WTO巴厘一揽子协定粮食安全条款谈判：背景、进展与对策

曾文革，原兴男

（重庆大学　法学院，重庆 400045）

WTO巴厘一揽子协定粮食安全条款谈判：背景、进展与对策

曾文革，原兴男

（重庆大学法学院，重庆 400045）

巴厘一揽子协定为中国保障粮食安全带来了新局面。从关税及贸易总协定、乌拉圭至多哈回合时期，粮食安全关注越来越成为谈判的重点，多哈回合谈判中各大利益集团也就其自身情况表明不同的谈判立场及利益诉求。协定的达成，在确认粮食安全等非贸易关注的重要意义、公共储备计划的“和平条款”、关税配额制度改革等方面实现突破的同时，又存在文件约束力低下、取消发达国家农产品补贴目标失败、利好政策实施程序及条件复杂等缺憾。对于中国而言，应分析此次协定为增强中国的粮食获取能力带来的政策利好，继续在后续谈判中加强对粮食安全的关注，同时及时地修改中国的粮食安全相关法律法规。

世界贸易组织；粮食安全；巴厘一揽子协定；农业贸易；多哈回合

粮食安全①粮食安全，目前最权威的概念是联合国粮食和农业组织（FAO）在1996年对其所下定义，即“只有当所有人在任何时候都能够通过实际的、经济的方式获得足够、安全、富有营养的食物来满足其积极健康的膳食需要及食物喜好时，才是实现了粮食安全”。而在2013年FAO发布的《世界粮食不安全状况——粮食安全的多元维度》报告中，指出了粮食安全的4个维度：粮食可供量、粮食获取的经济和物质手段、粮食的利用以及一段时间内的稳定性（脆弱性和冲击）。（Food security）问题存在于人类发展的整个历史进程。农业贸易为解决粮食安全问题提供了新的途径和方法。受到农业贸易特殊性及农业的多功能性的影响，发展中国家和发达国家间出现了难以调和的矛盾。发达国家在农业贸易中主要为了输出本国农产品，扩大农业贸易，发展中国家则希望在稳定地扩大本国农业贸易的同时，保障本国的粮食安全。从农业被纳入谈判以来，有关农产品贸易谈判均与粮食安全密切相关。2013年底，WTO第9届部长级会议通过了多哈发展回合的“早期收获协议”，也即巴厘一揽子协定。该协定在粮食安全方面取得突破性进展，为中国在国际农业贸易中保障粮食安全提供了新的思路和途径。

一、WTO农业贸易谈判粮食安全问题回顾

（一）农业贸易谈判各阶段粮食安全问题特征分析

1.GATT前期：粮食安全问题被排除在谈判之外

在关税及贸易总协定（GATT）期间，农业贸易谈判基本被排除在谈判议程之外。在国际农业贸易实践层面，这表现为GATT各成员方强力的农业贸易保护主义。一方面，以欧盟为代表的农业进口国家坚持约束性的农业贸易，坚持农业贸易保护主义；而发展中国家则是向农业征税，补贴城市人口的食品消费［1］，这实质上执行的是农业负保护政策②农业负保护政策并非是学界通用的专有名词，它是相对于发达国家的农业保护政策而言的，它通常体现为发展中国家为支持本国工业的发展，对农产品出口征税、低价采购以及对消费者进行补贴的政策措施。。对于发展中国家而言，农业贸易保护主义盛行使这些国家农产品出口受阻，直接威胁到作为本国经济支柱的农业发展，进而危害本国粮食安全。粮食危机的爆发并不意味着粮食的实质短缺，而是贸易壁垒阻碍了生产和消费地区的粮食流通［2］。农业贸易保护主义与发展中成员的农业负保护政策相互作用，严重扭曲了国际农业贸易，从而导致粮食危机频频爆发。

