培植社会资本：乡村环境治理的一个理论视角

姚志友 张 诚



培植社会资本：乡村环境治理的一个理论视角

姚志友 张 诚

我国乡村环境正面临着治理困境，因为，现行的由政府主导的治理模式已不能适应乡村环境发展的需要。乡村环境治理需要强化公众参与和协同合作，这就要求发挥社会资本的作用。目前，我国乡村环境治理正面临着社会资本式微的境况，一方面表现为乡村传统社会资本的衰减，另一方面表现为乡村现代社会资本的微弱。因此，乡村环境治理必须强化培植乡村社会资本。

乡村环境 环境治理 合作治理 社会资本

问题的提出、文献评述与本文的研究进路

1.问题的提出。伴随着农村城镇化、工业化及城乡一体化的快速发展，我国乡村社会面临着严重的环境问题。一方面，化肥、农药以及地膜过度使用；生活垃圾日益多样化、数量多且处理简单；大规模的畜禽养殖、乡村工业的快速发展及不合理的生产生活方式等，使原本山清水秀的乡村环境面临严峻挑战。另一方面，乡村土壤污染、水污染、大气污染等环境问题日益凸显，再加上乡村环境保持意识弱，环境标准在乡村难以实施或形同虚设，环境设施落后，环保机构不健全，环境执法不严等，也恶化了各种环境问题，由此伴生的环境冲突、环境危机与环境群体性事件也不断发生。

2.文献的简要评述。目前，关于乡村环境治理的研究文献主要集中在：主张强化政府的环境治理职能，让政府担当乡村环境治理的责任。比如，刘璇和李娜(2010)认为，政府在农村环境法律保护中居于主导地位,应担负起环境决策、环境管理、环境监督、环境协调与服务等职责，以建立严格的政府环保问责制度。①乐波(2011)从制度变迁的角度，提出要推动制度变迁，赋予地方政府特别是乡镇政府与农村环境保护相适应的监管职权。②郭琰(2008)从环境正义角度提出，应由政府或地方政府主导，建立合理的生态补偿机制,以实现乡村环境问题上的补偿正义。③余克弟和刘红梅(2011)针对农村环境治理的困境，提出应从政治、行政、法律和道德四个方面完善地方政府在农村环境治理上的问责机制。④刘兆征(2009)认为解决农村环境问题应坚持公共服务均等化原则，在不断加强县级环境管理机构的同时，应在各乡镇设置环保机构，并垂直于上一级环境保护机构管辖、监督，赋予相应的职责和权限。⑤

另外，已有一些学者提出，应发挥非政府组织与乡村民众的作用，以形成共同治理乡村环境的模式。比如，孙冬梅(2009)认为，应发挥非政府组织的环保作用,提高地方政府和村民的环境意识等途径，最终实现农村生态环境的良性循环。⑥王晓毅(2014)则指出政府主导的农村环境治理往往采取项目式治理，存在缺少持续性和农民公众参与等问题，提出要综合发挥国家、市场和社会三方的作用，构建改善农村环境的综合体系。⑦同时，一些学者还提出利用乡村“社会资本”以提升政府环境治理的效果。比如，张俊哲和王春荣(2012)指出农村环境“政府直控型”治理模式存在一定的弊端，利用社会资本，可以促进社会参与和社会合作，提升农村环境治理绩效。⑧陈丽华(2007)建议在村民自治组织内部设置专门的环境管理部门，让村民参与环境决策，同时接受国家环保机构的领导和监督。⑨

笔者认为，一方面，现有的乡村环境治理模式显示出政府主导的特征，这种环境治理模式在环境问题集中、政府认同度高和社会参与不足的地方，可以充分发挥政府的作用；另一方面，政府主导型模式忽视了村民和社会力量的参与，难以有效应对各种环境问题，以及精准实施环境治理。因此，在乡村环境治理上，必须充分发挥社会与公众的力量，促使政府与社会合作，由政府主导的治理模式转变为政府-社会-村民多方合作的治理模式。

3.鉴于此，本文以社会资本理论作为研究的理论基础，首先，探讨了社会资本理论与乡村环境治理实践之间的契合性关系；接着，分析了导致乡村环境治理困境的社会性原因，即社会资本的缺失，并从传统性和现代性两个层面分析乡村社会资本式微的具体表现；最后，提出培植乡村社会资本是走出乡村环境治理困境的必由之路。

