北极航道沿海国对航行自由问题的处理与启示*

郑　雷

北极航道沿海国对航行自由问题的处理与启示*

郑雷

〔提要〕作为北极航道的沿海国，俄罗斯和加拿大对北极航道水域有“内水化”的海洋主张，将北极航道视为其国内航道。俄、加所主张的“扇形原则”、“历史性水域”和“直线基线”等法律依据在国际法上颇有争议，并未得到国际社会的广泛承认。俄、加在北极航道水域面临着三大挑战：其他国家对其海洋主张的挑战；外国军舰对其国家安全的挑战；商船规模性通航对北极海洋环境的挑战。俄、加两国积极回应相关挑战，其北极航道管理政策虽然遭到国际社会反对，但是通过国内立法和管辖实践，事实上实现了对北极航道的内水化管控。

北极航道、航行自由、北极问题

近年来，随着全球气候变暖，北极海冰快速消融，“冰封区域”日益具有通航的可行性，[1]北极理事会2009年发布的北极海运评估报告显示，北极海冰正在加速融化，在最快的情况下，2040年以前北极航道可能在夏季出现无冰日。参见Arctic Council: Arctic Marine Shipping Assessment 2009 Report, p.30, http://www.arctic.noaa.gov/detect/documents/AMSA_2009_ Report_2nd_print.pdf.（上网时间：2016年10月25日）一旦北极航道开始规模性通航，将会对世界的政治、贸易、军事格局产生复杂而深远的影响。[1]贾桂德、石午虹：“对新形势下中国参与北极事务的思考”，《国际展望》2014年第4期，第6-8页；刘惠荣、李浩梅：“北极航线的价值和意义：‘一带一路’战略下的解读”，《中国海商法研究》2015年第2期，第4-6页。北极航道可以分为东北航道（Northeast Passage，俄罗斯称之为北方海航道，Northern Sea Route）、西北航道（Northwest Passage）和北冰洋中心区航道，其中东北航道主要位于俄罗斯控制的水域内，通航条件相对较为成熟，西北航道主要位于加拿大控制的水域内，航线较为险峻，而北冰洋中心区航道目前尚不成熟。[2]吴军、吴雷钊：“中国北极海域权益分析”，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2014年第3期，第53页。俄罗斯和加拿大对北极航道的相关水域有“历史性水域”（Historic Waters）的主张，并采取了排他性的管辖措施，这种主张和管辖措施对其他国家的航行自由权产生一定的不利影响，受到其他国家的质疑和挑战。俄、加对北极航道的管辖及对其他国家挑战其管辖权的应对，值得关注和研究。

一、沿海国对北极航道的内水化主张

作为西北航道和东北航道的沿海国，加拿大和俄罗斯已宣示其“内水化”主张，按其法理依据着重点不同可分为如下三种：

（一）扇形原则主张

1. 俄罗斯对扇形原则的主张

俄罗斯曾依据扇形原则来主张对东北航道相关海域和岛屿的主权，扇形原则是以两极极点为顶点、以两条相关的经线为两个腰、以某条纬线为底所形成的扇形范围归邻接极点的国家所有。1926年4月15日，苏联中央执行委员会颁布法令——“关于苏联北冰洋土地和岛屿领土的声明”，宣布：“在苏联北极海域内西起格林威治东经32°04′35″，东到维达湾东侧的格林威治西经168°49′30″，直到北极点的地区内，从该法令颁布之日起，已经发现和尚未发现或将来发现的所有土地和岛屿，均属苏联。”[3]Leonid Timtchenko, “The Russian Arctic Sectoral Concept: Past and Present,” Arctic, Vol.50, 1997, p.30.但是该法令中指出扇形原则仅限于土地和岛屿，不包括海域。在苏联解体后，俄罗斯官方鲜有提及扇形原则。

