从主体认知到体制梗阻：中国城市府际关系初探

何 李

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)



从主体认知到体制梗阻：中国城市府际关系初探

何 李

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

城市府际关系在转型期有着特殊重要性，它是城市发展的关键命题，但当前对它的认识还十分模糊。从静态来看，通过辨析城市政府的内涵和主体并在纵横、内外、属性等向度对城市府际关系进行类型划分和系统描述，将能够对其有更为全面的理解。从动态来看，还要对其运行中出现的梗阻现象做深入的探析。现阶段，“市领导市”体制、市内级差结构和城市政府层级体系是城市府际关系运行中所面临的体制性梗阻。为了消除这些体制梗阻,进而优化城市府际关系，实现城市的协调发展,既要遵循城市的一般发展规律，又要根据中国实践选择“以职责定关系”和“先政策后体制”等富含地方特色的发展路径。

市制；府际关系；政府职责；城市化

城市政府属于地方政府的一部分，将其从中析置出来进行专门研究是出于理论和现实的双重考量。从理论界的研究现状来看，较重视地方政府的层级分类而相对轻视功能分类，严重限制了理论指导实践的效果。从社会基本面的变化来看，首先，以城乡统筹、城乡一体为基本特征的新型城镇化要求明确执行这一战略的政府主体；其次，政府职能转变的深化、细化、具体化要求赋予政府与城市功能相匹配的职责权限；再次，城市间交流与合作日渐频繁，城市群、跨政区经济带的形成对区域治理的要求也愈来愈高，要求规范并优化以城市事务为中心的府际关系。因此，用地方政府来代替城市政府显然是粗糙的，这可能会带来两方面后果：其一，府际关系的“级别意识”难以消除，而继续依循运动式的改革路径，从而造成政府间分工与协作的欠缺；其二，违背城市发展规律，不尊重城市的差别化、个性化需求。二者均阻碍了城市工作精细化和专业化水平的提高。

一、城市府际关系在转型期的特殊重要性

中国是一个正处于转型与发展中的大国，面临着快速城市化与城乡二元结构并存、市场经济发展与强政府干预并存、区域禀赋显著差异与区域联系日益紧密并存等矛盾性的改革形势。一般来看，城市府际关系指具有城市建制的政府之间围绕特定事务而形成和发展的关系。它作为在城市中或城市间进行社会治理和资源配置的行政网络体系，在转型期的中国扮演了十分重要的角色。

(一)城市政府正成为府际关系开展的主要参与主体

有学者按照行政管理规则、设置标准等将行政区划分为地域型政区、城市型政区、民族型政区和特殊型政区四种基本类型[1]。市政体制改革就是将城市型政区之外的其他类型政区改制为城市型政区的过程，如将地区改为地级市、县改为县级市或市辖区等等。改革开放以来，为了打破阻滞城市化的体制障碍，这一进程逐渐加快，行政区划改革的重心也转移到了市制领域。经过三十余年的设市实践，在地方政府各层级中，除了省级外，城市建制的数量均产生了显著变化(参见表1)。设立直辖市可能会威胁到区域内部和央地之间的政治平衡，因此较为慎重。而在省级以下设市却得到了普遍推崇，它通常被认为是激发地方潜能的有力举措。随着城市型政区所占比例的不断提升，府际关系协调中越来越多地看到城市政府的身影。另外，在转型期，府际关系的内容正逐渐从行政、经济领域向社会治理领域拓展，围绕城市公共事务而产生的政府间合作也日益增多，这在地级、县级表现得尤为突出。而这两级城市城府所占比例又是很高的，县级占比达44.1%，地级更是高达86.5%。上述因素交互作用使得城市政府正成为府际关系开展的主要参与主体。城市政府与其他地方政府在职责权限、工作重心等方面有着很大不同，将二者一概而论显然将削弱政府理论的解释力和指导实践的效力。

表1 各层级城市建制数量分布情况

数据来源：《中华人民共和国行政区划简册1979》(数据截至1978年12月31日)，《中华人民共和 国行政区划简册2015》(数据截至2014年12月31日)。

注：在1978年，乡级行政单位仍以人民公社为主。在改革开放后的行政区划改革中，开始“撤乡并 镇”，乡级建制的数量由此大幅度减少。此表暂且将镇纳入城市建制进行统计，下文将对镇的行政建制属 性作进一步的说明。

