“六权同确”对农村社会关系的冲击及调试*——以达州市磐石镇W村为例

卢彦伶，唐跟利

(西华师范大学 管理学院，四川 南充 637009)



“六权同确”对农村社会关系的冲击及调试*
——以达州市磐石镇W村为例

卢彦伶，唐跟利

(西华师范大学 管理学院，四川 南充 637009)

以达州市磐石镇W村为对象，调查了“六权同确”对农村社会关系的冲击，指出冲击表现为家庭之间利益的争夺、村民之间寸土必争、村民与政府之间的矛盾，而隐藏的历史遗留问题、小农社会化、情理之内法理之外的冲突、“六权同确”实施机制不完善是引发农村社会关系危机的原因，提出基层政府应该合理宣传国家政策、提高基层政府的信任度、巩固农民乡情意识等对策。

“六权同确”；农村；社会关系

农村土地问题一直都是中国农村比较复杂的问题，因此农村土地制度改革将会是一个漫长而艰辛的历程。农村土地确权是农村土地体制改革的重点环节，它不仅关系到广大农民的切身利益，而且承载着整个农村未来经济的发展。没有无代价的利益，没有无矛盾的改革。必须承认每一次改革总是会触碰到少数人的利益，因此改革总会伴随着矛盾的涌现，但是不能因此而判定改革方向的错误。

一、 我国农村土地确权的现实背景

农村土地是发展农村经济的重要资源，也承载着广大农民精神和物质需求的寄托，它紧系着农民的生命，使农民有了生于斯、死于斯的乡土情节。从传统社会到人民公社时期，再发展土地承包到户，都是附在土地上的农民革命的成就。农村土地对农民的重要性因此决定了土地权属的确认对农民的影响程度，这决定了农村土地确权工作将是一段繁琐和精细的历程。

1950年《中华人民共和国土地改革法》宣布实行农村土地所有制，耕地、宅基地、房屋所有权证书由县人民政府发放给农民。1953年春，农村土地制度的改革顺利完成，农民拥有了自己的土地[1]。农民不仅是土地的所有者，同时也是土地的自由经营者，土地的所有权和经营权完全归属于农民。1989年为了清查非法占地，原国家土地管理局制定并且颁布了《土地登记规则》开始了对土地总登记，并按照规定程序开展申请、调查、审核、公示，县人民政府发放土地证书。1993年在《关于一九九三年经济体制改革要点》中提出“完善土地登记制度”。因此土地登记确权成了人们的关注的焦点，农村宅基地也实行了无偿使用的机制，在农村收取部分登记费用和宅基地超占费也此时兴起。在对《土地登记规则》进行了修补后，1996年在农村开展了宅基地登记确权颁证工作。1998年《土地管理法》规定“土地承包经营期限为三十年”[2]。

2001年在《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》中提出要力争在3年内完成集体土地确权颁证工作，并制定了详细的调查技术规定来辅助确权工作的顺利开展。2008年在颁布的《土地登记办法》对有关土地登记的概念进行了明确，同时新增了登记类别，并优化了登记程序，整个过程更加便民[3]。在同年的中央一号文件当中提出了加快建立土地承包权登记制度。2010年的中央一号文件提出：“扩大土地承包经营权的试点范围，力争三年内将集体土地所有权确认证书落实到每一个具有所有权的农民集体经济组织，并将工作经费纳入了财政预算。” 2013年的中央一号文件中提出：“全面开展农村土地确权登记工作，五年时间力争完成农村土地承包经营权的登记确权工作，妥善解决土地面积不准、四至不清等问题。” 2015年的中央一号文件提到“对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作”，并要求“稳步推进农村土地制度改革的试点，提出分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点”。这将要求农村土地确权登记办证工作的脚步需要走稳、走实、走快。

二、W村基本概况

W村为达州市通川区的磐石镇。磐石镇原为乡级，在2015年改为镇级。磐石镇位于达州市通川区东部，距离通川区城中心15公里，幅员面积75.14km2，耕地面积2 593.91hm2，其中田705.85hm2，地409.97hm2，南北长11.8km，东西宽8.7km，森林面积1 417.05hm2，覆盖率33%。W村位于磐石镇东北部，东邻宣汉县庙安乡，距磐石镇政府1km，辖区面积5km2。W村四周被陡坡环绕，站在磐石镇的富泽楼看下去，W村就如一整块磐石镇的中间被凹下去了一样，如碗状。该村7个村民小组，640户，1 885人，党员61名，有耕地面积194.63hm2，森林面积264.65hm2，是通川区“新农村建设省级示范村”之一，是磐石镇都市农业体验区核心区。2009年修建达万高速公路横穿全村，高速出口设在三组、四组之间，并且磐洋、磐庙县级硬化路横穿全村，村与村之间以硬化路相通，交通较为便利，从W村到磐石场街步行只需20分钟。因修达万高速公路，W村共占地3.15hm2，在规划中还将修建物流园区，占地面积尚不明确。