2.GATT乌拉圭回合时期：粮食安全问题未得到实质性关注

乌拉圭回合谈判的重要成果之一是首次将农产品贸易规则纳入到世界多边贸易体制［3］，形成以《农业协定》为核心的农业贸易规则体系。本回合谈判中粮食安全问题得到谈判成员初步关注，相关农业贸易规则在一定程度上关注到了粮食安全。以《农业协定》为例，不仅序言中明确指出要在承诺中考虑到非贸易关注问题①非贸易关注问题是指与WTO自由贸易的基本原则不相符合、但却涉及到个人、国家或整个世界的多方面社会福利的相关问题，涉及农业贸易谈判则多指农业的多功能性，其中粮食安全即为农业多功能性理论最为重要的内容。，而且在正文中也就国内支持、出口补贴、市场准入等方面规定了发展中成员不同于发达成员的较优待遇，同时又在“绿箱”政策中提出了一般服务、公共储备、粮食援助和直接支付等优惠手段。与此同时，本次谈判形成的扭曲的农业贸易规则体系实质阻碍了粮食安全的解决。由于本身存在的不公平以及欠缺对实际状况的考虑，乌拉圭回合形成的农业贸易规则严重扭曲，限制了发展中国家保障粮食安全的政策空间。《农业协定》从本质上说仅是将农业贸易纳入贸易自由化取向的改革方案，在很多方面距离自由化的目标还有很大差距［4］，总体来说这种扭曲的国际农业贸易秩序仍然不利于粮食安全的实现。

3.WTO多哈回合谈判前期②为论述方便，此处的多哈回合前期是指2000年第1轮农业谈判开始至2012年，在第9次部长级会议召开之前这10余年时间。：粮食安全问题成为争议焦点

保障发展中国家的粮食安全、消除贫困、提高农民生计和保障农村就业是此回合农业谈判的目标［5］。在多哈回合谈判前期各方通过了一系列过渡性的文件，包括《农业框架协议》《香港宣言》等。多哈回合谈判前期的成果进一步关注到了粮食安全，并就该问题的解决进行了诸多积极的努力。比如在《香港宣言》中，发达国家及部分发展中国家均同意在2008年之前对最不发达国家实现免关税和免配额市场准入，且发达国家应于2013年底前取消农产品出口补贴［6］。多哈回合谈判前期达成的这些文件成果，为粮食安全的实现提供了进一步的保障，且对以前的农业贸易规则有所改变，但影响粮食安全的农业贸易秩序并未因这些文件的达成而得到根本性的扭转。

（二）多哈回合农业谈判各利益集团的主要立场及利益诉求

多哈回合谈判中围绕农业议题形成了多个利益集团，每个利益集团都有着不同的利益诉求和立场，分析这些利益集团的利益诉求和立场有利于分析粮食安全问题分歧所在及今后谈判的努力方向。

1.美国及凯恩斯利益集团③凯恩斯集团主要成员包括澳大利亚、阿根廷、巴西、加拿大、智利、哥伦比亚、玻利维亚、哥斯达黎加、印尼、马来西亚、新西兰、菲律宾、南非、泰国、玻利维亚等国家。。美国是世界上农业最为发达的国家，除了很少一部分满足本国需求外，很大部分要依靠国际农业贸易来解决，因此美国极力主张全面实现农业贸易自由化。美国在谈判中主张各成员均应取消任何形式的出口补贴，继续降低关税水平及增加关税配额，同时取消特殊保障制度。凯恩斯利益集团与美国农业状况类似，利益诉求及立场也与美国相类似，要求全面开放农产品市场，主张全面削减或去除影响农业贸易自由化的国内支持、关税及补贴。凯恩斯集团成为推动多哈回合农业谈判进程最为积极的力量之一。

2.欧盟和G10利益集团④G10利益集团成员包括韩国、以色列、日本、瑞士、挪威、保加利亚、中国台北、冰岛、列支敦士登、毛里求斯等国家和地区。。欧盟和G10利益集团农业状况较为类似，都是属于农业缺乏比较优势的国家和地区，在国际农业贸易中经常处于被动局面。这两方成为多哈回合谈判中的保守派代表，基本立场在于维持之前的农业高度保护主义局面，以维护自身农业产业安全。这两方在农业谈判中的利益诉求集中体现在市场准入方面，希望降低贸易自由化，主张适当削减市场准入门槛和出口补贴；坚持要求适用乌拉圭回合时期关税削减公式，主张在敏感产品方面享有较大的灵活性，充分发挥农业的多功能性，在关税方面要求继续宽松的关税削减及关税配额制度。