(二)跨行政区问题的解决往往要化约到城市政府层面

近年来，“中国的府际关系正处于深刻的变动之中，呈现出复杂化和多样化的特征：一方面是府际关系在迅速发展的过程中呈现出迫切的调整与变革诉求，另一方面则是府际关系在竞争日益激烈的态势下表现出强烈的合作意愿”[2]。然而，不同类型行政区政府之间开展协调、合作仍然存在一定的困难。在中国，地域型政区和城市型政区的数量最多，所涵括的人口规模也最大。省、县是典型的地域型政区，其政府所承担的职责较为宏观且包含区域协调和诸多涉农事务。与此相反，城市型政区政府的职责则倾向于那些与城市管理和城市发展相关的微观领域。虽然中国各级政府有着“职责同构[3]”的特点，但是不同政区类型的政府在职责履行上仍会有所侧重。这促使很多跨行政区事务的处理通常要化约到城市政府层面。因为城市政府对本地的情形有更充分的了解，它们借助上级“对地区和地方层级的政府赋权……对其区域内特定的实质性差别作出回应”[4]。例如河北省与北京、天津产生合作诉求的，往往是环京津的城市。河北省政府只能与两市就宏观的合作框架进行磋商，到具体的政策执行还是要交由地级市乃至县级市完成。而北京市与河北诸市在诸多方面存在着体制鸿沟：一方面讲求规格对等，另一方面又宣扬平等协商、联合治理，这本身就违背了基本的合作精神，很难支撑起三地坚实的合作基础。现阶段，往往只能借助中央政府自上而下的政治推动。但由于中央的政策供给模式难以及时准确地判断地方的真实需求，使得这类合作在实践中不容易落实。该做法显然违背了城市治理的基本规律，有必要作出相应调整。

(三)双层城市化错位发展使城市政府过程变得愈发复杂

“城市的形成包括市场推动和政治推动两个因素”[5]，因此，可将城市化分为实体城市化和行政城市化两个层次，前一个层次指的是在市场因素作用下，农村人口向城市不断集中、建成区面积不断扩大、城市现代化水平不断提高的过程；后一个层次则是与城市发展和管理相关的行政建制不断增加的现象，如设立市、市辖区、街道等。前者是城市化的核心，后者则是城市化的辅助和延伸。“行政城市化适度超前于实体城市化是从制度层面打破城市化障碍，进而实现人的城市化的关键步骤”[6]。城市化错位发展的确可能产生上述效果，然而，如果冲破这个度就可能带来新的问题。实体城市化超前易引发城市化不足，行政城市化超前则易诱生虚假城市化，两个现象在中国的不同地区都存在着。例如一些经济发达县、超级大镇无法改为城市建制，反之，另一些地级市却辖单个市辖区和多个贫困县。这些情形难免会折射到城市政府过程之中。一方面，由于市域内同时存在着市政府、市辖区政府、镇政府、县政府等政府形式和形形色色的政府派出机构，如开发区管委会、街道办事处、城区办事处等，使得府际关系形式多样，另一方面，由于市域内的行政架构变动频繁，在不同类型政府之间进行职责配置、统筹协调也变得错综复杂。如何界定区分这些府际关系以及如何找到这些政府之间的政治平衡点，也需要理论界及时给予回应。

二、城市政府内涵和主体认知

理解城市府际关系要从认识城市政府开始，然而，市制的模糊性和行政层级的复杂性使得这一任务并不容易完成。因此，本部分将分别从理论上的内涵界定和实践中的主体认定两个面向加以剖析。