“六权同确”改革主体主要是针对农村土地的六大权利，其分别是农村土地承包经营权、农村集体土地所有权、农村集体建设用地使用权(含宅基地使用权)、农村集体建设用地上房屋(含农房)所有权、农村集体林权、农村小型水利设施产权。它以“还权赋能”为核心，切实保证农村核心权力为保障，对农村土地的六大权利进行确权登记颁证。

三、“六权同确”对农村社会关系的冲击表现

靠种地谋生的人才明白土地的可贵，“土地”是他们的命根，没有了土地似乎农民身体中的血液就停滞流动[4]。农民身体中流淌着几十年甚至一百多年的血液，此时需要给它贴一个标签，证明权属关系的这系列举动打破了平静、淳朴、和谐的农村社会。农村土地确权关系到每个农民的切身利益，特别是在城郊或者发展较快的农村地区，因为土地确权诱发的矛盾纠纷是浪潮一波又一波的涌现，见表1。

(一) 家庭成员之间关系的破裂

经过两次的土地改革和多次对土地权属的确认颁证，虽然为农村的发展奠定了一定基础，但同时也遗留了颇多的土地问题。然而它的再现也成为了一把划破家庭成员之间情网的利刀，使一个大家庭变得惨淡暗沉、老死不相往来。农村土地确权是为了保障农民合法权益，使农民能充分利用自己的合法资本来求得发展之路。然而，土地确权就如同走入雷区，稍不注意将会引发尖锐的矛盾纠纷。亲情，是一种血浓于水的情谊，然而，这种情谊在土地确权这场改革中受到严重碰撞。W村“六权同确”实施过程中，亲属之间存在纠纷的共16件。因为土地、房屋的利益争夺，兄弟之间、父子之间、婆媳之间、叔侄之间等关系破裂，对于土地这种物质利益诱惑战胜了用心灵之水浇灌了几十年的亲情。儿子为了争夺权属否认养育多年的继母、兄弟为了争夺权属断绝了来往、叔伯为了争夺权属走上法庭等。在这场激烈的斗争是一场围绕着农村土地的斗争，也是一场情理与法制的斗争。

表1 部分纠纷情况

(二) 村民之间矛盾的显现

“远亲不如近邻”这句俗语充分体现出乡邻之间情谊的特殊性，非亲似亲，或胜于亲。而当前城镇化进程的加剧，经济、利益、富裕等词汇在全国各地爆棚的环境下，农村也被这样的氛围慢慢侵蚀，朴实的乡土气息、厚道的邻里情谊开始消退，往日慷慨大方的乡土村民也逐渐变得锱铢必较。W村“六权同确”过程中，村民之间存在纠纷的共12件。村民之间的纠纷表现形式主要有三种，见表2，其一为背后抱怨；其二为双方争吵；其三为打架斗殴。第一种纠纷为最普遍形式，双方之间存在存在争议，但是考虑到个人面子和在村中形象问题没有对争议挑明，只是在私下说理。第二种和第三种纠纷较为严重，或是为了争夺利益，或是为了面子，但是双方之间存在争议是事实存在的，它引发了村民之间“昨日如亲人，今日视仇人”的局面。

表2 村民之间的纠纷表现

(三) 村民与政府之间矛盾加剧

建立政府与村民相互信任的关系一直是国家政府工作的的重点，2014年国家全面开展党的群众路线，倡导“为民务实清廉”，该举措都是为了更好地与人民群众建立起相互信任的关系。但是，农村的村民与政府之间的矛盾依然非常尖锐，相互之间的信任程度非常低，W村“六权同确”过程中，在“土地”这个复杂问题的冲击下，村民与政府之间的矛盾进一步加剧。在访谈的50名村民中，有37位村民表现出了对政府的强烈不满，其对政府的态度大致侧重于处事不公、信息不公开、事务推诿、做无用工程、违背承诺等五个方面，见表3。但村民对政府的不满基本只停留在平时的抱怨中，很少正式向政府表达不满。而在建议村民采取正规渠道向政府表达诉求时，有19名村民以“可惜了时间”、“浪费了口水”、“没有用”等话语表达了对政府的失望。