2. 加拿大对扇形原则的主张

加拿大国内系统提出扇形原则起源于1907年，加拿大议员普瓦里耶（Pascal Poirier）提出，“在未来北方土地的分区中，一个国家的今天占有的土地可以一直延伸到北极地区……国家有权将其发现的土地从被发现的水域的东西两端开始延伸，一直延伸到北极点……所有的两线到北极之间的土地应该属于领土毗连的国家”。[1]Donald R. Rothwell, “The Canadian-U.S. Northwest Passage Dispute a Reassessment,”Cornell International Law Journal, Vol.26, 1993, p.337.1909年，加拿大探险家伯尼尔（J. E. Bernier）在梅尔维尔岛（Melville Island）正式树立了一块纪念碑来宣示加拿大的主权，上面写着“今天建立这个纪念碑是为了纪念加拿大政府获取位于美洲北方西经60°到西经141°之间的整个北极群岛”。[2]Ibid., p.338.从时间上看，俄罗斯提出的扇形原则显然借鉴了加拿大的主张。1946年，加拿大驻美国大使皮尔逊（Lester B. Pearson）宣布，扇形理论证明加拿大的权利主张“不仅包括该领域内的土地，而且包括冰冻的海洋”。[3]Michael Byers and Suzanne Lalonde, “Who Controls the Northwest Passage?,” Vanderbilt Journal of Transnational Law, Vol.42, 2009, p.1148.然而，此后加拿大政府对于扇形理论鲜有提及。2006年时任加拿大总理哈珀在伊魁特的一次演讲中甚至放弃了“扇形原则”：“我在今天澄清加拿大的北极边境绝对不存在任何问题。它从北方尖角拉布拉多开始延伸到埃尔斯米尔岛的东海岸再到阿勒特。然后，它向西延伸到伊丽莎白女王群岛下的波弗特海。从那里它涵盖西北地区的海岸和美加交界的阿拉斯加育空地区。所有存在的边界我们的管辖权都可以延伸到200海里，就像我们的大西洋和太平洋边界一样。既不会多，也不能少。”如果按照哈珀的这个声明，加拿大沿北极群岛西北侧的管辖权界限距离西经141°仍有几百英里，[4]Ibid., p.1149.少于传统“扇形原则”的主张。

（二）历史性水域主张

1. 俄罗斯对北极历史性水域的主张

俄罗斯有关北极历史性水域主张可追溯至苏联时期。1964年7月21日，苏联在通知美国政府的备忘录中宣布连接拉普捷夫海和东西伯利亚海的德米特里・拉普捷夫海峡及桑尼科夫海峡是苏联的历史性水域。[1]郭培清、管清蕾：“探析俄罗斯对北方海航道的控制问题”，《中国海洋大学学报(社会科学版)》2010年第2期，第7页。苏联在立法上也曾宣示过“历史性水域”的主张，如其1983年版《苏联国家边疆法》规定，“历史上属于苏联的海湾、水湾、小湾和河口湾的水域，以及海和海峡”都是苏联的“历史性水域”，构成苏联的内水。[2]Union of Soviet Socialist Republics, “Law on the State Boundary of the U.S.S.R,” International Legal Materials, Vol.22, 1983, p.1056.但是该法没有具体指明哪些海域和海峡为苏联的历史性水域。苏联的“历史性水域”主张被俄罗斯继承。1998年《俄罗斯联邦内海水、领水和毗连区法》规定，“内海水的水域包括……历史上属于俄罗斯的海湾、水湾、河口、海洋和海峡，即使其开口大于24海里，这份名单由俄联邦拟定并公布在海事通知中”[3]Federal Act on the Internal Maritime Waters, Territorial Sea and Contiguous Zone of the Russian Federation, 1998, Article 1, http://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/ PDFFILES/RUS_1998_Act_TS.pdf.（上网时间：2016年3月2日），但俄罗斯对于“历史性水域”的详细清单一直没有公布，而直接采用直线基线的方法，宣布线内水域为其内水。[4]郭培清等：《北极航道的国际问题研究》，海洋出版社，2009年，第221页。

2. 加拿大对北极历史性水域的主张

加拿大认为其对北极西北航道的相关水域有长期的历史性权利，因而这些水域构成加拿大的内水。加拿大主张“历史性水域”的依据主要有：（1）有资料记载，1576年英国探险家弗罗比舍（Frobisher）探索了加拿大北极群岛水域，至1880年加拿大从英国继承了北极群岛的权益，因此在此之前英国探险者的所有活动都可构成加拿大宣示主权的依据之一。加拿大政府在1880接收英国在北极群岛的权益后，即开始巡逻和管辖活动，构成有效宣示和管辖的证据。[5]Michael Byers and Suzanne Lalonde, “Who Controls the Northwest Passage?,” p.1153.（2）加拿大的因纽特人在北极西北航道水域有长期的捕鱼和狩猎活动，因纽特人是加拿大的土著部族，其活动可以视为加拿大政府的活动，加拿大政府有权从因纽特人那里继受主权，并代为保护因纽特人的利益。[1]Donat Pharand, Canada’s Arctic Waters in International Law, Cambridge: Cambridge University Press, 1988, p.176.（3）加拿大政府在1906年即主张哈德森湾周围45万平方公里的海域为“历史性海湾”，此后长达1世纪除美国提出过一次抗议外，未有其他国家质疑。[2]Donald R. Rothwell, “The Canadian-U.S. Northwest Passage Dispute a Reassessment,”p.340.这为加拿大继续主张“历史性水域”提供了一定的支持。

