加强顶层设计 守住安全底线——我国《特种设备安全监管改革顶层设计方案》出台

■文/本刊记者 施京京

加强顶层设计 守住安全底线
——我国《特种设备安全监管改革顶层设计方案》出台

■文/本刊记者 施京京

特种设备安全与人们的生命财产息息相关，一直以来备受社会各界关注。今年的全国质检工作会议强调，认真贯彻习近平总书记“强化安全生产第一意识”的重要指示精神，加强风险防范，突出监管重点，转变监管方式，牢牢守住质量安全底线。为加快推进特种设备安全监管改革，进一步指导地方明确改革方向，质检总局近日发布了《特种设备安全监管改革顶层设计方案》，统筹谋划特种设备安全监管工作的改革发展。

“经过多年来的改革创新，我们逐渐探索出一条适合中国国情的特种设备安全监管道路，但随着经济社会不断发展，特种设备安全监管深层次的矛盾和突出问题日益凸显，我们提出的‘三个不适应’问题仍然存在，即特种设备安全状况和监管水平与广大人民群众日益增长的质量安全需求不适应、特种设备安全监管和检验力量与设备快速增长的客观需要不适应、特种设备监管方式与市场经济条件下安全节能工作的需要不适应，这些问题必须通过加快推进改革加以解决。”据质检总局特种设备安全监察局局长宋继红介绍，近年来，虽然总局及各地都一直在积极研究探索，但由于特种设备安全监管改革缺乏总体设计，各地在改革进程中出现了认识不统一、步调不一致等问题。为进一步明确改革方向，指导各地有效有序推进改革，总局经过多方调研，历时两年制定完成了《特种设备安全监管改革顶层设计方案》。

《特种设备安全监管改革顶层设计方案》提出，深入贯彻党的十八大、十八届三中四中五中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，贯彻“五大发展理念”，坚持“安全第一、预防为主、节能环保、综合治理”，按照“抓质量、保安全、促发展、强质检”的工作方针和“创新发展、真抓实干、稳中求进”的基本要求，综合运用战略思维与系统思想，“放、管、服”相结合，以法治思维与法治方式，推进简政放权、优化安全监管、实施多元共治，推进特种设备安全治理体系和治理能力现代化。同时，该方案坚持依法治特、科学监管、多元共治、系统推进等四项原则，明确要求在依法治特的框架下，推动特种设备安全与节能监管改革工作在法治轨道运行。“顶层设计方案分别提出了2017和2020年两个阶段的工作目标。”宋继红解释说，到2017年，主要是要完成当前较为迫切且具备条件开展的具体工作，包括建立权力清单和责任清单、推进行政许可和检验改革、推动相关法律法规修订等；到2020年，主要是提出了建立以多元共治为特征、以风险管理为主线的中国特色特种设备安全治理体系的战略目标。

据了解，《特种设备安全监管改革顶层设计方案》分别从落实企业主体责任、改革创新监管模式、增强服务发展能力、深化检验工作改革、发挥社会力量作用方面，理清了企业、监管部门、地方政府和行业部门、检验机构、社会力量的职责边界，提出了行政许可和检验工作等改革创新的工作思路。从加强组织领导、完善政策措施、开展动态评估、注重宣传引导四个方面，提出了保障措施，重点强调了要细化改革方案，加强沟通协调，制定科学可行的改革路线图和时间表，确保改革有序进行。宋继红指出：“方案将风险管理和分类监管的理念贯穿始终，主要是根据特种设备的公共性实施基于风险的分类监管。对于公共性较强的，在落实企业主体责任的前提下，更好地发挥政府作用；对于其他特种设备，更好地运用市场机制。按照‘简政放权、放管结合、优化服务’的总原则，积极推进职能转变，创新安全监管，实施多元共治，构建起‘放、管、治’三位一体的质量安全提升新格局，建立中国特色特种设备安全治理体系，推进治理能力现代化。”

为改革创新监管模式，方案提出优化安全监管体制，深化行政许可改革，强化安全监管能力建设，形成政府相关部门监管合力。宋继红表示，行政许可改革主要是根据设备的风险和公共性等因素，在借鉴发达国家先进经验，充分考虑我国国情的基础上，从生产环节和使用环节分类推进的。在生产环节，企业对产品质量负主责，政府作为多元共治一方，实施科学监管。改变由政府主导的单一许可准入方式，逐步转为以下三种方式：即政府制定统一要求，保留少量必要的行政许可；检验机构实施监督检验的产品市场准入；以及行业自律。在使用环节，主要是明确使用登记为使用许可，分类改革现有的使用登记制度，进一步强化属地责任。

同时，检验工作改革按照检验性质、领域分类推进。在顶层设计方案中，改革了现有的制造、安装监检制度，调整了监督检验的范畴和收费政策，对定期检验的项目、周期等依据风险程度进行了重新划定，明确了特检机构规模化、专业化、社会化的改革方向。“需要特别说明的是，鉴于特种设备涉及公共安全，在当前我国社会诚信体系未完全建立、社会法制意识亟待提升的背景下，尚无法完全依靠企业自主落实安全主体责任，特种设备检验还不具备完全市场化的条件，应通过更好地发挥政府作用以及积极发挥市场在配置特种设备检验资源中的基础性作用，逐步有限有序地放开检验市场。”宋继红说。

在优化监管体制部分，方案创造性地提出了探索建立安全监察、技术检查与行政执法相结合的安全监管制度。宋继红强调：“特种设备安全监管工作具有很强的专业性与技术性，技术检查机构是安全监察机构的技术支撑，二者形成有机整体，不可拆分。在方案中，我们把技术检查机构的职能定位进行了明确阐述，主要是从事使用许可（使用登记）相关的技术检查，包括设备登记前的技术检查和使用中的技术检查，还从事鉴定评审、检验质量抽查、安全技术研究、事故调查分析等。技术检查机构的设立，其目的是保持安全监察工作的完整性，并切实落实属地监管责任。”

此外，方案还提出充分发挥行业协会作用，采集行业协会评价结果、培育规范团体标准制定、加强行业自律和诚信体系建设等，充分发挥行业协会的自律管理作用，大力提高社会公众的参与意识，发挥舆论监督作用，真正做到社会共治。