3.G20利益集团⑤G20利益集团主要是发展中国成员，包括印度、巴西、中国、阿根廷、玻利维亚、智利、古巴、尼瓜多尔、埃及、南非、危地马拉、泰国、菲律宾、印度尼西亚、墨西哥、巴基斯坦、尼日利亚、巴拉圭、秘鲁、坦桑尼亚、乌拉圭、委内瑞拉等。。G20利益集团主要由发展中国家组成，占世界农业生产者的63%，农产品产量占全球份额的20%，农产品进出口量分别占世界的26%和17%［7］，是多哈回合谈判中对抗发达国家集团的中坚力量，也是最能反映发展中国家粮食安全关注的集团之一。该集团在多哈回合谈判中代表广大发展中国家的利益，主张发达国家成员应实质性开放市场，在国内支持和出口补贴方面的承诺应作为发展中国家成员关税减让承诺的先决条件；赞成农业贸易自由化主张，在市场准入上要求发达国家成员严格限制关税减让的灵活性。在多哈回合谈判中，G20集团积极维护广大发展中国家成员的利益，求同存异，团结协作，有力地推动了农业谈判的进程。

4.其他利益集团。其他利益集团是指就某些小型议题专门形成的利益集团，包括小型经济脆弱体、热带作物集团、棉花4国集团等。这些利益集团参与谈判主要是就与其有切身利益的议题进行讨论，比如热带作物集团主要的诉求是放宽对热带作物产品的市场准入，而棉花4国集团主张取消其他国家对棉花的出口补贴及国内支持，并对该集团的棉花出口实行零关税和免配额。

（三）多哈回合农业谈判中中国的主要立场及利益诉求

1.主要立场

多哈回合是发展回合，这是多哈回合开展的首要宗旨。中国积极参与涉及发展中国家成员利益的议题讨论，强烈要求改变当前发达国家所主导的扭曲的国际农业贸易规则，积极争取对发展中国家成员更为有利的国际农业贸易环境。就中国具体诉求而言，以维护中国农业根本利益为出发点，以为中国构建公平、合理、透明的、市场为导向的多边农业贸易体制为谈判目标。

坚持要求对新成员施行特殊待遇。中国作为发展中国家成员的同时也是新成员，在此回合谈判中，涉及新成员利益的议题也是中国最为关心及参与的部分。一般来说在农产品开放层面，一般发展中成员平均关税水平是60%，但WTO新成员是17%，而中国更是低至15%，较为接近发达成员的12%［8］。为此中国在谈判中坚持要求自身作为新成员应该享有的在关税减免上的特殊差别待遇，缩小与其他成员之间的差距，以保障中国农业产业根本利益及维护国内粮食安全。

2.利益诉求

在多哈回合农业谈判中，市场准入谈判直接涉及中国农业根本利益，这也是中国关注及参与的核心内容，其议题包括削减关税、增加关税配额等。保留中国现有配额管理体制对有效调控农产品贸易至关重要。如果中国对关税配额制度做出让步，将会对中国农业产业及农产品贸易产生深远的不利影响。因此在关税配额上中国坚持原则立场，在非重要性的农产品谈判只做适度的让步，对国民经济影响重大的大宗农产品谈判坚决不作让步。

对于其他不涉及中国农业直接利益但对国际农业贸易规则形成扭曲的谈判内容，中国坚持发展中国家成员立场，在国内支持的议题上，主张严格限制发达成员对贸易扭曲较大的国内支持措施，加大对发达国家成员国内支持的削减幅度并进行实质性削减，同时强调发展中国家成员享有的特殊待遇，增强政策实施灵活性。

二、巴厘一揽子协定基于粮食安全关注的成果与不足

多哈回合前期确实在粮食安全方面取得了一些引人注目的进展，但粮食安全关切的问题并未得到根本解决，在多哈回合历经多轮磋商后，终于在2013年12月召开的WTO第9次部长级会议上达成了重要成果。巴厘一揽子协定达成3项共计14份文件，其中农业议题作为谈判重点，形成《综合服务部长宣言》《保障粮食安全目的的公共储备计划部长宣言》等重要文件，与粮食安全议题息息相关。巴厘一揽子协定是多哈回合的重要成果，也是WTO成立以来通过的首份全球性多边贸易协定，打破了多哈回合谈判12年的僵局，媒体和学者大都认为此项协议的达成挽救了濒临崩溃的世界贸易组织，让各国重新拾回了对多边贸易体制的信心［9］。