（三）直线基线主张

《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）规定，直线基线制度适用于“在海岸线极为曲折的地方，或者如果紧接海岸有一系列岛屿，测算领海宽度的基线的划定可采用连接各适当点”，直线基线制度在适用时存在一定的条件和例外情形，在正常情况下，直线基线的划定不应以低潮高地为起讫点；直线基线的划定不应在任何明显的程度上偏离海岸的一般方向，而且基线内的海域必须充分接近陆地领土，使其受内水制度的支配；同时，一国不得采用直线基线制度，致使另一国的领海同公海或专属经济区隔断。但是，在特殊情况下，对于有关地区所特有的并经长期惯例清楚地证明其为实在而重要的经济利益，可以考虑采用直线基线，同时特定的低潮高地也可以作为直线基线的起讫点。[3]《联合国海洋法公约》第7条，全文详见联合国网站，http://www.un.org/zh/law/sea/ los/。（上网时间：2016年3月1日）

1. 俄罗斯的直线基线主张

俄罗斯主张东北航道海域是其“内水”的第三个依据是“直线基线”。1985年，苏联通过了《俄罗斯直线基线：北极大陆沿岸与岛屿、波罗的海和黑海》第4450号令，对北极陆地沿岸与岛屿实行直线基线划界。[4]王泽林：《北极航道法律地位研究》，上海交通大学出版社，2014年，第232页。苏联解体后，俄罗斯政府继承了原苏联的立场，于1998年通过了《俄罗斯联邦内海水、领水和毗连区法》，规定“对于历史上属于俄联邦的海湾、海峡，即使联接湾口（的基线）超过24海里，或岛屿与岛屿间的海峡，或岛屿与大陆间的海峡（间隔长度）超过24海里的，仍然可以采用直线基线”。[1]Federal Act on the Internal Maritime Waters, Territorial Sea and Contiguous Zone of the Russian Federation, 1998, Article 4, http://101.96.10.59/www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONAND TREATIES/PDFFILES/RUS_1998_Act_TS.pdf. （上网时间：2016年3月11日）

2. 加拿大的直线基线主张

加拿大早期并未将“直线基线”作为其主要的法律依据，但是在1985年发生了美国“极地海”号破冰船未经加拿大政府许可强行通过西北航道的事件，[2]1985年5月，美国非正式地通知加拿大政府，美国海岸警卫队的破冰船“极地海”号要穿越西北航道，同时美国政府也邀请加拿大海岸警卫队的执法人员以“个人身份”参与航行，但强调“这并不表明美国政府认为此次航行有义务需要向加拿大政府提前批准，也不需要向加拿大政府提前通知”。最终，“极地海”号在加拿大政府两名海岸警卫队成员的随船陪同下，完成了预订航程。“极地海”号事件在加拿大民间引起了强烈反响，加拿大媒体批评政府软弱无能。加拿大政府认识到了“扇形原则”和“历史性水域”主张的不足，转而采用直线基线制度加强其主张的合法性。1985年9月10日，加拿大政府公布了连接加拿大北极群岛之间的直线基线，并将直线基线内的水域都视为加拿大的内水。目前，加拿大对北极西北航道水域管辖权的主张呈现出以“直线基线”为主、“历史性水域”和“扇形原则”法理依据为补充的情形。

二、对北极航道沿海国海域主张的评析

俄、加两国为了实现其对北极航道相关海域的权利主张，提出“扇形原则”、“历史性水域”和“直线基线”等法理依据为支撑，但在国际法上，这些依据不同程度地都存在着这样或那样的缺陷与争议，并未得到国际社会的广泛认同。

