位的职责。项目公司以自己的名义参与项目投资和管理，直接承担项目债务责任和项目风险，所有关系到项目的筹资、分包、建设、验收、运营以及还债和偿付利息的事项都由项目公司负责。

图1 城市节能照明项目PPP模式操作方案

最后，项目公司以项目服务费收益权作为质押、社会资本合作方作为股东方向银行提供融资担保联合向银行进行融资，由银行负责对政府提供的质押物和担保能力进行评估，获取融资贷款，启动项目建设。为了保证项目公司服务费正常回收，通过向保险公司购买收款信用保险的方式规避项目收款风险。

3 实践案例

2015年某市采用PPP模式，组织城区2万盏路灯和4万盏景观灯照明改造及与之相关的道路、市政工程项目，项目投资规模约30 000万元，通过城市整体的照明规划和重点区域的亮化打造，改善城市面貌，提升城市品位，增强城市活力。

项目由南方电网综合能源有限公司牵头的社会资本合作方承接项目，对项目合同期内的资金筹措、建设实施、移交、运营维护、安全等全过程负责，并根据合同规定方式分5年收取项目服务费。根据双方的合作规划，后续还将在智慧城市如公共Wi⁃Fi、智慧旅游、安防、监控等领域开展合作。

3.1 政府付费模式

项目属于非经营性项目，采用政府付费机制，由政府直接付费购买节能照明产品和服务。在政府付费机制下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。

政府付费资金来源——财政预算和政府经营性收入:财政预算需要政府报同级人大审批通过；政府经营性收入主要是指储备用地开发的增值收益、广告经营收入、旅游收入等。项目公司收取的服务费由工程建设费用、工程建设其他费用、运营维护费用和资金成本组成，相应费用应按项目开工时定额及调差文件、市场价核定，不降级，不降等，并根据市政日常管理考核结果予以支付。

3.2 政府担保条件

（1）政府应确保本项目纳入省级以上PPP项目库；财政部门需要出具的经人大审议通过的财政支付承诺函；政府为PPP项目发行的各类债所募集的资金，分配给本级政府的，应优先用于清偿服务费。

（2）政府下辖公司或国有或国有控股公司承担支付服务费的连带责任保证。

（3）政府的储备用地，已办理土地登记手续，核发土地证书的，应当在项目建设完成进入运营期间予以拍卖，拍卖的款项优先用于支付项目的服务费和为服务费的支付承担连带责任保证。政府收储的土地，或因项目建设形成周边土地收储的，政府应当按照相关法律法规的规定，纳入编制的年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级土地资源管理部门备案，且必须在项目建设完成进入运营期间纳入年度供地计划，予以拍卖。拍卖的款项优先用于支付项目的服务费和为服务费的支付承担连带责任保证。

（4）在具体项目实施中，有权根据具体项目增加政府其他经营性收入担保，包括但不限于因项目建设形成广告经营收入、旅游收入、土地增值收益等。对上述保证担保通过签署对应的担保合同进行确认。

（5）其他:视项目融资需要，政府或政府下属公司名下所拥有的资产，包括但不限于土地资产及有形资产，具备抵/质押担保条件且在合同签订时尚未抵/质押的，应当优先用于项目的还款担保或融资担保。

3.3 融资筹措方案

（1）融资保障措施:以项目公司的每期服务费作为质押进行银行融资，同时将政府承诺的担保措施作为征信和融资保证。要求社会资本方必须提供与其持股比例相对应的融资担保。

（2）融资条件:以项目公司作为融资主体，授信额度不高于项目总投资金额的70%，融资利率在同期银行贷款基准利率基础上进行上浮，融资期限与项目运营期限一致。

（3）还款方案:还款资金来源为项目公司向政府收取的服务费；还款方式为等额本金还款，按季度付息；还本周期与政府付费周期一致，每半年偿还一次。

3.4 PPP服务标准

（1）通过项目的实施可以产生显著的节电效果，在同等条件下LED照明的节电率达到50%以上。

（2）道路照明亮灯率不低于98%，且光衰必须满足国家及省相关的规范要求，改造后的城市道路照度必须满足《城市道路照明设计标准》等规范要求。

（3）加强灯具的运行维护，不因灯具故障问题影响景观亮化的整体效果。

（4）在整个项目运营维护期内，属于产品质量问题的，免费提供同类型号的灯具产品作为备品备件，路灯运维管养单位负责承担更换灯具的人工和机械费用。乙方在项目所在地设置售后服务网点，在接到甲方关于照明灯具运行故障的通知之后，乙方应在1 h内响应，24 h内到现场处理完毕。