(一)城市政府的内涵

目前理论界对“城市政府”这一概念的使用已十分普遍，学科遍及行政学、城市管理学、经济学、社会学等。以城市政府作为研究对象或者研究背景的成果主要围绕城市竞争、城市治理、城市政府管理体制和机制、城市政府职能转变等主题展开。这些研究在做前置设定时，通常将城市政府理解为管理城市建成区的政府，但在深入到具体问题的探讨时，又往往将城市辖区(含农村地区)范围内的所有状况不加区分地一并纳入；而在涉及政府职能转变时，也往往抛开城市政府层级性这一基本事实，简单化地将所有城市政府职责与城市功能相匹配[7]。这实际上一方面造成了表里脱节，使研究趋于泛化，另一方面也造成了民众乃至部分官员的认知混乱。

改革开放以前，市制改革基本上遵循的是城乡分治模式。该模式下的城市政府也有着确切的标的对象，即指对人口密度高，以第二、第三产业为主的区域进行专门化管理的政治、行政组织。但改革开放以后，由于推广了广域型市制模式，城市政府既管辖城市建成区也管辖农业型农村地区。这为城市政府的内涵界定制造了混乱：如果认为城市政府指城市型政区政府及市辖区政府，那么由于下辖面积广大的农村区域(如重庆市)，其与地域型政区政府的区别何在呢？实际上，由于市制改革的推进，这样纯粹意义的城区政府已为数不多。因此，从广域市制角度来界定城市政府变得十分必要。另外，既然政府有广义和狭义之分，那么城市政府是否也应该有狭义和广义之分呢？从狭义来看，城市城府即为建成区提供管理和服务的一套行政体系。从广义上来看，城市政府既包括行政性政府还涵盖政党、人大等城市权力系统主体以及政协、人民团体等非城市权力系统主体。狭义界定虽然较为清晰，但往往无法解释政府的部分行为；广义界定虽贴合现实，但往往会使分析模型趋于复杂，从可行性角度来看并不容易实现。可见，在广义与狭义间抉择须根据研究内容而定。

综上，鉴于本文是一项辨析式的研究，因此，不能给出一个明确的城市政府内涵，而只能给出界定内涵的指导原则：其一，要在一定的时空范畴进行概念界定；其二，要对中国的广域市制模式进行回应；其三，明确所采用的是广义抑或狭义视角。各个学科在使用城市政府概念时，只有遵循上述原则才能尽可能避免源头上的无谓争议。

(二)城市政府的主体认知

承担某项或某些城市职责的政府机构群即为城市政府主体。本部分将进一步从主体身份和主体角色两个方面细究。前者倾向于从制度层面入手，后者则倾向于从过程层面分析。

1．城市政府的多类型主体身份

城市政府的主体身份指的是获得权威部门正式确认的政府属性，具体表现为城市建制，如市、市辖区等。目前，县级以上(除直辖市)城市建制的设立、撤销、调整由国务院审批，县级以下则由省(直辖市、自治区)级人民政府审批，报民政部备案。各级民政部门分级负责相应的管理工作。

在城市化和市制改革的相互作用下，中国产生了诸多城市型行政建制。首先是市建制，其设立主要以人口数量、经济规模等指标为依据。市建制按照行政级别又可区分为直辖市、地级市、县级市等。其次是市辖区建制，为了市政管理的需要，将城市分置为若干市辖区，这些市辖区按照建成区和非建成区的比例关系又可细分为主城区、近郊区和远郊区。再次，街道建制，街道作为市辖区或县(市)政府的派出机关，虽不是完全意义上的政府，但从行政管理角度来看仍可以作为城市政府的代表。然后是镇建制，镇是否为城市建制要区别看待。例如，天津市津南区咸水沽镇是区政府驻地，镇域内城市化水平很高但并没有改为街道。显然，该镇政府实际上也可以称为城市政府。但同样属于该区管辖的北闸口镇远离区中心，经济发展相对落后，其政府就不能称为城市政府了。最后是各类准城市建制，如经济技术开发区。设立开发区的目的就是将其培育为城市的重要功能区。因此，鉴于其较强的行政属性和城市功能特征，可以将其界定为准城市建制。那么，将开发区政府归为城市政府也是可以理解的。

主体身份具有可排序性。市建制在城市身份排序中显然处于最高位置。同时，级别越高的城市建制排序也会越高。另一方面，主体身份又内含资源设定。不同身份所获得的财政资金、职权会有很大差别。两个方面的合力促使各地方政府热衷于参与到“设市升级锦标赛”之中。