社会资本理论：透视乡村环境治理的一个视角

20世纪七八十年代，社会资本作为研究经济现象的一个变量，首先在西方国家兴起，随后，这一理论逐渐扩展到社会学、政治学等学科与领域，并引起其他国家学者的关注，从而成为世界范围内研究经济社会现象的一个理论视角。

可见，社会资本是基于普遍的社会信任、广泛的社会参与、复杂的网络结构和持久的互惠规范而形成的能促进社会合作的一种社会关系网络，它是一种可以促进社会资源的优化配置进而实现社会可持续发展的重要资源。相对于物质资本和人力资本而言，社会资本是一种嵌入在社会结构中的特殊资源，它具有公共性、再生性、可转化性等特征，对促进经济发展、维护社会秩序和政治稳定具有重要作用。作为一种特殊的社会资源，社会资本强调信任、规范、参与、互惠、网络、合作、共享等内涵，其中，信任、规范与合作是它主要的构成要素。

2.规范。规范是约束个体行为的重要依据，它规定了什么样的行为是被允许的，什么样的行为是被禁止的，并为遵守或者违反规范提供奖惩标准。信任具有个体性，一个人可能信任另一个人、家庭、社会团体等，但是，这种信任是建立在持久的交往和亲密的关系中，而且，这种信任无法保证永远持续下去。因为，一个人对陌生的社会和个人也可能存在不信任。因此，要想建立持久的、巩固的和更大范围的信任，必须建立社会规范，统一标准，增强行为的可预见性。规范有正式和非正式之分，正式规范包括各种制度、法律、规章以及政策文件等，非正式规范包括村规民约、风俗习惯、团体内部的一些行为标准等。规范是维持信任和积累社会资本的重要保障，完善的规范有助于克服环境保护中的“囚徒困境”以及“搭便车”行为。因此，实现乡村环境治理的最佳效果，就是需要每一个环境利益相关者自觉约束自己的环境行为，遵守一定的社会规范，在追求个人利益时不损害社会与集体的整体利益.

乡村环境治理的困境：乡村社会资本式微

社会资本的基本属性及其与乡村环境治理的契合性关系表明：实现乡村环境合作治理的目标依赖丰富的乡村社会资本。社会资本丰富的乡村，可以通过信任、规范和互惠等机制以及网络化社会结构，采取合作策略，开展合作行为，促进乡村环境治理；反之，在缺乏社会资本的乡村，由于缺乏信任、互惠行为、社会规范以及社会联系等，治理主体间难以开展合作，即使存在一定的合作，也是建立在追求个人利益的基础上，难以保证合作的有效性和持久性，这必然会对乡村环境治理产生制约作用和消极影响。在乡村社会转型的过程中，社会资本也发生了巨大变化，乡村环境治理面临着严峻的现实困境。

(一)乡村传统社会资本衰减：乡村环境治理失去根基

传统社会资本是乡村社会在长期发展过程中逐渐形成的，是乡村社会资本发展的基础和重要组成部分，它具有稳定性、持久性等特征。随着乡村社会日益原子化，传统社会资本正面临着现代市场经济的冲击，其维护乡村社会关系、稳定乡村秩序、动员村民参与环境治理等功能日益下降，使得乡村环境治理失去传统根基。

1.建立在血缘和亲缘以及互助合作基础上的社会信任不断弱化。普遍的社会信任是乡村社会进行集体行动的前提，也是乡村环境合作治理的前提和基础。传统的社会信任是基于“礼”，一部分是建立在血缘和亲缘的基础上，呈现出“差序格局”的特征，“直系亲属——家族成员——同村人——陌生人”信任度呈下降趋势；一部分是建立在互助合作基础上，主要表现为邻里之间的信任。随着农村改革的深入和市场经济的发展，农村集体主义意识遭到削弱，个人主义和拜金主义上升。同时，由于贫富差距的扩大，农村居民的心理不平衡感和相对剥削感也凸显出来，传统社会信任正不断弱化。另外，由于现代社会分工日益专业化，缺少传统农村生存那样需要大规模的人员参与和互助合作，彼此之间的交流降低，这进一步降低了传统社会信任。