（一）“扇形原则”在国际法上的争议

“扇形原则”自提出以来，并没有得到国际社会的公认，也没有演进为习惯国际法。[3][英] 詹宁斯、瓦茨修订：《奥本海国际法（第一卷第二分册）》，王铁崖等译，中国大百科全书出版社，1998年，第78页。首先，如果按照“扇形原则”，通过占领北极的相关岛屿和陆地即可以取得无限延伸领土的权利，这显然是对国际法中的“先占”原则的扩大解释，也不符合国际法中“有效占领”的要求。[1][英] 詹宁斯、瓦茨修订：《奥本海国际法（第一卷第二分册）》，王铁崖等译，第74-77页。其次，“扇形原则”没有演进为国际法。美国对此的立场是，发表占领宣言、重复的访问、偶尔的定居及象征性的控制并不能构成领土的有效占领和取得，只有对主张领土的区域进行持续的管理、住民和开发，才能构成在北极区域取得领土主权的方式。[2]P. Whitney Lackenbawer and Peter Kikkert, “The Dog in the Manger-and Letting Sleeping Dogs Lie, The United States, Canada and the Sector Principle, 1924-1925,” in Suzanne Lalonde and Ted L. McDorman, International Law and Politics of the Arctic Ocean: Essays in Honor of Donat Pharand, Leidon, Boston: Brill Nijhoff, 2015, p.217.再次，“扇形原则”不能适用于海洋划界。尽管在海洋划界案例中不同的考量因素会影响海洋边界的走向，但是在现有的海洋划界判例和《公约》中没有将“扇形原则”作为海洋划界需要考虑的因素。

（二）历史性水域在国际法上的争议

俄、加两国“历史性水域”的主张同样面临着他国的质疑。《公约》中没有对“历史性水域”给出明确界定，在1951年“英挪渔业案”中，国际法院承认了挪威的“历史性所有权”（Historic Titles），并提出了“历史性水域”的概念，国际法院将“历史性水域”界定为“常常被视作内水、但如果不存在历史性所有权时将不具有那种特征的水域”。[3]International Court of Justice, Fisheries Case, (United Kingdom v. Norway), Judgment of December 18th, 1951, p.130.1962年3月9日，联合国秘书处向国际法委员会提交了《包括历史性海湾在内的历史性水域法律制度》的研究报告。该报告归纳了历史性水域的构成要素，主要包括：主张历史性所有权的国家对该海域行使权利；行使这种权利应有连续性；这种权利的行使获得他国的默认。[4]“Juridical Regime of Historic Waters, Including Historic Bays,” The Secretariat, Document: A/CN.4/143, 1962, pp. 13-20, http://legal.un.org/ilc/documentation/english/a_cn4_143.pdf.（上网时间：2016年3月22日）如果按照这三个要素审视俄、加两国的“历史性水域”主张，俄、加都面临的问题是其他国家的抗议。俄、加的“历史性水域”主张在未来也很难得到国际社会的广泛认同，当北极航道成为国际航道时，“历史性水域”的主张便成为其他国家航行自由权的严重障碍，其他国家可能会因此反对俄、加“历史性水域”的主张。

（三）直线基线在国际法上的争议

俄、加两国采用直线基线制度论证其主张同样在国际法上存在争议。从“英挪渔业案”及其他相关案例中，直线基线在海洋划界中的采用亦需一些要素给予支撑，这些支撑要素包括主张国主权的实施、海岸的总体走向、直线基线内水域的长期使用而产生的相关经济利益、国际社会的普遍容忍、陆地与海洋的连接程度。[1]郭培清等：《北极航道的国际问题研究》，第132-140页。

俄、加之所以采用直线基线制度，自然因其有益于论证两国的海洋主张合理性。从北极群岛地理状况来看，俄、加北极群岛离大陆的距离较近，采用直线基线在一定程度上符合“接近陆地领土”的条件，[2]Donat Pharand, Canada’s Arctic Waters in International Law, pp.136-137.而且俄、加都可以主张存在重要的国家利益，如北极脆弱的海洋环境、国家安全利益及当地居民的利益需要保护。[3]Ibid., pp.175-177.此外，俄、加在北极水域中皆有不同程度的“历史性权利”，其虽在法理论证上颇具困难，亦难获国际社会承认，但以“历史性权利”为支撑，有望实现“历史性权利”与“直线基线”整合。