2．城市政府的双维度主体角色

主体角色是以政府实际承担的职责类别为准则来界定政府属性的一种认知方式。部分学者进行过类似的研究。在何艳玲等看来，“中国城市政府同时具备‘地方国家’‘地方政府’‘科层组织’三个维度。在这三个维度中，城市政府扮演不同的制度角色，产生不同的运行机制并承担相应功能”[8]。顾朝林则根据城市承担的主要职能划分出了以行政职能为主、以交通职能为主、以工业职能为主和以流动职能为主的四类城市及其政府[9]。两类划分要么局限于财税角度，要么将城市与城市政府混同，在经济领域或许适用但难以类推到治理层面。开展城市治理需要以清晰的职责配置为保证。以此为出发点，可从城市职责和地域职责两个方面将政府的主体角色廓清为城市专属和一般地域两个维度。专属职责主要有“城市规划、公共工程、卫生和环境保护、公共教育、文化娱乐、社会福利、公共安全、公共事业等”[10]。这些职责大体在城市建成区实施。而一般地域职能包括统筹城乡发展、协调区划矛盾、推动区域合作等，这些职责只有在超大空间范围内才能实现。

既然中国的市制以广域型为主，那么与其纠结于改革模式以使行政建制与职能空间相适应，倒不如承认政府具备双重角色，并以此为标准来区分政府类型、优化政府职责，即根据现实需要，将那些承担城市专属职责的政府都归入城市政府之列，而不论其是否获得了行政建制的确认，也不论其是否还承担其他职责。2013年公布的《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》中，就将部分地区、自治州、县等也纳入了资源型城市之列。这便体现了以主体角色为依据进行城市政府区分的精神。反之，也可以不将那些承担一般地域职责的城市建制政府作为城市政府来分析，例如在协调区县矛盾、规划农业基建等事务时，重庆市政府就是地域型政府。这一判定方式根据政府具体做什么来判定其是否为城市政府。

三、城市府际关系的类型学分析

由于城市工作的开放性和交叉性，城市政府之间产生着较为频繁的联系。但目前各界尚未就这些联系给予明确界定，仅是在论述其他问题过程中顺带提及，如陈剩勇、杨馥源强调“城市政府间的横向关系”以及“城市府际关系涉及的内容包括职能划分、权力配置、利益分配和责任担当”[11]。但随后就再无进一步的解释了。城市府际关系本质上是府际关系的一种类型化延展，但若廓清其分类可不必拘泥于传统向度，将市制要素和城市功能纳入亦能增加对这一现象的认知精度。

(一)纵横界分：城市府际关系的传统向度

纵向-横向分析是府际关系研究的传统向度。将此向度的运用类推到城市府际关系是基于这样一个基本事实：城市政府嵌入并依附于政府层级体系，而不是作为一类独立的体系存在。两者之间的同构致使城市政府存在于除乡级外的各地方政府层级。以此为理论前提，纵向城市府际关系即指存在隶属关系的城市政府之间的关系，突出表现在“市管市”体制和“市-区-街”体制两个方面。而横向府际关系即指不存在隶属关系的城市政府之间的关系。纵向关系主要关涉职责划分和资源分配，横向关系则主要体现在经济合作、社会发展和公共事务治理等领域。就目前而言，前一向度对后一向度的影响要大得多。但是，纵横向度运用到城市府际关系分析中也会遇到瓶颈：一方面，纵向关系在个别城市的某些环节是缺失的。例如东莞市、中山市等“直筒子市”(指不设市辖区、不辖县(县级市)的地级市，目前全国共有东莞、中山、嘉峪关、三沙、儋州五个“直筒子”市)既不辖县级市也不辖区，其城市政府过程则缩微到了市-街关系上；另一方面，横向关系预设了平等这一前提，实际上由于行政级别、政治地位、政策权限等方面的差异，横向政府间仍存在着诸多不对等的情形。