（一）巴厘一揽子协定基于粮食安全关注的成果

1.发展中国家成员的粮食安全问题得到实质性关注

巴厘一揽子协定明确提出了对粮食安全问题的关注。这种关注不仅表现在谈判中有关粮食安全的议题占比最大，在成果中也有集中体现。在这些文件中多次强调了一些非贸易关注①非贸易关注问题是指那些有悖于WTO自由贸易的基本原则、但却涉及到个人、国家或整个世界的多方面社会福利的现存问题（杨楠，倪洪兴.WTO农业谈判中的非贸易关注问题，中国农村经济，2005年第5期）。据WTO官网的词汇表（Glossary Term），非贸易关注类似于（农业的）多功能性，以农业协定的序言中的粮食安全和环境保护为主要例子，也包括各成员方列举的农村发展、消除贫困等内容。，特别是粮食安全问题，在广大发展中国家成员强烈争取公平的国际农业贸易规则的大背景下，被视为修正乌拉圭回合的农业协定的最为重要的一个方面［10］。在《综合服务部长宣言》中粮食安全关注被首次单独提及：“各成员认识到综合服务方案可以促进农村的发展，粮食安全和减轻贫困，特别是在发展中国家。这包括一些发展中国家都特别强调要推进的包括与土地改革和农村民生的一系列综合服务方案”［11］。宣言认识到了事关发展中国家成员的土地改革和农村民生保障等重要的农业目标，这些目标都与发展中国家的粮食安全紧密相联；同时在《农业协定》的附件2中的“一般服务”条款中将这些有利于粮食安全的一般服务项目明确加以规定，包括土地复垦、土壤保护和资源管理、干旱管理和洪涝防治、农村就业计划、产权保障以及农民安置计划等，也即认定发展中国家成员采取上述国内支持服务不属于扭曲贸易的国内支持。这项宣言不仅为发展中国家成员为保障本国粮食安全提供可采用的关税及非关税措施，也为之后的农业谈判中发展中国家成员继续参与粮食安全问题谈判奠定基础。

2.将旨在保障粮食安全的公共储备计划制度明确独立

巴厘一揽子协定将公共储备计划明确规定，这就为广大发展中国家成员保障本国粮食安全提供了新的政策选择。用于粮食安全目的的公共储备计划是此次广大发展中国家成员为保障本国粮食安全所争取到的一个重大成果。在之前的农业协定中，用于粮食安全储备的补贴支持在《农业协议》中单列了出来，但是由于程序复杂、限制条件多而备受发展中国家成员诟病。此次宣言实际为发展中国家保障粮食安全提供了一个“和平条款”，即这些成员在实施了用于粮食安全目的的粮食储备补贴后，超出或马上要超出其综合支持量（AMS）限制时（该成员国的综合支持总量或是微量允许水平），发达国家成员需要保持克制，避免通过WTO争端解决机制对抗该成员国，同时强调该项决定对所有发展中国家成员均适用。这项用于粮食安全目的的条款不同于《农业协定》中的“和平条款”，它的达成使得广大发展中国家成员可以加大对本国粮食储备的补贴力度，有效地调节本国的粮食储备状况，而无需担心会形成扭曲性国内支持措施而被其他成员所起诉。

3.达成含有特殊和差别待遇的关税配额制度改革方案

以往的农业谈判中关税配额制度一直为广大发展中国家成员所诟病，此次有关《农业协议》第2条关税配额管理体制条款的谅解的部长宣言提出了一个关税配额未完成机制的解决方案，即分期分额度解决机制，规定关税配额的首年进口国若未完成配额或低于65%时，相关利益成员可以向农业委员会发出特别关注，寻求进口方的合理解释；在未完成机制触发之后，进口方需要和相关利益方进行密切磋商，或是在期限内将配额完成率升至65%以上，否则相关利益方可以在接下来的几年内对进口方施行特殊措施，要求进口方履行未完成机制要求，同时在后续条款中确认了发展中国家成员在该项决议上的特殊待遇。这项宣言实质形成了含有特殊差别待遇的方案，4～6年后再次提交成员审议并决定成员是否继续执行未完成机制。这就进一步约束了发达国家成员采取的扭曲贸易的关税配额手段，同时也为发展中国家成员在关税配额制度上提供了轻于发达国家成员的义务。

