南水北调中线工程水库移民村社会治理绩效评价研究

张爽

（中国水利水电科学研究院 国家水电可持续发展研究中心，北京 100038）

南水北调中线工程水库移民村社会治理绩效评价研究

张爽

（中国水利水电科学研究院 国家水电可持续发展研究中心，北京 100038）

本文根据河南省南水北调中线工程水库移民新村村级社会治理创新的具体内容，从村庄建设、社会稳定、生计保障、公共服务和民主参与五个方面选取30项指标构建水库移民村社会治理综合评价指标体系，并运用层次分析法、专家打分法对11个率先试点村级社会治理创新办法的水库移民新村村级社会治理绩效进行量化评估。结果表明，指标体系能够较好地反映样本村的实际状况，可以在一定时期内为评价与衡量村级治理绩效提供定量参考，也可对普通乡村的社会治理水平评价提供借鉴。

水库移民；村级社会治理；绩效评价

1 研究背景

南水北调中线移民工程是继长江三峡移民后中国最大的水库移民迁安工程。河南省作为中线工程征迁任务最重的省份，新增淹没面积143.9 km2，影响涉及河南省淅川县11个乡镇，共需河南省搬迁176个村，1 883个组，40 681户，16 1894人。在南水北调中线工程移民搬迁安置中，河南省选择了行政村建制整合、整村搬迁、集中安置的水库移民搬迁安置方式，外迁移民安置区广泛地分布在南阳、平顶山、漯河、许昌、郑州、新乡6个省辖市、24个县（市、区）水土资源丰富的乡村，新建移民安置点208个，沿线移民的风土人情、生活习惯均有较大差异。

迁安完成后，移民新村成为农村水库移民最基本的社会单元，承担维持移民社会稳定、带动移民群众共同致富的重要使命。历经异地迁徙与重建，移民新村社会问题远较普通农村复杂。如在移民新村，村干部“一言堂”、村务决策不透明和监管缺失，一度导致移民群众普遍抵触的情绪；移民新村单薄的经济实力和小型分散的传统经营方式也严重影响了移民群众实现迁徙动荡到安稳致富的过渡；移民新村功能分割、效率低下的公共服务供给模式难以满足移民群众对纠纷调解、治安保卫、环境卫生等社会服务的需求，传统村级管理模式对此应对乏力。

针对移民新村传统村级管理的不适应性，河南省在水库移民村构建起了村“两委”（村支部和村委会）主导、“三会”（民主议事会、民主监事会、民事调解委员会）协调、社会组织（经济管理组织、社会服务组织等）参与的新型城镇化基层社会治理机制（图1），通过对移民村村务管理、村级经济组织管理和社会服务管理机制的创新，培养了移民群众参与农村社会治理的热情和能力，发挥了村集体经济和后期扶持资金对移民群众共同致富的引领帮扶作用，维持了南水北调移民新村和谐稳定的局面，在取得试点经验后正在向河南全省的水库移民村推广。科学系统的绩效评价对农村基层社会管理具有导向作用，有利于农村基层组织社会管理理念、手段的转变和村级社会治理创新成果在农村的顺利推广。