俄、加“直线基线”主张在法理论证上存在一些颇具争议之处。就两国主张而言，其直线基线内水化区域所涉相关海峡是否为用于国际航行的海峡存在不小争议。从国际法院判例来看，判定用于国际航行的海峡的标准主要有二：（1）地理标准，海峡两端连接的是否为公海。[4]International Court of Justice, The Corfu Channel Case, Judgment of April 9th, 1949, p.49.（2）功能标准，海峡是否用于国际航行，是否在和平时期有未经沿海国许可的他国航行实践。[5]Ibid.,p.28.有关这两个标准之间的关系争议颇大，如二者是否存在主从关系，是否都要满足方可判定为用于国际航行的海峡。从地理标准来看，北极西北航道和东北航道都满足地理标准的要求，即东北航道和西北航道的两端都连接着公海。[6]王泽林：《北极航道的法律地位研究》，第131，138页。但是在功能标准上皆存争议，从通过量来看，西北航道至今没有规模性通航，东北航道的通过量虽较西北航道更大，但即使在通过量创新高的2013年也仅有71艘船舶，[1]“Cargo Transit via Russian Arctic Northern Sea Route at New Record High in 2013, ”16 April 2014, http://www.platts.com/latest-news/shipping/moscow/cargo-transit-via-russian-arcticnorthern-sea-21493836.（上网时间：2016年4月22日）其中外国军舰使用北极航道的情形更少。未来随着全球变暖，外国船舶对北极航道的使用量可能大增，判定有关海峡为用于国际航行的海峡的功能标准也会逐渐得以满足，问题的关键是时间节点的选取。俄、加以内水的航行制度适用于北极海峡相关水域，显然会给他国航行自由权带来不利影响。[2]郭培清等：《北极航道的国际问题研究》，第120-124页。另外，俄、加所划直线基线是否违反《公约》第7条规定，明显偏离大陆海岸的一般方向，直线基线点与点距离过长（美国认为不可超过24海里，而《公约》无明确规定），也存在很大争议。同时，直线基线内水化海域不复存在“无害通过”，这将很难获得国际社会的承认。[3]Paul Andrew Kettunen, “The Status of the Northwest Passage under International Law,”Detroit College of Law Review, Winter, 1990, p.982.

三、北极航道沿海国的排他性管辖

外国船舶在北极航道的航行对北极海域的环境及沿海国的安全利益造成一定影响。作为北极航道的最主要的沿海国，俄、加两国一直以来通过国内立法加强管理，在一定程度上实现了对北极航道的内水化管控。

（一）他国挑战

1. 对俄、加主张合法性的质疑

俄罗斯和加拿大在北极航道海域的主张在国际社会上遭到一些国家的抗议。在东北航道，1964年苏联宣布连接拉普捷夫海和东西伯利亚海的德米特里・拉普捷夫海峡及桑尼科夫海峡是苏联的历史性水域后，美国认为苏联的主张为“过度的国家海洋主张”。[4]R. Douglas Brubaker, “Straits in the Russian Arctic,” Ocean Development & International Law, Vol.32, 2001, p.265.美国曾派出船舶到相关海峡意图收集东西伯利亚海的数据，遭到苏联阻拦，美国为此向苏联提出抗议，强调从历史基础和国际法上苏联都不能将相关国际海峡视为“历史性水域”。[1]United States Department of State Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, “Limits in the Seas, No.112,United States Response to Excessive National Maritime Claims,” 1992, p. 20, http://www.state.gov/documents/organization/58381.pdf.（上网时间：2016年3月22日）

在西北航道，加拿大与有关声索国存在争议，如加拿大和丹麦之间存在汉斯岛主权争议，加拿大与美国关于波弗特海存在划界争议。[2]唐国强：“北极问题与中国的政策”，《国际问题研究》2013年第1期，第18页。同时，美国和欧洲国家对于加拿大采取的直线基线制度和“历史性水域”主张一直持有异议。加拿大于1967年在拉布拉多和纽芬兰岛，1969年在新斯科舍、温哥华、夏洛特皇后群岛，1985在北极群岛采用直线基线制度划线后，美国都提出过抗议。美国表示，加拿大采取的行动没有法律基础，这些基线与海洋法中确立的法律原则相悖，美国不认同这些基线的有效性，并保留美国在相关水域的权利。欧共体成员国于1986年同样对加拿大所划直线基线提出了抗议，强调采用直线基线的前提条件是直线基线不能偏离海岸的整体走向，但西北航道海域并不符合这一条件，加拿大不能借直线基线主张“历史性所有权”，欧共体成员国将保留在相关水域所享有的符合国际法的权利。[3]British High Commission Note, No. 90/86 of July 9, 1986.