(二)内外界分：城市府际关系的结构向度

内外界分就是以城市型政区的行政边界为分界线，城市政府与分界线以外的其他城市政府之间产生的关系属于外部关系，分界线以内各级、各类城市政府之间形成的关系属于内部关系。有观点将前者理解为城市之间的关系，将后者理解为城市内部的政府过程，这仍将问题简单化了。以地级市为例，地级市代管的县级市不但是其组成部分，还是一级正式的政府，其独立性较市辖区要强。因此，它与地级市内其他城市建制之间的关系很难归入政府过程之列。另外，在地级市之间的边界区域，进行府际关系协调的可能是两个偏远县，将其称之为城市之间的关系未免牵强。总之，对城市辖区范围内的府际关系进行内外界分，要依据研究的着力点来作判断：既可以将其作为一个城市的内部结构来看待，只不过这种内部结构的不同环节有着较大差异而已；也可以将其作为不同政区间的外部关系来看待，只不过它们有一个共同的城市政府管辖而已。根据地方实际，准确把握在内外两个向度之间的倾向性将可能影响到当地政府职能转变的成功与否。

(三)属性界分：城市府际关系的功能向度

按照城市功能进行地理空间布局是属性界分得以实施的前提条件。为了推进政治、经济、社会等领域的发展，在中央政府或省级政府的批准下，各级城市纷纷成立了以实现某一或某些特定职能为目的的开发区，并设立管委会等组织形式加以管理。这些开发区在发展成熟后，很多划归邻近市辖区或者单独成立新的市辖区。如1990年成立的杭州市高新区于2002年并入滨江区。开发区有着独特的运行逻辑：一方面，其级别和职权受上级的影响较大，“其上级的行政等级越高，开发区自身的等级也越高，其发展也越快，这也是开发区往往绕过其正常的行政层级，而由更高一级政府管辖的原因”[12]；另一方面，开发区政府虽然往往尚不是一级政权(也有例外，如天津市滨海新区)，但是其所承担的城市职责却与普通政府大体相同。经过“职权瘦身”的开发区政府的存在与衍化使相关的府际关系(如开发区与市辖区、县级市之间的关系，开发区与其他城市之间的关系等)变得富有特色。从这一向度进行界分，对于理解市域行政区划的功能变迁有着重要的理论价值。

四、城市府际关系运行中的体制梗阻

城市府际关系是城市政治的一个重要方面，它是一个动态的过程，其运行不但受到城市自身发展的影响，还受到城市与市政体制双向互动的影响。因此，着力于挖掘并检视本土市政体制中的梗阻是实现中国城市发展命题的关键步骤。

(一)“市领导市”体制对城市发展独立性的挑战

“市领导市”体制实现了由地域型政区领导城市型政区到城市型政区领导城市型政区的转变。这一体制脱胎于“市领导县”体制，后者“是在特定的历史条件下，为了推动城市化进程和城乡协调发展，由中央政府倡导而逐步建立起来的地方政府体制”[13]。然而，当“撤县改市”之后的县级市依然由地级市代管时就引发了诸多问题：其一，县级市所拥有的城市发展权限严重不足，特别是在城市规划方面。城市规划本质上属于一种公共政策[14]，对于城市空间资源的分配、开发、经营能产生重要影响。与此相对应的城市规划权一般由地级市政府掌握，县级市政府则往往只获得少部分权限，如仅拥有小项目审批权、不具备处罚权等，这势必会削弱县级市的城市化活力。其二，地级市政府截留资源。1994年的分税制改革只规定了中央和地方的税收分配方式，而没有规定各级地方政府间的税收分配方式。这样，在县改市后，税收分配依然需要与地级市政府进行“谈判”，中央和省级下拨的城市发展资金也往往被地级市用于支持核心区域的发展。这是地级行政中心往往能获得更好发展的制度原因。其三，县级市还要服从上级在行政区划方面的需要。近年来，部分地级市将周边县级市改为市辖区，这虽与其发展空间受限有关，但也在某种程度上斩断了县级市的独立发展路径。