3.传统精英地位下降，社会权威来源多样化，传统规范作用式微。传统乡村规范是维护乡村社会秩序的重要途径。少数传统精英(主要是家族中德高望重的老人和掌握知识的文化精英)则是传统乡村规范的维护者和裁判者，村民出于人情和生存的需要也能恪守自己的环境行为，遵守传统规范，从而使乡村环境保持在合理范围内。但随着农村社会经济的发展，经济精英的崛起，传统乡村规范受到挑战。一方面，德高望重的长者随着时间的流逝，已经逐渐减少，或者年龄较大，对处理乡村公共事务，已经力不从心，一些传统规范被年轻一代认为是封建思想，对自己固守的传统思想和规范产生怀疑。同时，社会流动的加快以及城市生活的诱惑，大部分文化精英利用掌握的知识资源奔向城市，逃离乡村，使得乡村文化精英的权威和作用下降；另一方面，通过各种途径实现发财致富目标的经济精英快速崛起，使得乡村社会权威从对家庭和家族的认同以及对知识的崇敬转变为对经济和市场的追随，乡村社会权威来源日益多样化，无法形成统一的权威认同。社会规范的作用式微，也就难以形成统一的环境认识，并以此开展集体的环境治理行动。

(二)乡村现代社会资本微弱：乡村环境治理失去依托

现代社会资本是建立在市场机制、法治主义和契约精神等基础上的，强调正式规范的作用。目前，尽管乡村社会不断遭受市场机制和个人主义的冲击，但与城市完善的市场体系相比，农村的市场化程度较轻，还保留着大量的、与现代市场制度和法治精神不相符的传统，村民还没有完全适应现代社会生活的节奏，导致现代社会资本虽然发展很快，但根基不牢，无法为乡村环境合作治理提供持久动力。

3.基于职业和经济利益建立起来的社会关系网络基础薄弱，同时，不同阶层间的沟通交流缺乏，难以形成高效的网络结构。随着现代科学技术、交通技术和互联网技术等因素的发展，以及户籍制度的改革，传统的时间、地域和空间限制已经被打破，人们的交往不再局限于乡村，而是扩大到城市。受市场经济和社会分工专门化的影响，乡村居民通过学习掌握一门技术，找到一份谋生的工作，生活比单纯靠农业收入更好，这样，就形成了以职业和利益为基础的现代社会关系网络。与传统基于血缘、亲缘和地缘建立的社会关系网不同，现代社会关系网络不仅信任基础弱，在面临公共利益与个人利益的两难选择时，往往采取不合作和追求个人利益的策略，如欺骗、克扣工资等，使得建立在经济利益基础上的社会关系网络没有建立在熟人社会上关系网牢固、可靠。同时，乡村职业分化日益多样化，出现了企业家、经济大户、私营企业主等新的社会阶层，贫富分化日益明显，乡村社会分化成不同的阶层，不同阶层间缺乏沟通交流，在进行行为选择时考虑更多的是竞争而非合作，难以形成有效的网络结构，促进信息的交流，采取合作行为。乡村社会关系的弱化和社会阶层的分化，使得乡村环境合作治理困难重重。

乡村环境治理策略之选择：培植乡村社会资本

从2009年1月，国家财政部公布中央财政在未来3年内将安排120亿元专项资金用于乡村环境治理；同年3月，环境保护部等部门正式发出了《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题实施方案》的通知；到2011年12月15日国务院印发《国家环境保护“十二五”规划》，提出要提高农村环境保护工作水平，改善农村环境质量。国家相继出台多项政策促进乡村环境治理，但目前乡村社会依然面临着严峻的环境压力。究其根源，我国乡村正处于从传统农业社会向现代工业社会、从封闭半封闭社会向开放社会转化的过渡期，传统统一整体的乡村社会正日益呈现碎片化和多元化等特征，传统治理模式无法调动社会、企业和村民的积极性。必须通过挖掘、重塑和培育乡村社会资本，走乡村环境合作治理的道路，才能调动各方参与乡村环境治理的积极性，合理配置和使用社会资源，指导、规范和制约行为体的环境行为，建设美丽乡村和生态乡村，实现乡村环境与社会经济发展的良性循环，才能为实现两个一百年奋斗目标的“中国梦”做出积极贡献。

