论道PPP：资源配置与要素效率

陈惟杉

“十三五”开局之年，供给侧结构性改革成为各界关注的焦点。PPP（政府和社会资本合作）改革作为一项重要的供给侧结构性改革措施，正在发挥积极的牵引作用，形成了中央力推、地方热捧、资本高度关注并积极参与的可喜局面。

在第十六届中国经济论坛上，来自政府和企业的对话嘉宾回顾PPP三年改革历程，畅谈政府、企业如何作为，以保证PPP改革不忘初心。

导师主题阐述

焦小平：PPP改革三年回顾

一、PPP是一次体制机制变革

PPP是一项以供给侧改革为主，需求拉动为辅的体制机制改革，是全面深化改革的一部分。

从宏观治理层面看，PPP改革把国家治理体系和治理能力现代化理念变成一种实实在在的、可操作、可执行、可推广的政策机制，科学合理地划分政府与市场的关系，充分体现依法治国和发挥市场在资源配置中的决定性作用和精神，切实实现了政府“放管服”的转型。

从中观政策机制层面看，PPP改革牵引了行政体制、财政体制和投融资体制改革。通过行政体制改革，促进了法治政府、信用政府、服务政府建设。

从微观项目管理层面看，PPP改革倡导物有所值价值观，通过平等合作、充分竞争、风险分配、全生命周期管理、绩效付费、透明公开等创新管理方法，增加、改善、优化和丰富公共产品和公共服务供给，提高公共资源利用效率，达到少花钱、多办事、办好事的目的。

二、PPP改革三年成果

PPP改革三年来，通过制度建设、机构建设和示范项目引导，开创了一个蓬勃向上的PPP市场，改革成果超过预期。三年改革成果主要体现在三个方面：

（一）制度体系初步建立。坚持国际经验与我国国情有机结合，在法律、政策、指南、合同和标准等四个层面同步推进，在依法行政的前提下，实现制度设计路径明确、程序清晰、有序可控，真正做到步调统一、可操作、可执行、可推广。

（二）PPP市场初步建立。截至10月底，全国PPP综合信息平台收录的储备项目达10685个，总投资约12.7万亿。中国已成为全球最大的PPP区域市场。PPP市场呈现五大趋势：

一是从行业分布看，已经覆盖19个主要经济领域。二是从地区推进来看，已经涵盖34个省市，追赶发展地区更青睐PPP改革。三是从市场结构看，使用者付费方式一枝独秀的局面发生根本变化，政府市场混合付费和政府付费的占比越来越大。四是从落地率看，PPP项目落地呈加速趋势。截至10月底，已落地PPP项目投资超过1.7万亿。五是从示范项目进展看，示范项目的灯塔效应显现。财政部已推出三批745个示范项目，总投资1.95万亿。截至10月底，已落地示范项目331个，总投资7674亿元。示范项目在“资金荒”和“资产荒”之间架起互通的桥梁，解决了PPP项目融资难、融资贵、融资期限错配等问题。信用就是效益理念得到验证。

（三）PPP改革成效初步体现。从政府侧来说，政府治理理念和方式开始转变，“放管服”得到贯彻，法治政府、信用政府、服务政府的形象越来越突出。从市场侧来说，通过PPP改革的规范发展，使国有企业、民营企业、外资企业同台竞技，千帆竞发、百舸争流的生动局面正在形成。从公众侧来说，通过全生命周期采购、合同、检测标准和绩效付费标准等的公开透明，为公众在公共服务领域行使参与权、监督权和发言权提供了渠道。PPP改革已经形成政府、市场、公众三方合作共赢的局面。

三、挑战与愿景

PPP改革三年实践取得一定成果，同时也面临一些挑战：一是地方政府观念转变不到位。一些地方政府仍把PPP作为融资工具，而不是从治理理念和治理方式层面规范推进PPP改革。二是法治政府、信用政府建设不到位。PPP项目对社会资本是一种一次投资分期收回的投资模式，如果不做好法治政府、信用政府建设，社会资本不敢与政府进行长达20～30年的投资合作。三是PPP配套规范政策不到位。财政政策、税收政策、金融政策、价格政策等与PPP项目特点和需求仍不完全匹配。四是社会资本长期投资与社会责任不到位。PPP项目提供的是公共服务，企业要摒弃赚快钱、大钱的暴利思想，要有社会责任意识。五是民营企业参与率不到位。在市场发展初期，民营企业投资建设运营管理的综合能力相对不足，在PPP项目中的参与比例相对低。但经过三年实践，民营企业能力得到快速提升，靠自身品牌、能力、信用和责任逐步赢得市场份额。六是项目规范运作监管不到位。保底承诺、明股实债、回购安排等变现融资行为和实施不规范的PPP项目依然存在。