(二)市内级差结构与城市整体性的矛盾

在中国，市域内存在着多层级政府并在特定行政体制的作用下形成了以职权从上到下梯次降低为特征的级差结构。这些特定行政体制中比较常见的有“市-市辖区-街”体制和“市-市辖区-镇”体制，前者主要适用于城区，后者则主要存在于郊区。城市内部行政层级设置的初衷是辅助市级政府工作，但是在部分大中城市的发展中却出现了意外后果：一方面，实体性的政府特别是市辖区、镇政府获得了许多与自身使命不相匹配的职权，致使“城市功能的整体性日益受到区级政权的蚕食与分割，城市发展的全局观念和统一性都将面临严峻挑战”[15]；另一方面，市域内的级差结构将部分城市事务切割以至于形成了层级之间的权责壁垒，进而导致城市内部的府际协调不畅，同级之间竞争加剧，市区政府、市镇政府权限的收放循环等问题。

城市是一个有机整体，为了给各发展要素的优化配置提供良好的环境，市域内府际关系应该以协调性为主，竞争性为辅，特别是在市辖区政府之间。从这个角度来看，在当前行政区划改革中，一些地级市急于将郊县(市)甚至远郊县(市)转变为市辖区实际上是违背城市整体性诉求的。

(三)城市政府层级体系所形塑的府际不对等局面

城市之间的关联是以经济社会发展需要为导向而不会按照人为设定的城市级别来展开。然而，在中国，却形成了“三层五级”城市政府层级体系(“三层”指省、地、县等三个行政区划层级或政府层级，“五级”指省级、副省级、地级、副地级、县级等五个政府行政级别)。该体系根据城市政府所处层级、政治规格、政策权限以及主要领导人的行政级别等，将城市政府“论资排辈”。由于城市公共事务不会按照城市级别来分布，于是在相应的治理过程中，便将以城市政府间的对等性来作为是否开展交往的前置条件。例如，上海市级政府一般不会与江苏省昆山市政府就环境保护开展对等交流，而只能是上海市的青浦区等区级政府或者市政府环保部门与其接洽。即便上海市政府已与江苏省政府达成了环保协议，在执行中一般也会由上述层级接续。

由于城市化的快速推进，中心城市周边的中小城镇也会发展起来，从而一起构成了区域性甚至国家级城市群。在城市群内部往往存在着不同级别、不同政治地位的城市政府，府际不对等局面将以更集中、更明显的方式呈现出来。这种模式并不利于城市间的深入合作。因为城市事务的专业性要求城市不论大小、级别不论高低，在处理跨区事务、谋求跨区合作时，根据职责归属来匹配合作主体才是最优选择。

五、从一般规律到特色发展：城市府际关系优化的渐进路径

城市府际关系受两类发展逻辑的交叉影响：一类是城市发展逻辑，这要求其根据城市地理空间内新要素、新格局的变化进行调整；另一类是政府发展逻辑，政府有着相对独立的发展脉络，既体现在受传统因素的惯性作用，又体现在对自身定位的前瞻性革新上，这同样要求对其进行重构。可见，城市府际关系的产生与运行既是城市化的产物也是行政体制的产物。因此，欲把握其一般规律就要有国际视野，依托全球化和科技创新推进城市进步；而欲推进其特色发展就要有本土意识，深挖自身独特的运行规律并施以切实的举措。

在一般规律上，协调城市府际关系，一方面应顺应城市成长的大趋势。这需要借鉴先发展国家和地区的经验。在经济社会发展到一定程度后，政府管理扁平化、公共服务扩大化、治理跨域化是城市成长的基本趋向，中国城市府际关系调整也要做好这一块的准备。另一方面应尊重城市功能演变的规律性和城市管理的自主性。城市在中国既是一个行政单位，也是一个区域生态系统。城市与生俱来的特性要求进行功能拓展和自主管理，前者导向的是城市科学管理与规划，后者导向的是城市自治。只有行政体制改革在把握政治平衡的前提下逐步满足这些要求，才能更有效地激发城市活力进而搭建起良性的城市生态系统。