国际上关于水库移民安置与社会重建的研究是一个随着实践不断深入发展的过程。经历了从关注搬迁过程中的补偿问题到移民各项风险，再到对移民权利、意识和文化的强调，业已形成了补偿理论、阶段安置理论、风险与重建理论、复杂性理论、心理—社会—文化理论等一些有代表性的理论观点。Morimoto和Hope［1］从经济视角看待移民安置和重建问题，主张采取成本—收益的补偿方法来推进移民搬迁和安置，对工程建设导致的利益损失方（移民）进行补偿式保护，从而实现帕累托改进。Scudder［2］将移民安置和重建的全部过程划分为动员和规划、过渡、发展和共同体形成和经济发展四个阶段。社会学家Cernea［3］基于大量经验材料的研究和已有移民安置理论的反思，指出在经济和社会“双脱嵌”的情况下，移民安置和重建过程存在多项风险和贫困原因，且各自的强度在不同移民安置环境、性别、年龄、城乡、移民与安置地原居民之间存在差异。Cernea提出的贫困、风险与重建理论（impoverishment，Risk and Reconstruction，IRR）通过制定相应的重建战略，从土地开发、就业、住房重建、食物供应、健康恢复、移民社会组织结构的重构、移民社会整合等方面构造了移民重建的总体战略，以控制和规避相应的风险。南非人类学家Chris deWet［4］从移民安置和重建所面临的内外部复杂环境入手，指出移民安置和重建的过程中，不同行动主体会相互影响和博弈，不同方面问题会集中爆发，这增加了移民安置和重建工程的复杂性，使得原来设定的移民安置和重建规划与程序的实施效果大打折扣，因此要发挥移民的行动主体性，强调移民参与和争取权益，并基于中国的水口、小浪底等一些成功的移民首创安置实践，提出了在保障移民安置和重建的物质供应情况下，移民发挥主体能动性，参与和使用这些物质供应资源，要比一味强调通过实施规划进行恢复和重建的情况更符合移民利益，也比以经济重建为主导的“投入重建”更有效果。Thedore E.Downing与Carmen Garcia-Downing［5］夫妇的研究更多的是从心理-社会-文化的角度入手，关注比经济贫困伤害更为严重的深层非经济因素，如移民搬迁对文化造成的混乱影响和破坏，以及由此导致移民的各种心理和社会问题，强调移民与发展型工程建设的利益共享。

图1 河南省水库移民村社会管理组织体系

国内针对水库移民安置与社会重建的研究起步较晚。初期主要以移民工程为研究对象，重点关注移民安置工程当中存在的问题，如对水库移民安置工作的思考和总结、确立移民安置战略等。随着实践的深入，学者们研究的重点逐渐转移到水库移民群体本身面临的经济社会重建问题上，如水库移民的贫困、返迁、安置出路、社会适应、社会整合、社会保障及后期扶持问题等，而且越来越注重多学科视角、实证性的调查分析。如黄宗文［6］认为水库移民不仅仅是指作为个体存在的移民，而且主要是指由于水库的兴建导致居民搬迁和社会重建的社会经济活动。施国庆、严登才等［7］进而提出，随着社会的转型，移民发展观和安置理念的转变，移民政策的完善和安置模式的创新，工程建设对移民社会系统的影响逐步减小，但无法完全消除。为了实现移民社会系统的恢复与重建，需要优化安置点的选择，对移民实施外援和内源干预，提供就业服务和能力再造，加强资源倾斜与整合力度、加强移民制度建设，通过上述手段的合力共同促进移民社会系统的重建。孙中艮、施国庆等［8］从社会资本的角度出发，提出社会资本是存在于社会结构中的一种重要资本形式。水库建设减少了移民各种形式资本的存量，因此水库移民的社会重建可适当采用一定规模的集中安置方式、提高水库移民物质资本和人力资本存量、强化政府在移民互助组织重建中的责任和增强移民同安置地居民之间的信任关系。贾征、杨姿芳［9］从水库移民社区层面指出了移民社区重建与发展的内在矛盾，在此基础上构建了包括经济因素、社会因素、环境因素和管理因素在内的移民社区发展的评估指标体系。

国内外这些有代表性的理论观点，使得水库移民问题的解决从单纯的移民经济安置转向了社会和文化的重建、从单一性分析走向了更为深入的总体性分析。然而这些成果多是一般性的理论论述或者是工作总结式的政策研究，系统深入的调查研究较少，且定量分析不足，尤其是对于移民家庭、村组或社区等分析单元的对比研究还处于相对空白阶段。