下一步，我们要坚持不忘初心，继续前进，坚定PPP改革信心，优化市场环境，提高政府和市场机构能力，加强信息平台建设，建立一个统一、规范、透明、高效的PPP大市场，充分发挥PPP改革在全面深化改革中的尖兵作用。

张璐晶：首先，请问山东省财政厅厅长于国安先生，我们知道此次第三批示范项目中，山东省的项目数量位于首位，投资规模名列前茅，山东省是如何利用PPP转变政府管理思维的？有什么样的转变？

于国安：PPP是一种资源配置机制和政府治理理念的创新与转变

山东省委省政府一直高度重视PPP事业的发展，始终将其作为稳增长、促改革、惠民生的一个重要举措，在全国是最早实行PPP的省份之一。到今年11月底，山东已经储备并纳入全国PPP综合信息平台的项目有1051个，投资数额为1.12万亿元。已签约落地项目273个，投资额为2007亿元，其中民间投资参与的项目达到135个，投资额为1000多亿元。现在有165个项目已经开工建设，投资额达到1308亿元。在第三批示范项目里面，山东的数量是最多的，已签率达到84%。

PPP对于政府的管理思维带来哪些变化？从山东的实践来看，PPP不仅是一种投融资模式的改革，更是一种资源配置机制和政府治理理念的创新与转变。我们在推广PPP的过程当中，始终围绕一个中心、打造两个平台、实现三个转变。

一个中心就是紧紧围绕提供优质高效的公共服务，这也是中央大力推广PPP模式的初衷，是各个地方掀起PPP热潮的出发点和落脚点。

打造两个平台，一个是政府项目管理平台，一个是资本公开竞争平台。政府项目管理平台就是把建好项目库作为推广应用PPP模式的前提和基础。社会资本的公开竞争平台则是通过多种方式向社会公开发布PPP的项目信息，搭建起各类市场主体公平竞争、平等合作的平台。

实现三个转变，一是实现了公共服务单纯由政府供给向合作供给的转变。通过PPP将社会资本引入公共服务领域，既破除了不利于民间投资的玻璃门、弹簧门和旋转门，又借市场之力，促进各类企业平等合作，实现资本利用、基层管理等要素的融通融合，改变了公共服务过去主要由政府单一供给的局面。二是实现了公共服务由低效供给向高效供给的转变。让专业的人干专业的事，进一步提高公共服务的质量和效率。据不完全统计，山东签约的项目平均落地周期为6个月左右，比传统的公共投资项目效率提高了50%以上。项目投资的成本平均节省超过20%。三是实现了政府由公共服务的所有者、管理者向监督者、合作者的转变。通过PPP模式，让渡部分公共资源的建设权、管理权、经营权、收费权，换取社会资本对公共服务领域的投入，使政府从微观管理事务中脱离，拿出更多的精力用在发展战略和加强监督上面。

那么，山东在实践PPP过程中遇到哪些挑战？我想我们的挑战与全国各个地方的挑战是一样的。一是立法的进程可能偏慢。目前PPP主要是依靠部门的行政规章制度来进行约束，效力比较低，社会资本方担心权益难以保障。二是配套政策有待完善。三是人才方面的问题。现在熟悉PPP政策法规和项目管理的复合型人才还是比较少，这也成为我们开展工作的一个短板。四是各个方面的契约意识还有待增强。这一切挑战、问题都需要我们下一步进行研究改革和建章立制来进一步改变。

张璐晶：下面一个问题请问侯锋董事长，今年10月，财政部推出了在公共服务领域深入推进PPP工作的通知，探索在垃圾处理和污水处理等领域强制应用PPP模式。中央财政将逐渐取消专项建设资金的补助，在其他中央财政给予支持的公共服务领域有现金流、具备运营条件的要强制实施PPP的识别认证。这对于中国水环境集团这样的企业来说会带来哪些影响。