4.指出出口竞争及特殊和差别待遇议题是后续谈判的关键

巴厘一揽子协定为未来农业谈判中粮食安全问题的解决指明了方向，这主要体现在出口竞争和有关发展中国家和最不发达国家成员（LDCs）议题两方面。出口竞争是农业谈判中争议最为激烈的一项议题，巴厘一揽子协定并未就出口竞争约束达成具体条款，也未就出口竞争问题提出实质性的解决方案，但在原则和文件精神上强调了削减出口补贴和加严出口信贷纪律，表达了谈判方要求改变不合理补贴现状的决心。在《综合服务部长宣言》第1条指出“我们认识到所有形式的出口补贴以及与其具有同等效力的出口措施，是一项高度扭曲贸易和具有贸易保护主义形式的支持措施”［11］；同时对多哈回合前期谈判中就出口竞争及特殊差别待遇议题达成的成果进行了再次确认，将保证发达国家取消所有农产品出口补贴作为今后谈判的努力方向。发展中国家和最不发达国家议题形成的文件对一国粮食安全会产生间接影响，因为巴厘一揽子协定规定若发达国家成员和宣布受此决定约束的发展中国家成员还未对至少97%来源于LDCs的产品提供免关税和免配额通道时，应于下一轮谈判之前扩大这些产品的免关税和免配额通道，并逐渐加以扩大，同时应向LDCs提供免税和免配额产品的报表，并专门成立相关机构对该项决议的后续工作进行落实。这就为今后谈判中两类成员的粮食安全问题的解决指明了方向。

（二）巴厘一揽子协定在粮食安全问题上存在的缺憾和不足

巴厘一揽子协定就粮食安全这一议题来说，是起点而非终点，后续的谈判任务任重而道远［12］。粮食安全更加深入地被融入其中，蕴含了广大发展中国家成员的不懈努力，但是巴厘一揽子协定整体并未真正顾及到发展中国家对于粮食安全的考虑，现有的不公平的农业贸易规则没有得到根本性的扭转。

1.协议具有明显的过渡性和模糊性

《巴厘一揽子协定》在4个方面达成了协议，分别是贸易便利化、农业、棉花和关于发展与最不发达国家议题，除了《贸易便利化协定》是唯一一部完整的协定之外，后面3个都是以若干部长决议和宣言的方式体现［13］。部长决议和宣言在效力等级上明显低于协定，在约束力和完整性上也与协定相差很多，而且这些方面的议题形成的文件具有过渡性，还有待在之后的谈判中进一步完善，这种不稳定性将会影响已达成保障粮食安全实现的相关措施发挥实效。此外，巴厘一揽子协定中有关粮食安全问题的文件建议性规定多于实质性规定。从达成的农业议题的文件条文来看，多为建议性条款，且用语模糊，因此缺乏约束力和实用性。多哈回合之前达成的农业协定被人所诟病的地方就是其实用性欠缺，从而使其并未发挥真正的作用，而巴厘一揽子协定依然延续了这个风格。文件在部分关键问题上含糊不清，不利于对发达国家成员实行有效的约束；文件很多为“确认”“呼吁”等建议性用语，并未做出有效改变，实质上是维持了当前不公平的国际农业贸易规则。

2.取消发达国家农产品补贴的目标未能实现

农业议题是多哈回合谈判中的核心议题，这一核心议题矛盾错综复杂［14］，要通过谈判改变目前的农业贸易规则极其艰难。其中尤以出口竞争中取消农产品补贴最为困难，但关于出口竞争巴厘一揽子协定仅仅达成了一项《出口竞争的部长宣言》，且该宣言实质上并未有任何进展。首先在《出口竞争的部长宣言》中，各方明确承认在多哈回合前期提出的发达国家于2013年底前取消农产品出口补贴的目标未能达成①多哈回合第6次部长级会议于2005年12月在香港通过《部长宣言》宣告闭幕，此次会议的主要成果包括，发达成员和部分发展中成员同意2008年前向最不发达国家提供免关税和免配额市场准入；发达国家2006年取消棉花出口补贴；2013年底前取消农产品出口补贴。，但在宣言中却重新将这一目标作为今后谈判努力的方向，这无疑宣告近10年来出口竞争对粮食安全造成的扭曲局面并未得到改善；其次该宣言就出口竞争的问题并未提出实质性的解决方案，仅仅是对多哈回合之前就该项议题达成的包括《香港宣言》在内的共识以宣言的形式进行了再次确认，对此阶段各国采取的取消不合理出口补贴的措施进行了肯定，并恳求各国严格按照《农业协定》中出口竞争的纪律来进行国际贸易。这种建议式的宣言实质上宣告出口竞争议题谈判并未取得任何进展，不仅难以对发达成员形成实际约束力，而且难以保障发展中成员在出口竞争上的正当利益。