2 村级社会治理绩效评价指标体系的指标设置及评价方法

本文通过构建水库移民村社会治理综合评价指标体系，以南水北调中线一期工程河南省丹江口库区水库移民为研究对象，对南水北调中线工程水库移民村社会治理绩效进行评价研究。

2.1 核心概念

（1）农村基层社会治理。所谓农村基层社会治理，是指农村基层的社会组织，如村级自治组织、经济组织、企事业单位及村民等治理主体，通过平等协作关系，依法对村庄事务、组织和村民生活进行组织、规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。相应地，水库移民村社会治理指的是移民村自治组织、经济组织等组织主体和水库移民、当地村民等个人主体，依法依规地对移民村事务进行协作管理，从而最大限度地促进移民村的公共利益和村民的共同发展。

（2）绩效评价。绩效评价是指运用一定的评价方法、定性定量指标及评价标准，对评价对象的职能和目标实现程度进行综合性评价。如本文通过对水库移民村社会治理的绩效评价，可清晰界定农基层社会治理工作的内容与其需要达到的标准，据此判定河南省水库移民村社会治理的成果及不足，引导水库移民村获取更高的社会治理水平。

2.2 指标体系设置 农村社会治理是涵盖多方面、多层次的复合性概念，任何一个单一性指标都难以衡量其绩效水平，因此必须用一系列指标对村级治理所涉及的主要方面和主要层次进行全方位的测量，这就决定了村级治理评价必须采用多指标综合评价的方法。

河南省水库移民村的试点经验表明，农村社会治理创新对于移民村的村庄建设、社区公平、公共服务、社会保障、社区安全和社会参与水平产生综合作用，不同村庄的具体表现又有差异，这给科学评价村级社会管理创新活动造成了较大的困难。本文采用层次分析法（The Analytical Hierarchy Process，AHP）比较、筛选、确定水库移民村级治理评价指标体系的框架。最终确定的评价指标体系由村庄建设、社会稳定、生计保障、公共服务和民主参与状况构成，构建了包括5个一级指标，30个二级指标的水库移民村社会管理评价指标体系，作为河南省水库移民村级社会管理创新活动的评价依据，具体初拟指标体系如表1。

表1中一些指标的解释如下：（1）移民住房质量指数：由住房面积和住房结构加权求和得出。其中：面积目标值：＞25m2，权重40%；砖瓦结构房比率目标值：85%，权重60%。（2）社区（村）便民指数：由集体生活服务设施的种类数与目标值5的比值求得，即村建幼儿园、小学、医院、商店、饮食店至少各1个。（3）村民集体福利指数：由村集体福利种类数与目标值3的比值求得，即村集体福利至少包括医疗、教育和养老等3种。（4）房屋规整指数：根据村级规划、修编、瓷砖墙等指标加权求和得出。其中：有无规划为1或0、权重40%；有无修编为1或0、权重30%；瓷砖房屋外墙比例目标值80%、权重30%。（5）基层组织建设指数：由村党支部年龄结构、文化结构、工作表彰等情况量化加权求和得出。其中平均年龄目标值：45岁以下、权重30%；平均受教育年限目标值：12年以上、权重30%；是否评过县级以上先进基层党支部1或0、权重40%。（6）村级民主政治建设指数：由健全“三类制度”、实行“两项公开”、制定“一个章程”各指标因子加权计算得到。其中村民会议制度、村务管理制度和党建工作制度是否健全的目标值为3、权重40%；村务公开、财务公开是否有效执行的目标值2、权重40%；是否制定村民自治章程和村规民约，目标值为l，权重20%。（7）义务教育巩固率：义务教育阶段巩固率={［第二学年入学人数+正常流生数（第一学年入学人数× 3%）］/第一学年入学人数}×100%。

（1）村庄建设状况。对河南省南水北调水库移民村村庄建设状况的评价共选择了6个指标，即房屋规整系数（C11）、基层组织建设指数（C12）、村公共文化活动场所个数（C13）、村主要道路硬化率（C14）、生活垃圾集中处理率（C15）、生活污水集中处理率（C16），通过村容村貌和移民村基本情况反映水库移民村社会治理创新前后移民村村庄建设的变化。

表1 水库移民村社会治理评价指标体系

（2）社会稳定状况。对河南省南水北调水库移民村社会稳定状况的评价共选择了3个指标，分别是千人民事纠纷发生数（C21）、千人刑事案件发案数（C22）、村群体性事件数（C23），通过移民村民事纠纷、刑事案件和群体性事件的发生的频度客观反映水库移民村社会治理创新前后移民社会稳定状况的变化。