在特色发展上，一方面，须“以职责定关系”，推动城市功能导向的政府职责配置。政府职责的明确是开展府际关系的前提。在城市政府职责、机构设置与城市发展相匹配后，开展城市府际交往就有相应的部门进行对接并提供常态化的体制机制保障。但是，在中国当前的城市府际关系运行中，城市政府间的交往与合作总是上升到“宏观的层面”，而对于一些具体的事务，既没有专门的机构，也缺少专业化的人员。这直接限制了现阶段城市工作的精细化和城市社会的有效治理。另一方面，应“先政策后体制”，推动经验模式的规范化。城市府际关系既是体制问题也是过程问题。改革开放以来的行政改革遵循着政策主导型的经验模式，这一模式适应了对改革实用性的迫切需求，但却有着规范化不足的缺陷。目前，最稳妥的方式应该是在依循传统进路的基础上，就其具体环节制定针对性的政策，然后再进行规范化的机制体制创新。这一策略能够给不同城市提供差异化的方案和灵活的风险管控空间。

“中国是一个大国，府际的和谐与合作是重要的治理资源”[16]。鉴于中国城市府际关系尚处在摸索阶段，还没有形成一套成熟的运转模式，这就需要各城市政府在自身城市管理实践和行政体制改革中不断积累经验，勇敢尝试，从中找寻到一条既遵循一般发展规律又富有地方特色的渐进路径。只有这样，城市府际关系才能凝结成治理资源，从而推动城市发展，让城市生活更美好。

[1]刘君德，等.中国政区地理[M].北京：科学出版社，2007：5-7.

[2]颜德如，岳强.中国府际关系的现状及发展趋向[J].学习与探索，2012(4).

[3]朱光磊，张志红.“职责同构”批判[J].北京大学学报(哲学社会科学版)，2005(1).

[4]郑永年．中国的“行为联邦制”——中央-地方关系的变革与动力[M].北京：东方出版社，2013:246.

[5]姚尚建.城市政治——正义的供给与权利的捍卫[M].北京：北京大学出版社，2015:43.

[6]何李.市制回调：行政区划改革的弹性因素[J].理论与现代化，2016(2).

[7]杨菁，赵蜀蓉：从城市基本功能看中国城市政府职能定位[J].中国行政管理，2008(1).

[8]何艳玲，汪广龙，陈时国.中国城市政府支出政治分析[J].中国社会科学，2014(7).

[9]顾朝林，等.中国城市地理[M].北京：商务印书馆，1999:185.

[10]王谦.现代城市公共管理[M].重庆：重庆大学出版社，2005:74-75.

[11]陈剩勇，杨馥源.建国60年中国城市体制的变迁与改革战略[J].社会科学，2009(8).

[12]刘君德，范今朝.中国市制改革的历史演变与当代改革[M].南京：东南大学出版社，2015:329.

[13]周仁标.市领导县体制的战略意涵、历史嬗变及重构理路[J].社会主义研究，2011(2).

[14]何流.城市规划的公共政策属性解析[J].城市规划学刊，2007(6).

[15]朱光磊，王雪丽.市辖区体制改革初探[J].南开学报，2013(4).

[16]林尚立.重构府际关系与国家治理[J].探索与争鸣，2011(1).

[责任编辑 张家鹿]

preliminary study on the municipal intergovernmental relations of China

HE Li

(Nankai University,TianJin 300350,China)

Municipal intergovernmental relations have a special importance in the transition period, they are the key proposition of urban development, but the current understanding of them is still very vague. From a static point of view, through recognizing the municipal governments’ connotation and subjects and conducting type division and system description from three dimension attributes such as vertical and horizontal, inside and outside, Attributes, it will be able to have a more comprehensive understanding. From a dynamic point of view, we need to do a thorough analysis of the obstruction in the operation. At this stage, these obstruction mainly triggered by institutional factors such as: "city leaders City" system, the city government and local differential structure hierarchy etc. Therefore, in order to achieve coordinated development of the cities, it is necessary to fumble a gradual reform path following the general law of development of the city and taking care of local development based on the characteristics.

municipal system;intergovernmental relations;government responsibility;urbanization

2016-04-25

韩国高等教育财团亚洲中心项目(AS1521)

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.04.011

D035.1

A

1000-2359(2016)04-0061-07

何李(1986—)，男，河北霸州人，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，主要从事中国政府与政治研究。