侯锋：两年多实行的PPP项目合同额达300多亿元

站在企业的角度，这个政策是对PPP的一个更有力的推动，因为老百姓对污水处理和垃圾处理相对关注度更高，因此项目落地也会更有力。此外，这两个领域既是一个传统的领域，又充满了技术挑战，PPP的公开竞争将使得那些有技术实力、有创新思路的企业获得更多的项目，获得更大的市场，为政府和老百姓提供更好的服务。

在两年多的时间里，中国水环境集团总共实行的PPP项目合同额达到300多亿元，其中有9个是国家示范项目，合同金额200亿元左右。

简单介绍一下几个示范项目，第一个项目是贵阳南明河示范项目。其不仅是财政部的PPP示范项目，也是国家环保部等三部委的示范项目，这个项目应该是中国在绿色发展过程中的一个比较典型的案例。南明河是贵州的母亲河，南明河在三年前是一个典型的黑臭河、劣五类河。通过两年多时间的治理，使清洁的南明河又回到了老百姓的身边。

第二个项目是北京通州再生水水厂项目。这个项目是非常典型的用国内技术替代美国10年前的技术。建设周期不到传统项目一半的时间，投资额不到同样水质、同样要求工厂的50%。

第三个项目是上海嘉定再生水水厂示范项目。这也是一个非常典型的通过技术和规划的进步，实现了环境友好、土地节约和资源循环利用的项目。

第四个项目是大理洱海PPP项目。这个项目是环洱海重要的基础保护项目。我们中标以后，通过运用进步的技术，使39.4亿的项目经费节省了6亿元，工期缩短了6个月。

第五个项目是四川广安的项目。这个项目也是目前国内比较典型的，如何把一个区域整体打包，统筹规划、分步实施，从而提高投资效率和供给的质量，减少投资和运营的成本。我们中标一年多以来，总共节约投资6亿多元，工期比政府原计划提前一年。现在110个子项目，一年时间启动78个项目，完成51个项目，第一批项目已经发挥了作用。

从上面几个案例来看，其实PPP有几个非常重要的效果。第一，通过PPP模式，政府和企业、老百姓成为一家人，共同从规划、设计开始进行优化，发挥专业公司的作用，大大提高投资效率。第二，大大提高了服务质量。第三，PPP项目中政府和企业共同研究全生命周期的成本，因为基础设施项目企业要长期稳定地给政府提供服务，它的全生命周期成本很重要，所以PPP模式在政府、企业和老百姓的共同参与下，建立了这样的模式。第四，PPP项目在实施过程中，老百姓的积极参与使企业的先进技术得到了真正的发挥，也给企业在整个过程中对质量的重视带来了巨大的外在压力。

张璐晶：我们知道在世界范围内轨道交通都很难盈利，港铁创造了“轨道+物业”的模式，促进了可持续发展。但是内地的土地出让政策，使地方政府并不能承诺将地铁周边的土地交给投资人开发，这也几乎成了所有轨道交通PPP项目绕不过去的难题，请问香港铁路有限公司中国业务首席顾问易珉先生，在内地发展，港铁有什么策略？

易珉：PPP的初心是要为公共服务做一点事情

PPP就是社会各方利用各自优势来提供公共服务产品，需要政府监管、民众付费、优秀资质的建设方和投资方。

我们要不忘PPP的初心。PPP的初心到底是什么？我们要为公共服务做一点事情。我个人认为，最大的创新是模式创新，就是用什么样的模式，能够改善我们的公共服务。差不多10年前，港铁开始和北京市政府谈怎样通过PPP模式改善北京的轨道交通。经过10年的努力，像现在北京的4号线、14号线，今年12月底要开通的16号线，港铁都有参与。

我们真正的初心是要解决公共服务，公共服务由两部分组成，一部分是公共，再有一个就是服务。

做公共服务，政府的付出非常之大。在北京这样的城市，修一公里地铁，差不多要10亿元甚至要超过10亿元。我们可以想象，到2020年，北京总公里数差不多要达到900～1000公里，这是一笔巨大的投资。所以，PPP要解决几个方面的问题：首先是公共服务的公共问题，政府如何来充分地发展公共服务的网络和基础设施，而且是在一个没有负担的情况下来做这些事情。其次要解决的问题是服务，我们在逐年提高公共服务的标准，我们让社会各个方面，包括政府发挥它的强项，比如投资方带来资金，运营方能够长期运营，建设方能够以最佳的方式、最便宜的方式、最高质量的方式建设我们需要的公共服务基础设施。这几个方面是我们一开始想用PPP解决问题的初心。