3.相关措施的条件及程序削弱了其实施效果

虽然巴厘一揽子协定达成了若干有利于粮食安全实现的条款，但这些条款附加的复杂的实施条件、应用程序以及相关的书面文件要求，大大削弱了这些措施的实施效果。比如针对保障粮食安全的公共储备补贴的“和平条款”，规定了严格的实施条件，且一再强调该计划的实施不得违反农业协定中国内支持的规定，不得影响其他成员国的粮食安全，同时为计划的施行制订了复杂的申请程序和苛刻的书面文件要求，单是需要向组委会提交的基本信息就多达6条。对于部分发展中国家成员来说，根本就没有实施该计划的条件，更勿论使用该和平条款来保障本国的粮食安全。与“和平条款”相类似，协定中有关特殊和差别待遇的具体条款，不仅与之前相比并未有较大的实质性进展，而且在仅有的寥寥数条特殊差别待遇条款后，附加繁琐的申请条件、程序及书面文件的条款和诸多的限制条件，致使一些成员国在运用这些条款时面临极大困难。

三、巴厘一揽子协定背景下中国粮食安全的对策

粮食安全对于中国来说至关重要。巴厘一揽子协定的达成，给中国粮食安全的解决带来新思路、新手段的同时，也相应暴露出中国粮食安全在立法存在的不足。

（一）巴厘协定带来的政策选择空间可增强中国的粮食获取能力

1.新增的一般服务项目可以提高中国粮食产能

巴厘一揽子协定为了促进农村发展和消除贫困，将6项内容纳入到了一般服务项目中，即土地复耕、土壤保护和资源管理、防汛抗旱、农村就业计划、农业财产权的确立和农村劳动力转移方案。这些服务项目对于中国这样一个土地压力巨大及城镇化任务繁重的国家而言意义重大。若最终这些一般服务项目得以确定，将有利于中国更加规范利用政策优势，资金分配也更加规范透明。与此同时，科技化为基础的现代化农业是当前世界农业发展的主流，也是被发达国家实践所证明的正确路线，农业可持续发展理念也逐步成为各国共识［15］。在这个过程中中国可充分利用巴厘一揽子协定带来的优越条件，加大中国农业生产的科技含量的投入，加强农业科技的补贴力度。

2.公共储备计划有利于完善中国的粮食储备制度

粮食储备制度对保障国家粮食安全起着关键性作用，特别是随着中国粮食改革市场化方向的确立，粮食储备对于粮食安全的作用将进一步彰显［16］。基于巴厘一揽子协定达成的关于公共储备计划的“和平条款”的契机，中国应加快建设粮食公共储备计划。目前中国粮食储备制度在粮食轮换、储备与市场衔接等运作机制上不健全，导致该制度难以真正发挥其作用。因此，中国要在此次和平条款的指导下，依法建立起垂直管理的储粮组织体系，同时从运作机制和代储制度两方面分别加以完善，最后将这些已经建立起来的制度以法律的形式明确加以规定。

3.关税配额管理制度有助于保障国内农产品市场安全

巴厘一揽子协定在保障农产品进口安全方面最为显著的成果，就是确保了中国在关税配额管理制度上仍然享受发展中国家成员待遇。关税配额管理涉及中国大米、玉米、小麦、棉花、食糖等重要农产品的进口调控，是中国在入世中争取到的非常有限的进口调控手段之一［17］。关税配额谅解备忘录中就对发展中国家成员的配额完成义务做出了有别于发达国家成员的特殊规定，这对中国保障农产品进口安全至关重要。虽然在出口竞争的部长宣言中对发达国家农产品不合理补贴未有实质性的限制，但至少在文件上确认了发达国家成员在农产品补贴扭曲农业贸易、在发达成员和发展中成员间形成实质不平等这一事实，为发展中国家成员在今后的出口竞争议题的谈判中据理力争、扭转这种不公平的农业补贴局面奠定了基础。