3.5 项目收益

项目公司对项目总投资额18 800万元，融资成本3 200万元，5年PPP服务费收入总额30 574万元，净利润总额8 574万元。另外，通过LED路灯照明改造推动节能减排，预计每年减排二氧化碳4 000 t，满足城市节能减排和发展循环经济需求。

4 项目风险和应对措施

4.1 政策法律风险

风险说明:主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。

应对措施:法律变更往往超出签约的地级市政府的权力控制范围，如果签约政府是省级政府，建议在合同中约定应该由政府承担大部分；如果签约政府是市级政府，建议在合同中约定该风险应该由双方共同承担。另外，还可以通过投保的方式，将风险转移给保险机构。

4.2 政府信用风险

风险说明:是指政府无能力履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。

应对措施:①要求政府将项目应付服务费纳入财政预算，并出具经人大审议通过的财政支付承诺函；②要求政府提供项目担保，并请金融机构对其抵押物价值或担保能力进行评估；③在项目谈判初期，即引入保险公司并商定保险方案，由项目公司向保险公司购买收款信用保险。

4.3 金融风险

风险说明:①利率风险:因为利率的变动而使得项目收益减少的风险；②通货膨胀风险:指整体物价水平上升，货币的购买力下降，导致项目成本增加等后果；③融资风险:是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。

应对措施:①在政策、法律允许范围内尽可能缩短项目服务年限，降低长期利率变动及通货膨胀造成的项目收益减少的风险；②在项目初期就引入金融机构，以项目公司作为融资主体，将融资工作前置，避免筹措不到资金的风险。

4.4 项目建设风险

风险说明:主要指业主工程变更、货物供应及施工风险、产品技术风险及施工工期延误风险。

应对措施:①在业主合同中明确工程范围，并约定工程范围变更的处理办法；②在项目投标前明确合作的供应商并对合同条件及价格进行谈判；③加强对产品质量的把控及抽检；④做好施工计划并监督执行，加强施工管理，将施工计划执行情况纳入考核范围。

4.5 项目合作风险

风险说明:主要指项目组织和合作风险、治理结构风险、由于PPP经验缺乏导致项目无法执行的风险。

应对措施:在项目接触初期，即与银行、保险公司、律师等组团与业主进行谈判，并针对项目特性设计恰当的、严谨的顶层设计，严格把关项目相关合同，明确合作各方的权利及义务。

5 结束语

综上所述，采用PPP模式推动城市节能照明项目是支持新型城镇化建设的重要手段，是改进政府公共服务的重要举措，是建立现代财政制度的内在要求。通过成立项目公司并做好各项风险防范措施，可以突破能源、环境和资本的约束，确保项目收益，实现政府和社会资本合作方多方共赢。D

［1］ 王守清，刘云.公私合作（PPP）和特许经营等相关概念［J］.环境界，2014，25（1）:18-25.

［2］ 财政部.政府和社会资本合作模式操作指南（试行）［EB/ OL］.http:∥nb.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/ 20150721_1332963.html.［2014-11-29］（2016-05-30）.

［3］ 王灏.PPP的定义和分类研究［J］.都市快轨交通，2004，17（5）:23-27.

［4］ 李丽，丰景春，钟云，等.全生命周期视角下的PPP项目风险识别［J］.工程管理学报，2016（1）:54-59.

［5］ 彭为，陈建国，Cui Qingbin，等.公私合作项目物有所值评估比较与分析［J］.软科学，2014，28（5），28-32.

［6］ 袁竞峰，王帆，李启明，等.基础设施PPP项目的VFM评估方法研究及应用［J］.现代管理科学，2012（1）:27-30.

The practice exploration of PPP mode in urban energy saving lighting projects

QIU Yi⁃hui

（Southern Power Grid Comprehensive Energy Co.,Ltd.,Ministry of Energy Saving Lighting Business,Guangzhou 510030,China）

The paper illustrates the definition of government and social capital cooperation mode method and the way of the top design of the urban energy saving lighting projects.By reforming cases in some city to carry out the PPP lighting,it explains the op⁃eration method and the matters needing attention of PPP mode,at the same time it introduces the risk of the laws,government credit, finance,project construction and cooperation and response mea⁃sures existed in the process of project implementation.

urban energy conservation lighting;government and social capital cooperation;financing;guarantee;risk

10.3969/j.issn.1009-1831.2016.05.007

407.61；TK018

C

2016-06-01