到现在，我发现PPP如雨后春笋一般，各个行业都发展得非常好，这是我们解决公共服务短板的一个最大的发展。如果基础设施和公共服务上不去的话，其实我们所有的东西都上不去。你可以想象，医疗、卫生、教育、交通等都是公共服务。我去年在英国和加拿大考察时发现，一些发达国家公共服务的领域非常宽，公共服务和准公共服务都可以通过PPP模式来做。

张璐晶：作为民营企业、上市公司，请问龙元建设集团副董事长、总裁赖朝晖先生，龙元如何做到从建筑商到运营商的转变？其中遇到什么挑战？

赖朝晖：建议设立真正的民企PPP项目引导基金

我们是在2014年12月，也就是财政部PPP中心成立以后，龙元集团设立专门的PPP投资公司，从投资公司设立之初，我们就提出要打造中国领先的PPP全生命周期投资运营服务平台。

我们为什么要提出全生命周期的服务平台这个概念？PPP不仅仅是一个简单的融资、建设，或者运营的概念，它是一个全生命周期。为什么是投资运营服务平台呢？因为我们作为民企，在市场竞争过程中，碰到的大多是“巨无霸”，是央企、国企，基本上我们投标的项目，竞争对手以央企为主。我们要尽可能地利用全生命周期的服务，团结和整合整个社会的各项资源，比如我们主动和运营商合作，运营商是轻资产，我们是投资人，是重资产。这种合作，相对来讲能够做到比较好的整合。

另外，我们要加强自身企业人才结构的调整。我们本身是做房建类的民营企业，在人才梯队建设方面有局限性。PPP项目实施，我们就需要投融资团队，还有项目运营管理团队。因此，我们组建了两个团队，一个是刚才提到的2014年12月份设立的投融资团队——龙元明城投资管理（上海）有限公司，经过两年多的时间准备，目前已经有了近60位同事加盟这个团队，这里面金融投资背景占比超过30%，硕士以上学历占比更是超过50%。

另外一个团队是杭州城投建设有限公司，是龙元集团和浙江杭州城投集团“眉来眼去”一段时间后，最终控股了旗下的杭州城投建设。这个团队侧重点是做好项目后期的管理和运营服务。这个团队的优点是什么？它长期服务于政府，懂得政府的各项诉求，以及在项目实施过程中，处理我们碰到的一些问题，同时又能够保证投资人的投资收益和效益。

这两个团队加起来总共有170余人，是集团公司里面专职做PPP项目投融资建设管理的团队。到目前为止，我们给各级、各地政府出了200多份实施方案，中标22个项目，加起来超过260亿元的投资。

我们看准了PPP模式的发展机遇以后，就把它当作集团公司转型升级的唯一途径来考虑，全身心投入、全力以赴做这件事情。这也会得到一些回报，22个项目当中，有5个是财政部示范项目，有4个省一级示范项目。到目前为止，在所有融资落地的项目中，集团公司都没有对SPV公司做过任何担保协议，全部是SPV公司利用项目自有的信用获得的融资。

最后，我提一个建议，就是设立真正的民企PPP项目引导基金。一直都讲民营企业参与PPP项目难，我觉得最难的是民营企业自身资本金规模实在太小。就以我们龙元作为上市公司来讲，根据三季度报表，净资产才50多亿元，总资本也就这么一点。如果是碰到几百亿元的项目投标，我们的资本金规模就远远不足以支撑这么大的项目。如果有机会，希望有一些直接融资的快速通道，也希望有一些政府的政策性引导基金，能够来参与民营SPV公司资本金的投资，使民营的资本金能够得到一些补充，更好地为中国PPP事业发展、为供给侧结构性改革献力。

张璐晶：我们想听一听北京源通热力有限公司董事长许心敏讲讲如何用一年的时间让一个一直需要政府补贴的民生供暖工程扭亏为盈？

许心敏：为什么我们敢进入亏损的项目？

我们主要从事热力、市政基础设施建设行业，是从建设到运行一条龙的民营企业。以前我们也做一些BOT、TOT的项目，从2014年开始，财政部出台PPP政策以后，我们陆续在河北张家口、蔚县，山东青岛，辽宁沈阳，甘肃张掖等地陆续做了些存量项目，还有新建项目。