2. 他国军用船舶的直接挑战

在东北航道，美国1962—1967年间曾有意派遣美国海岸警卫队的“北风”号和美国海军的“伯顿号”赴苏联主张水域开展勘测活动，但是苏联对此表示抗议和拒绝，要求美国必须提前30天申请并获得许可，摄于苏联强大的军事实力，美国军舰最终改道，没有与苏联进行正面对抗。[4]郭培清等：《北极航道的国际问题研究》，第194-200页。

在西北航道，1985年“极地海”号事件后，加、美于1988年达成《美加北极合作协议》，规定美国的破冰船在通过加拿大北极水域时应该提前通知加拿大政府。但是该协议有很强的局限性，其适用的船舶类型仅为破冰船，并不包括军舰和潜艇；该协议没有规定美国船舶适用的通行权类型；该协议没有规定美国的军舰必须获得许可才能通过；该协议也没有解决美、加政府有关海洋主张的认识分歧。[1]郭培清等：《北极航道的国际问题研究》，第101页。鉴于以上局限性，该协议实无法预防其他事件发生。此后，美国潜艇曾多次潜入加拿大西北航道水域。2005年美国核潜艇“孟菲斯”号在没有通知加拿大政府的情况下通过西北航道后，便又引发了加美冲突。[2]John MacFarlane, “A List of the Underwater Transits of the Canadian Northwest Passage 1958 to 2009, ” http://www.nauticapedia.ca/Articles/NWP_Transits_Underwater.php.（上网时间：2016年4月22日）

另外，对于俄罗斯而言，东北航道面临的军事安全挑战更加紧迫。俄罗斯在北极地区被北约国家环绕，北约集团中美国、加拿大、丹麦等国在21世纪之后相继加强了在北极的防务和军事存在，并陆续展开了军演。[3]李绍哲：“北极争端与俄罗斯的北极战略”，《俄罗斯学刊》2011年第6期，第19页。近期，以美国为首的北约与俄罗斯交恶，双方互视彼此为国家安全重要威胁。显然，俄罗斯不愿将东北航道向外国军舰开放，因为这将对其国防安全造成威胁。

（二）管辖现状与立法

俄、加两国在各自享有主权权利的水域都制定了相关航运立法来强化其主张。此外，俄、加还发布了北极政策，宣示了各自在北极的“核心利益”，其中也包括北极水域的航行政策。

1. 俄罗斯的国家战略和有关法律

2008年，时任俄罗斯总统梅德韦杰夫签署了《2020年前及更远的未来俄罗斯联邦在北极的国家政策原则》，指出了俄罗斯在北极地区的国家利益和基本目标，提出要将东北航道变为俄罗斯在北极地区统一的国家交通运输干线。俄罗斯在北极的国家利益包括：将北极建设为解决国家社会和经济问题的资源基地；保持北极的和平与安定，并推进国际合作；保护北极独特的生态系统。这说明俄罗斯希望通过北极航道的有序开发，来为本国的社会经济发展服务。[4]The President of the Russian Federation, “Basics of the State Policy of the Russian Federation in the Arctic for the Period till 2020 and for a Further Perspective,” 18 September 2008, http://www. arctic-lio.com/docs/nsr/legislation/Policy_of_the_RF_in_the_Arctic.pdf.（上网时间：2016年4月2日）

在立法上，俄罗斯在20世纪90年代便出台了一系列涉及北方海航道的法规[1]这些法规包括1990年《北方海航线海路航行规章》、1996年《北方海航线航行指南》、1996年《北方海航线破冰船和引航员管理条例》和1996《设计、建造、供应北方海航线的船舶管理条例》，以上法规详见http://www.arctic-lio.com/nsr_legislation。（上网时间：2016年4 月12日），2013年发布《北方海航路水域航行规则》（以下简称《规则》）后，20世纪90年代颁布的法规失效。《规则》的主要内容包括，俄罗斯对北方海航道实行许可通行制，设立北方海航道管理局专门管理该航道，负责受理该航道的航行申请和审批等事宜。《规则》规定了船舶的强制通报义务，即过往船舶只有提前向北方海航道管理局提出申请并获得许可后才能在该航道水域通航。此外，船舶在过往东北航道时还需要遵循申报、通知及环保等方面的义务和责任。在引航和收费制度上，《规则》也作出了较大调整，取消了强制性引航的要求，改变了原有不合理的收费模式，变更为根据实际需要商定收费。[2]Ministry of Transport of Russia, Rules of Navigation in the Water Area of the Northern Sea Route, Article.24. http://www.arctic-lio.com/docs/nsr/legislation/20130425185806en-Rules_unof.pdf.（上网时间：2016年4月12日）

2. 加拿大的国家战略和有关法律

加拿大于2009年发布了《加拿大的北方战略：我们的北极，我们的遗产，我们的未来》，详细阐述了加拿大在北极的国家战略，并将北方地区作为加拿大经济整体发展战略的重要组成部分。加拿大在其北极战略中提出了必须优先实现的四项政策目标：（1）行使北极主权；（2）保护环境；（3）促进社会和经济发展；（4）促进和改善北极治理。其中最重要的一项就是维护加拿大在北极地区的主权主张。[3]Government of Canada, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future: Canada’s Northern Strategy,” http://www.northernstrategy.gc.ca/index-eng.asp.（上网时间：2016 年4月12日）由此可见，利用西北航道实现航运经济发展，也许并非加拿大的首要战略目标。