（3）生计保障状况。对河南省南水北调水库移民村经济发展状况的评价共选择了11个指标，即移民集体福利指数（C31）、移民住房质量指数（C32）、移民恩格尔系数（C33）、移民人均纯收入（C34）、移民农村劳动力就业率（C35）、村安全饮用水普及率（C36）、村集体收入比率（C37）、移民基本社会保险覆盖率（C38）、农户经济合作组织参与率（C39）、村非农产值比重（C310）、人均村经济总产值（C311），通过量化村集体经济实力、资源支配能力、资产运营能力、农村经济组织化程度和产业结构情况反映水库移民村社会治理创新前后总体经济实力的变化。

（4）公共服务状况。对公共服务状况的评价共选择了5个指标，即村便民指数（C41）、农户水冲式厕所普及率（C42）、移民生活信息化程度（C43）、村清洁能源普及率（C44）、义务教育巩固率（C45），通过量化村庄文化、教育、信息、卫生、和谐状况反映水库移民村社会治理创新前后社会发展程度的变化。

（5）民主参与状况。对民主参与状况的评价共选择了5个指标，即移民对重大事项的参与度（C51）、移民对自身民主权力的知晓度（C52）、移民对村干部履行职责的满意度（C53）、村民对村务公开的满意度（C54）、移民对村干部选举的满意度（C55），通过移民村村务公开、民主选举和村民监督参与、权益保障状况反映水库移民村社会治理创新前后移民村民主化管理水平的变化。

在充分考虑国家全面建设小康社会的目标值和部分地区的新农村建设目标值的基础上，本研究采用专家咨询法即德尔斐法（Delphi），确定具体各项指标的相对权重。各指标权重的初始信息来自于河南省省、市、县三级水库移民行政主管部门的管理人员，乡镇政府中从事对村级组织进行考核的工作人员及村级管理人员填写的有效征询表40份。作者通过对问卷的处理，得到水库移民村级治理评价指标体系模型的判断矩阵，运用方根法计算得到各指标权重，并用加权求和的方法建立河南省南水北调水库移民村社会治理评价模型：

式中：Y为南水北调中线工程水库移民村社会治理绩效评价指数；Pi为第i项指标的权重系数；Xi为第i项指标的标准化（无量纲化）数值，n为指标总个数。

2.3 指标数据标准化 在构建水库移民村社会治理评价指标体系基础上，参照国家全面建设小康社会的目标值和部分地区的新农村建设目标值，本文确定了评价指标体系中各具体指标的标准值。同时，采用以下方法对各项指标数据进行标准化（无量纲化）处理。

正向性单项指标（即当单项指标取值越大越好时）计算方法：

逆向性单项指标（即当单项指标取值越小越好时）的计算方法：

其中，yi为第i项指标的标准化（无量纲化）数值，xi为某指标的实际值；ui为相对应指标的标准值。

3 实证评价

3.1 评价资料搜集 按照拟定的南水北调水库移民村社会管理评价指标体系设置的基础资料调查表，本研究针对2012—2013年期间邓州市裴营乡和谐社区、社旗县李店乡寇楼村、社旗县晋庄镇曹湾村、淅川县九重镇桦栎扒村、新野县溧河铺镇南河村、新郑市薛店镇观沟村、荥阳市王村镇竹园村、郏县白庙乡马湾村、辉县市常村镇侯家坡村、常村镇仓房村、许昌县椹涧乡朱山村等11个水库移民村进行了实地访问调查，共发放问卷180份，回收有效问卷156份，并按照以上方法对其基础数据进行标准化处理、数据库建立和模型运算，并对比历期南水北调中线一期工程河南省丹江口库区移民安置监测评估报告**报告出自江河水利水电咨询中心，监测评估工作从2010年开始至2013年结束，每年现场调查2次并提交2份监测评估报告。提供的本底数据，得到11村2011年、2012年、2013年的南水北调中线工程河南省水库移民村经济发展、社会发展、生活保障、民主建设、环境建设五项类指标的原始数据。