张家口的供热项目是2014年财政部第一批PPP项目。当时张家口桥西政府进行招标，项目在2011年建设成立，之后政府在运行过程中，因为管理模式、经营方式的落后，每年亏损2600万元。作为民生工程，不可能停暖，政府得一直赔下去。我们中标以后，当时政府和我们签署的是25年的特许经营权，我们给政府4.5亿元。我当时记得特别清楚，当地书记说了这么一句话，“我们每年不用亏损了，还拿回4个多亿。”

为什么在它亏损2600万的时候我还能进去，另外我还要给政府4个多亿？我全用数据说话，项目整个供暖面积当时是640万平方米，给我的时间只有30天。大家都觉得这个事情不可能。

2014年10月1日，我带团队进去以后说，我们用20天时间干完，10月21日必须具备供暖条件，要提前进行供暖。2014年的冬天很冷。我们从10月1日凌晨6点开始干，基本是24小时不停地干。到10月20日的晚上，他们市委书记到我们锅炉房一看，说你们的热源厂都点火了。我说对，开始供暖了。

从运行期往后看，因为供热是民生工程，必须得保证老百姓的低投诉率，也就是你的室内温度得够。11月1日，供暖初期，投诉是2980起;到供暖期，合理投诉是19起，总投诉是198起。供暖质量没有问题。那成本呢？供热行业，由政府定价，只能去“抠”成本，既然要把老百姓供热了，成本还要省下来，不可能像卖产品一样，靠市场开发增加产品的利润。我们的盈利主要在于成本控制。640万平方米的供暖面积，以前每年电费2800万元，我们进驻后，增加了40万平方米面积，即增加了10%供应的时候，电费800万元，省2000万元。以前年用煤16.5万吨，我们用12.5万吨，省4万吨。

2014年，环保部直接下去查，看一下计算机的记录，很快就离开了，因为数据太好了。实际上当年我们在环保上增加了一倍的投资，环保支出增加了一倍。因为我的盈利能力好的情况下，要主动承担社会责任，才能做得长久。

PPP项目实际上是政府搭平台，民营企业一起上手，用专业的人去做专业的事，最后能实现政府和企业的共赢。

张璐晶：最后，请焦小平主任作总结点评。

焦小平：PPP最终要增加公共服务的供给、多样性和性价比

山东在短短几年中，入库项目投资额达到全国第一，70%的项目由民营企业投资。山东政府讲信用、有财力，这对民营企业长期投资是一个大的支撑。

从财政部门角度看，我们和社会资本合作是一种博弈，反过来民营企业，也让政府侧的管理不得不跟上。山东省创造了自己的一些模式，比如说宁阳模式和胶东的荣成模式，通过PPP让政府的治理方式改变，PPP也真正成为我们的一个效率工具。

发言的四位企业家，没有一个来自纯国有企业，他们或者来自国有参股的企业，或者是外资企业，或者是纯正的民营企业。中国只要市场开放，给能人更多的机会，我们会用更短的时间达到更高的水平。

我曾和中国水环境集团董事长侯锋一起在洱海做过项目考察，他通过资本重组，进入供水行业时间并不长，但不到三年的时间，以超常规的速度成长起来，而且成为综合性的环境治理创新企业。以贵阳南明河项目为例，当时政府规划40亿元，他通过地下水的管理模式、流域治理方式、生态治理方式等多种组合，硬是把政府40亿元的项目以29亿元做成。我问他收益率达到多少？他告诉我说是8%。

龙元建设集团是典型的从“吉卜赛人”转成一个有根据地的企业，我们去过很多建筑企业，基本上是建完就走，“短平快”，但终究没有自己的安身和长久的投资。龙元建设集团的故事就是从一个建筑商变成一个公共服务的投资商、运营商。我想，中国在不久的将来，从民营企业中会涌现出越来越多的公共服务的综合运营商。

现实中，我们常常面临几方面的问题。第一，如果不采取市场的方式，一般超预算在中国会超出30%～40%以上。第二，项目建成之日，也是财政刚性支出之日。第三，如何实现财政少花钱，老百姓又满意。北京源通热力公司通过机制创新，专业的人做专业的事，实际给社会创造了大量的利润。

PPP是我们治理方式的转变，也是一种新的效率模式。最终PPP要达到什么目的？使我们的公共服务供给增加、多样性增加、性价比增加。