加拿大制定了许多直接涉及北极西北航道的法规，包括：（1）1985年《北极水域污染防治法》（Arctic Waters Pollution Prevention Act）及其相关和附属的法规。[1]这些相关法规和附属法规包括：《2001年加拿大航运法》（Canada Shipping Act）、《北极航运污染防治规则》（Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations）、《北极水域污染防治规则》（Arctic Waters Pollution Prevention Regulations）、《航行安全条例》（Navigation Safety Regulations）、《航运安全控制区法令》（Shipping Safety Control Zones Order）及《加拿大北方船舶交通服务区规章》（Northern Canada Vessel Traffi c Services Zone Regulations）等等。以上法规详见http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/。（上网时间：2016年4月6日）（2）1996年《海洋法》（Oceans Act），该法确定了加拿大在西北航道海域的海洋划界主张，并为加拿大的其他西北航道管理法规提供了依据。依据这些法规，加拿大对西北航道采取了较为严格的管控措施，基本上遵循了“内水化”思路，并通过“内水化”的管理措施逐步形成排他性的管辖实践。例如加拿大政府的《航运安全控制区法令》规定，加拿大将北极水域划分为16个不同的航行安全控制区，限制船舶的通行。[2]Shipping Safety Control Zone Order, http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/C.R.C.,_ c._356/index.html.（上网时间：2016年4月2日）加拿大于2010年修改了《加拿大北方船舶交通服务区规定》，扩展了加拿大西北航道管辖水域的面积，并设立了“加拿大北方船舶交通服务区”，[3]Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations, Article.2, http://laws-lois. justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-2010-127/FullText.html.（上网时间：2016年4月2日）规定达到一定吨位的船舶在进入交通服务区内时必须向加拿大海岸警卫队进行报告，过往船舶在通行西北航道时需要遵循严格的环保标准。加拿大对北极西北航道没有强制性引航的要求，对于过往船舶也没有额外的收费要求，而是根据加拿大实际提供的服务来收费。

（三）立法和管辖实践的功能性分析

首先，有利于强化俄、加两国在北极水域的海洋主张。如前所述，俄、加对于北极航道水域有着“内水性”的海洋主张，而为了实现该主张便必须证明存在有排他性的管辖实践，并且得到其他国家的默认。[4]“Juridical Regime of Historic Waters, Including Historic Bays,” The Secretariat, Document: A/CN.4/143, 1962, pp. 13-20.为了满足这些证明条件，对北极航道采取严格管理措施尤其是航行许可制，可以为俄、加有效管控北极航道提供佐证。若其他国家接受俄、加北极水域管辖规章，实际上也在一定程度上形成了排他性的管辖实践，这对于实现和强化俄、加的相关主张能产生积极的效果。

其次，有利于维护俄、加两国的国防安全利益。俄、加在其北极战略中都提出要维护在北极的主权和安全，且在北极航道水域都面临着美国“航行自由行动”的挑战。美国曾在未取得俄、加正式许可的情况下，派遣军舰（包括潜艇）挑战俄、加在北极航道主张的管辖制度。俄、加在北极航道均实行强制许可制，并且没有区分军舰和商船，而是统一适用于“船舶”，[1]Rules of Navigation in the Water Area of the Northern Sea Route, Article 2; Northern Canada Vessel Traffi c Services Zone Regulations, Article 3.这一制度显然有利于俄、加识别外国军舰对国家安全的威胁程度，并为对“有害通过行为”采取相应的执法措施提供法律依据，但如何获得国际社会尤其是美国的承认，仍存在较大问题。

最后，有利于保护北极海洋环境。俄、加通过行使北极航道的管辖权有利于保护北极环境，防止船舶污染事故的发生，如通过行使对商船的检查权和许可通行制，可以在很大程度上避免不适合北极安全航行的船舶进入北极航道。俄、加在北极航道管理的相关法律制度中体现了严格的环保理念，如要求船舶必须满足北极冰封区域的航行条件，并制定了严格的航运环保标准，在船舶废弃物排放方面比国际通行标准更加严格，甚至近乎“零排放”。[2]Rules of Navigation in the Water Area of the Northern Sea Route, Article.61, 65; Arctic Waters Pollution Prevention Act, Article 4, 18, 23.为防止过往船舶在北极发生海难事故，俄、加要求船舶配备相关的证书和提供强制保险，以避免负担他国船舶在北极航道发生海难后的巨额清理费用。[3]Rules of Navigation in the Water Area of the Northern Sea Route, Article 60-65; Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations, Article 12-14.