3.2 分析评价 作者首先对以上取得的11个移民村的原始数据进行标准化处理，再将得到的标准化值分别与对应指标的权重相乘，得到11个村2010—2013年的村级治理水平类指标得分、类指标标准差及综合值（详见表2），结果表明：

（1）2010—2013年水库移民村社会治理评价综合指数不断提高，由2010年的3.372 9逐步加大到2013年的5.404 1，特别是在社会治理创新全面试点推广的2012—2013年度，综合指数更是呈现加速增长的趋势。说明社会治理创新对水库移民村的总体发展起到有效的促进作用，并且随着制度的不断实践和完善，创新的制度边际效用递增态势不断显现。

（2）水库移民村各项类指标评价指数之间的标准偏差逐渐降低，由2010年的1.1448降低到2013年的0.3385，说明水库移民村在经济发展、社会发展、生活保障、民主建设和环境安全等经济社会发展的方方面面的治理水平都有不同程度的提高，水库移民村正朝着“经济进步、社会公平、生活富裕、参与民主、环境安全”全面健康发展的目标接近。

（3）水库移民社会治理创新村在其他水库移民村建设中的示范作用突出。在本文抽取的水库移民村样本中，社旗县晋庄镇曹湾村、新野县溧河铺镇南河村和荥阳市王村镇竹园村等3个行政村是刚开始践行社会管理创新的推广移民村，用同样的评价指标体系和评价方法对评价结果进行对比，试点村在2012—2013年度的综合评价指数大多高于推广村，同时，各类指标评价指数之间的标准偏差也越来越低于推广村，说明水库移民村社会治理创新在试点村实施以后，试点村在当地的先进性越来越突出，具有很强的示范作用。

（4）影响南水北调中线工程河南省水库移民村社会治理水平的主要薄弱环节是环境安全建设的不足。从水库移民村各年的社会治理评价类指标评价指数排序及变化情况来看，在移民村整体发展水平稳定提高的基础上，水库移民村建设各目标和方向的发展水平和发展速度都有所差异。其中，移民生活保障和民主建设的发展水平基本同步，但在2012年以前的经济发展水平比社会建设水平提高较快，体现了水库移民社会治理创新能够大力促进经济发展的效应。

表2 南水北调中线工程河南省水库移民村社会治理评价指标体系得分情况

表3列出了2013年11个移民新村社会治理综合水平值和排序，评价结果表明，2013年辉县市常村镇仓房村以发达的集体经济、较高的生活保障等方面的优势名列第一，综合分值0.6562；相比，新野县溧河铺镇南河村综合分值在11个村中排名最低，与仓房村相差0.2459分。这一衡量结果与11村的实际发展水平基本一致。一方面排名靠前的仓房村、马湾村和侯家坡村是移民新村中最早实行村级社会治理创新的村庄，另一方面因移民村归属地之间的差距，造成了样本村社会治理水平不平衡的现象，无论在经济发展状况、社会发展状况，还是在民主建设状况等方面，经济发达的村与经济薄弱的村存在较大的差距。

表3 2013年河南省南水北调11个移民新村社会治理综合水平值和排序

综上，无论从纵向的时间序列的考量还是从横向的样本村庄的比较，水库移民村社会治理评价指标体系对河南省水库移民新村社会治理创新的评价都能较好地反映样本村的实际状况，可以在一定时期内为评价与衡量村级治理绩效提供定量参考。鉴于移民村是普通村庄的典型代表，此指标体系和评价方法同样也可推广适用于评价普通乡村的社会治理水平。