1.挖掘、重塑传统社会资本，充实乡村环境合作治理的社会基础。在长期的历史发展过程中，我国形成了博大精深的民族精神和传统美德，是中华民族宝贵的精神财富，广大乡村地区和农民是传承和弘扬民族精神和优良美德的主要载体和重要力量。实现乡村环境合作治理，必须发挥这些传统社会资本的作用，通过广泛开展邻里友善、团结互助、注重诚信、勤俭持家、保护环境的传统教育，村民自觉养成环保行为，积极参与到环境合作治理过程中，实现人、乡村社会和乡村环境的协调发展。对于一些传统规范，如家族规定、村规民约等，可以加以重塑，增加保护乡村环境的内容，使之适应乡村社会的发展，促进村民开展环境合作行为。

2.建立乡村信任体系，培育乡村公共参与精神，夯实乡村环境合作治理的心理基础。目前，在传统乡村社会信任的基础遭到破坏，现代社会信任机制尚未建立的过程中，亟需建立乡村社会信任体系支撑乡村环境合作治理。开展诚信道德教育，一方面要弘扬传统信任，另一方面也要加强法制教育，增强现代社会信任；建立乡村信任档案制度，对于违法诚信的典型进行记录；建立乡村信任考核体系，根据考核结果采取有针对性的改善措施，科学评估环境治理的效果。

除了建立乡村信任体系，还要培育乡村公共参与精神，将环境合作治理内化为乡村居民的自身需求。加强乡村环境教育，使居民充分认识到乡村环境问题的严重性和紧迫性，自觉养成良好的环境行为；强化环境合作治理的实践，改变过去政府治理的做法，将社会组织、自治组织、企业和村民纳入治理主体的范围，集思广益，制定切实有效的环境治理政策和措施，不同主体也可以通过合作实践提升自身的合作能力，有利于培养理性公民，扩大乡村合作治理的范围。

完善乡村环境治理的参与合作机制，是实现乡村环境合作治理有序性和有效性的重要保障。首先，建立乡村环境合作信息共享机制。通过设立合作机构，为协商和解决环境纠纷与问题提供平台；建立乡村环境治理网络平台，利用互联网、微信、微博等平台宣传环境政策、治理经验，并及时反馈乡村环境信息，了解问题现状和治理进程。其次，建立并完善乡村环境治理合作规范。就合作程序、合作内容、合作范围、合作中的权利和义务等内容进行协商，书面确定，形成完善的合作制度，防止出于私利阻碍合作。最后，完善乡村环境合作监督与评价制度。对合作治理过程和效果的监督，可以避免偏离既定方向，保证政策措施的正确贯彻，对合作治理的评价，可起到总结和预测的双重作用，为进一步的合作提供经验。

①刘璇、李娜：《论中国农村环境法律保护中的政府责任》，《河北学刊》2010年第1期。

②乐波：《制度变迁视角下的农村环境问题》，《江西社会科学》2011年第10期。

③郭琰：《环境正义与中国农村环境问题》，《学术论坛》2008年第7期。

④余克弟、刘红梅：《农村环境治理的路径选择：合作治理与地方政府环境问责》，《求实》2011年第12期。

⑤刘兆征：《当前农村环境问题分析》，《农业经济问题》(月刊)2009年第3期。

⑥孙冬梅：《农村环境问题与地方政府行为的选择性机制》，《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)2009年第11期。

⑦王晓毅：《农村发展进程中的环境问题》，《江苏行政学院学报》2014年第2期。

⑧张俊哲、王春荣：《论社会资本与中国农村环境治理模式创新》，《社会科学战线》2012年第3期。

⑨陈丽华：《论村民自治组织在保护农村生态环境中的权力》，《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2007年第3期。

⑩[美]詹姆斯·S.科尔曼：《社会力量的基础》(上)，邓方译，社会科学文献出版社，2008年，第281、283-289页。

〔责任编辑：王 婷〕

姚志友，管理学博士，南京农业大学公共管理学院副教授，yzhy@njau.edu.cn。南京，210095；张诚，南京农业大学公共管理学院行政管理专业博士研究生。南京，210095