四、围绕北极航道管辖权较量的结果及启示

传统国际法理论认为，海洋主权是海洋管辖权的基础和前提，在海洋主权确立之后，相关国家才能据此行使海洋管辖权。但是，北极航道国家的实践为需要维护和强化海洋主权的国家提供了新的思路。俄、加对北极航道“内水性”的主张并未得到国际社会的广泛承认，但却通过颁布北极航运管理法规的方式来确立其管辖权。当外国船舶接受北极航道法规的管辖和遵守相关航运规章之时，即间接承认和强化了俄、加“内水性”的海洋主权主张。由此可见，沿海国对外国船舶行使管辖权，对于巩固和强化海洋主权具有积极意义，行使管辖权也是行使海洋主权的必然结果和必要组成部分。[1]Maria Gavouneli, Functional Jurisdiction in the Law of the Sea, Leiden, Boston: Martinus NijhoffPublishers, 2007, p.5.

俄、加北极政策和法律立场之比较

由于国家利益的相似性，北极航道沿海国有关北极航行自由的政策和法律立场具有很大相似性。正如2009年俄罗斯驻加拿大大使梅多夫所言，“（如果）你观察北极主要五国的立场时可以发现，俄罗斯和加拿大比其他任何国家之间存在的问题都少”。[1]Jonathan R. Edge and David L. Vander Zwaag, “Canada-Russia Relations in the Arctic, Confl ictual Rhetoric, Cooperative Realities,” in Suzanne Lalonde and Ted L. McDorman, International Law and Politics of the Arctic Ocean Essays in Honor of Donat Pharand, Leiden, Boston: Brill Nijhoff, 2015, p.240.在认识北极航行自由问题时，一方面我们需要注意北极航道通行规则相对于一般海洋法制度的特殊性，掌握北极航道沿岸国制定航运措施的背景、法理依据及其作用，合理借鉴俄、加两国通过航运管理制度强化海洋主权的相关措施；另一方面我们需要防止沿海国滥用管辖权，过度限制域外国家正常使用北极航道。

北极航道沿海国管辖权与域外国家航行自由权如何平衡将是未来各国博弈的焦点。随着全球变暖，北极航道的战略价值日益得到国际社会重视，如何合理地使用北极航道将是各国关注的焦点问题。目前，从俄罗斯的现行立法和政策来看，俄罗斯希望通过开通东北航道促进本国经济的繁荣，对商船通行东北航道在一定程度上持支持态度。但是，加拿大对西北航道的管理仍趋于严格，且在利用西北航道发展经济，还是应该控制西北航道通行以保护环境等问题上摇摆不定。为了协调北极航行问题与环保问题的冲突，国际海事组织于2009年启动制订《极地水域船舶航行安全规则》（简称《极地规则》）并在2014年批准，该规则涉及北极航行船舶的建造、安全设备的配置、航行要求、环保要求等各个方面，[2]钟晨康：“极地规则进展”，《中国远洋船务》2014年第4期，第64页。将于2017年1月1日起正式生效，还有两个附件已经生效。[3]这些附件作为《国际海上人命安全公约》和《国际防止船舶造成污染公约》的修正案分别于2014年和2015年生效。IMO, “Shipping in Polar Waters, Adoption of an International Code of Safety for Ships Operating in Polar Waters (Polar Code),” http://www.imo.org/en/ MediaCentre/HotTopics/polar/Pages/default.aspx.（上网时间：2016年4月1日）《极地规则》对北极航道国家同样具有拘束力，俄、加很难再以北极环境特殊为由坚持其与《极地规则》相冲突的船舶环保立法。可以预见，随着《极地规则》生效，北极航道沿海国在环保方面的通行限制规章将会更加合理。

【完稿日期：2016-10-27】

【责任编辑：曹群】

郑雷，华东政法大学讲师、博士

D993.5

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0452 8832（2016）6期0106-16

* 本文为2014年上海市哲学社会科学青年项目“北极东北航道与中国海洋权益的国际法保障研究”（批准号：2014EFX004）和2014年中国博士后科学基金第55批面上资助项目“北极航道的国际法问题研究”（批准号：2014M551367）的阶段性研究成果。感谢匿名专家的宝贵建议，文中错漏概由作者负责。