（二）加强今后谈判中对粮食安全问题的关注力度

1.坚持在多哈回合农业谈判中的总体目标

中国在多哈回合农业谈判中的总体立场和目标是“澄清和改进规则、加严纪律、防止滥用”，全程深度参与谈判过程和规则制定过程［18］。在多哈回合谈判中，中国谈判代表围绕这一总体目标，要求对出口竞争、市场准入中的各项规则及纪律进行进一步的澄清和改进，坚决反对发达国家成员滥用国内支持政策扭曲农业贸易规则。在后巴厘回合谈判中，中国应继续坚持这一总体目标，继续加强对扭曲农业贸易的各项规则的改进工作，规范不合理补贴使用，坚持中国应当享有的特殊待遇，建立良好的国际农业贸易新秩序。

2.坚持中国的发展中国家及新成员立场

中国不仅是WTO中的发展中国家成员，也是新成员之一，因此这两个特殊地位是中国在后续谈判中要始终坚持的立场。尤其是对于粮食安全而言，更是可以利用这种特殊地位在谈判中尽可能地维护中国的农业利益。一方面发展中国家成员享受着特殊和差别待遇，在削减额度、实施期限等问题上有着相对优势，同时新成员可以要求更加优惠的待遇以便缩小与其他成员之间的差距。在后续谈判中，一方面作为发展中国家成员，要积极推进特殊和差别待遇议题的进程，争取达成实质性成果；另一方面作为新成员，要强调新成员所应享有的灵活性条款，包括关税减让、配额完成期限的延长等，以便为保障国内农业市场安全提供更充足的时间。

3.增强中国在农业贸易规则制定中的话语权

中国积极参与多哈回合谈判 （不仅是农业谈判），有利于建立公平、公正、透明、合理的国际贸易规则体系，改善国际贸易环境，促进国际贸易自由化和便利化［18］，进一步说，更是保障中国粮食安全的必要措施。在此次巴厘岛会议中，中国代表团高度重视农业贸易谈判，在谈判中发挥了重要的建设性作用，为巴厘一揽子协定的达成做出了不可磨灭的贡献。这是中国作为一个负责任的大国的体现，也是中国在国际经贸中话语权不断增强的体现。因此中国要深入参与多哈回合农业谈判，对谈判过程中遇到的困难和曲折做好应对预案，始终以维护中国农业利益为基本出发点，以推动建立公平、合理、透明的、市场为导向的多边农业贸易体制为目标，联合一切有志于保障粮食安全而改变不合理贸易规则的成员，求同存异，团结协作共同推进后巴厘时代谈判的进行。

（三）完善中国当前粮食安全保障法律体系

1.确认《农业法》和《粮食法》的核心地位

《粮食法》和《农业法》是中国粮食安全保障法律体系中的核心法律。当前中国的粮食安全法律体制并不完善，总的问题是基本立法的缺位使中国粮食安全立法成为一个“无心”体系，立足于基本法之上的二级立法的零散和缺漏更使中国粮食安全立法不足以构成健全体系［19］。《粮食法》（草案）已经公布且正在征求各界意见，但是毕竟不能代替专门的粮食安全法。针对粮食安全制定专门的《粮食安全法》在当前中国不大现实。因而中国应加快推进《粮食法》的立法工作，使得粮食安全的各项工作都有法可依。确立这两部法律的核心地位，有利于粮食安全保障工作的有序开展。

2.完善《农业法》及尽快出台《粮食法》

《农业法》自1993年实施以来，经过2次修改，在其中设立专章对粮食安全进行规定，但仅仅只规定了耕地保护制度、粮食主产区保障、粮食价格保护机制、粮食安全预警机制等内容，已无法适应粮食安全保障工作的最新状况。在巴厘一揽子协定通过背景下，可以将粮食储备制度、农村基础设施改善、农村劳动力转移等制度固定下来；同时强调利用国际市场及推进本土农业海外投资等方式多样化保障粮食安全，积极推进中国“农业走出去”，利用海外农业资源来满足中国的粮食需求。考察国务院法制办的《粮食法》送审稿，其中对粮食安全规定颇多，包括耕地保护、土地复垦、农业基础设施、粮食补贴与信贷等内容，基本已经覆盖了中国粮食安全保障的各个方面，因而要加快《粮食法》的颁布和实施。