4 结论

本文通过构建水库移民村社会治理综合评价指标体系，对南水北调中线工程水库移民村社会治理创新进行了绩效评价研究。研究结果表明，河南省在南水北调中线工程的移民新村中践行的村级社会治理创新制度，对水库移民村的村庄建设、社会稳定、生计保障、公共服务和民主参与等方面均起到了较为显著的推进作用，并且随着村级社会治理运行机制和配套政策的不断完善，其多元综合性的治理效应也逐渐显现，尤其表现在促进提升水库移民新村整体经济实力和培养移民群众参与农村社会治理的能力方面。因此，村级社会治理制度的实施，有效地保障了河南省南水北调中线移民迁安工程的圆满完成，维持了南水北调移民新村和谐稳定的局面。加强农村社会建设与管理，推进农村社会管理体制创新，是当前和今后一段时间中国改革发展的一项重大战略主题，河南省南水北调水库移民村的村级社会治理模式为其他水库移民村乃至中国农村的社会治理创新工作提供了有益经验。

［1］ Morimoto，Risako，Hope，Chris.Applying a cost-benefit analysis model to the Three Gorges project in China［J］.Impact Assessment and Project Appraisal，2004，22（3）：205-220.

［2］ Scudder，Thayer.The Future of Large Dams：Dealing with Social，Environmental，Institutional and Political Costs［M］.Earthscan，2005.

［3］ Cernea，Michael M，Risks，safeguards and reconstruction：amodel for population displacement and resettlement［J］.Economic and Political Weekly，2000，35（41）：3659-3678.

［4］ Chris de Wet，Mgujulwa E.The Ambiguities of Using Betterment Restitution as a Vehicle for Development：an Eastern Cape Case Study.In C.Walker，A.Bohlin，R.Hall and T.Kepe（eds.）Land，Memory，Reconstruction and Justice.Athens［M］.Ohio：Ohio Universtiy Press：2009：198-214.

［5］ Theodore E Downing，Carmen Garcia-Downing.Routine and Dissonant Culture：A theory about the psycho-socio-cultural disruptions of involuntary displacement and ways to mitigate them without inflicting even more damage［M］//In Development and Dispossession：The Anthropology of Displacement and Resettlement.Anthony Oliver-Smith（ed）.Santa Fe：School for Advanced Research Press.2009：109.

［6］ 黄宗文.我国水库移民战略分析［J］.宏观经济研究，2004（4）：32-34.

［7］ 施国庆，严登才，孙中艮.水利水电工程建设对移民社会系统的影响与重建［J］.河海大学学报：哲学社会科学版，2015（1）：36-41.

［8］ 孙中艮，施国庆.水库建设对移民社会资本影响及其重构路径［J］.云南民族大学学报：哲学社会科学版，2009（2）：196-201.

［9］ 贾征，杨姿芳，张乾元.水库移民社区可持续发展及其评估指标的探讨［J］.中国农村水利水电，1998，（11）：25-27.

Performance evaluation for village social governance of M iddle Route Project reservoir resettlement in South to North Water Diversion Project

ZHANG Shuang
（Research Center for Sustainable Hydro-power Development，IWHR，Beijing 100038，China）

According to the specific content of the rural social management innovation in the M iddle Route Project of South to North Water Diversion Project of Henan Province，the author selected 30 indicators to build a comprehensive evaluation index system of reservoir resettlement villages’social governance from five aspects，such as village construction，community stability，economic development，public service and democratic participation.The author evaluated the performance of the social governance in the village level of the 11 reservoir resettlement villages，which are the first villages to pilot the social governance innovation method，by using the analytic hierarchy process and expert scoring method.The research results show that the index system can better reflect the actual situation of the sample villages，and can provide a quantitative reference in a certain period and promote suitably to ordinary villages’social governance evaluation.

reservoir resettlement；village social governance；performance evaluation

407.9

A

10.13244/j.cnki.jiwhr.2016.02.003

1672-3031（2016）02-0096-07

（责任编辑：祁 伟）

2015-03-26

水利部公益行业科研专项（SD0136A022015）；中国水利水电科学研究院科研专项（SD0145B182014）；中国水利水电科学研究院科研专项（电集1227）

张爽（1983-），女，河南南阳人，博士，主要从事水利水电工程水库移民问题研究。E-mail：doriszhang@aliyun.com