3.尽快修改《对外贸易法》及《反补贴条例》

《对外贸易法》是中国对外贸易领域的基本法律，对于农业贸易领域同样适用。对于粮食安全而言，主要体现在农业反补贴的相关规定中，在该法的第43条规定，进口的外国产品若享受该国专项性补贴，当其对相关产业造成损害或有损害之虞时，中国可以采取反补贴措施。但农产品反补贴跟普通产品规则明显不同，因此在《对外贸易法》中可针对农产品增加特殊条款。此外《反补贴条例》只在第7条中涉及到农业反补贴，指出反补贴调查的发起及发起部门，但对如何实施反补贴措施却没有相关规定，农产品与非农产品相比具有一定的特殊性，农产品的反补贴措施既要体现反补贴措施的一般性，又应该体现农产品贸易的特殊性［20］。因此应当对《反补贴条例》做出修改，将农业反补贴的启动程序、启动条件、调查程序、临时措施、实施期限等重要内容加以规定，使农业产业安全保障有法可依。

4.建立国内外“两个市场”的粮食安全法律保障统筹机制

中国作为一个农业资源约束性极强的国家，在贸易自由化条件下，保持传统的高度自给自足来实现粮食安全的代价将会越来越大［21］，中国必须要建立国内外“两个市场”的粮食安全法律保障统筹机制。首先，必须树立起新的粮食安全观，将全球视野纳入到粮食安全保障中来，充分利用国内外两个市场、两种资源，互相补充与协调，保证中国基本粮食市场各层次的稳定性。其次，以国际视野指导中国的粮食安全法律保障机制。在国际化日益普及和深入的今天，一国的粮食安全问题必然会受到国际层面的影响。在《农业法》中尽早加入市场粮食价格形成及调控机制，做到国内外市场相对接，保障国内粮食价格的相对稳定。粮食安全预警联动着粮食生产、流通及储备等，良好的粮食安全预警机制对于粮食生产、粮食流通及粮食储备都有指导性作用［22］，但粮食安全预警机制在中国尚处于起步阶段。

四、结语

总体而言，巴厘一揽子协定虽然在粮食安全问题上实现了若干突破，但实质上仍然保留了乌拉圭回合以来形成的不公平的国际农业贸易规则，不利于中国粮食安全。中国应该及时调整国内策略，增强自身获取粮食的能力，同时积极准备，加强研究，在之后的谈判中为保障粮食安全争取到更大的政策空间。多哈回合农业谈判是利益集团之间的角力，这种博弈决定了谈判的长期性，与此同时农业的重要地位又决定了谈判的复杂性，但贸易自由化的大趋势难以改变［23］，因此有理由期待谈判最终会取得令人满意的成果，而巴厘一揽子协定达成后多哈回合谈判的最新进展也验证了这种看法。巴厘一揽子协定达成后，WTO多哈回合谈判就后续谈判工作制订了具体谈判计划表，但由于谈判方之间的巨大分歧，协定一度遭到搁浅。随着美国及印度就印度大规模粮食储备计划达成协议，为协定的执行扫除了最大的障碍，为打破世贸组织目前所陷入的僵局铺平了道路。

［1］TERENCE P S.The GATT uruguay round：a negotiating history（1986—1992）volume I：commentary［M］.Kluwer Law and Taxation Publishers，Boston：1999：131.

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［责任编辑：箫姚］

WTO’s Bali Package on Food Security：Background，Progress and Countermeasures

ZENG Wenge，YUAN Xingnan
（College of Law，Chongqing University，Chongqing 400045，China）

Bali Package has brought a new situation for China to protect the food security.Food safety is increasingly becoming the focus of the negotiations from GATT to Doha Round.All the interest groups had different negotiating positions and different interest claims on food safety.This Agreement made a breakthrough in recognition of the importance of food security and other non-trade concerns，“Peace clause”public reserve plan，the reform of tariff quota system and other things，but there are some shortcomings，such as，the low bounding of the existence document，the failure of abolition of agricultural subsidies in developed countries，the complex procedures and conditions to implement the good policy，and so on.For China，we should make full use of this agreement to strengthen our ability to obtain food，continue to strengthen the food security concerns in the follow-up negotiations，and timely amend the relevant laws and regulations.

WTO；food security；Bali package；agriculture trade；Doha round

DF961

A

1009-3370（2016）03-0135-08

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0318

2015-09-11

国家社科基金资助项目“中国农业贸易生态化转型的法律保障研究”（12BFX143）；中央高校基本科研业务费资助重庆大学重大项目“中国-东盟自由贸易区农业贸易法律问题研究”（0226005201021）

曾文革（1966—），男，教授，博士生导师，E-mail：zengwenge@126.com