表3 W村村民对政府的评价

四、引发农村社会关系危机的原因分析

(一)隐藏的历史遗留问题再现

我国集体土地经历了3次土地确权，1951年土地改革，县级人民政府颁发土地房屋所有权证书，20世纪80年代中期针对农村宅基地确权颁证，证书由生产大队填写，20世纪90年代早期也进行了一次确权颁证。达州市W村也经历了数次确权颁证，但是都不彻底，遗留下来的诸多问题在这次的“六权同确”中显现出来，并引发了村中的矛盾纠纷。首先，一地两证，权属难以判定。这种现象大多是因为大家庭在分家前后经历了土地确权，新证发放，旧证未被收回导致的。第二，兄弟两家长久共同使用的房屋权属争议，未有遗嘱或者权属凭据。农村男子结婚后为了减少成员之间的摩擦，常常会自立门户，所谓的“分家”[5]。部分农村家庭父母没有足够的经济能力来给他们建造房屋，于是将原来住的房屋分一部分给他们，此时堂屋就作为大家的公共生活场所。在没有追究权属的情况下整个大家庭便维持现状，然而，一旦追究权属问题，模糊的产权关系就成为双方矛盾滋生的导火线。第三，系情之约导致权属不清。一是村民常年外出务工，村中的土地由他人耕种，长此以往，耕种者则将土地纳为己有。二是在土地转让或者房屋转让时缺少正规凭据，在农村这个熟人社会中，农村交易主要是以诚信为支撑，因此口头协议、代签协议等现象在农村甚为普遍。双方交易时没有留下各自的意愿表达凭证，即使存在误解或者其中一方否认交易事实，另一方也是难辨其词。

(二) 小农社会化的突出表现

小农社会化是针对传统小农而言，是一个过程概念，当传统小农被社会化一定的程度，达到一定的标准才能称为社会化小农[7]。农村这个熟人社会，村民间的相互信任是他们淳朴特征的行为表现，也是整个乡村秩序能稳定运转的基础。然而，随着土地确权的推进，在物质利益面前，经过社会化的部分小农失去了诚信，村民之间的矛盾随之开始显现，原来慷慨大方的邻里乡亲也变得锱铢必较，村民为争夺利益打架斗殴的现象也不足为奇。具有内向、保守、怯弱性格特征的传统小农长久在现实生活中经济利益的诱惑下，自私、胆大、势力等性格特征滋生，社会化的小农不再是当初那个怕事、胆小、单纯的传统小农，这样的变化也是为了适应现代社会发展而做出的选择。乡村中邻里的谦让、互助的品质在农村社会经济发展的冲击下变得越来越脆弱，土地确权的利益争夺使农村社会再一次受到冲击，村民之间的关系也因此越发疏远。

(三)情理之内法理之外的冲突

在农村，由于农民的文化水平限制，情理便是行事的中心原则，凡事在情理之外皆不为。而国家则是讲究法理，特别在习主席上台以后倡导建设法治社会，依法治国与以德治国这杆称似乎不再平衡。W村中，农村小产权、旧房未拆新房修建现象普遍，共有325件，其中与政府发生严重争执的有6件。小产权是在农村集体土地上建设的房屋，产权证书由乡政府颁发。从法理上来讲，违反了国家土地使用法规，农民只能在规定的宅基地上面建造居住房屋。然而从情理上来讲，第一种则是农村家庭人数一般比较庞大，W村每户平均3.67口人，但是村中大部分家庭都是分户没有分家，一个家庭里面生活着七八口人很是常见。兄弟结婚需要另起炉灶，而国家给予的宅基地根本不能满足一些大家庭的生存需要，无耐之下村民们便在集体土地上修建房屋。第二种是农民为了赚取更多收入，不满足土地以公共利益的名义被征收，于是在集体的土地上盖起房屋，或用以出售，或用以经商等，这时为了赚取经济利益、补偿利益受损的小产权便产生了。这种情理之内法理之外的碰撞，作为国家代表的政府更多的是依法办事，将小产权纳入违规违法建筑。而作为村民，这是为了满足自身生存需求和补偿利益受损的无耐之举，政府这种举动使农民视政府不讲情理、鱼肉百姓、冷血。

(四) “六权同确”实施机制的不完善

1.征地与确权面积测量标准不一

在开展确权颁证工作时，丈量阶段是确权工作的关键工作。在2006年之前因为要交农业税，农民们为了少交一点税费在登记土地面积时会刻意减少。2006年全面取消农业税后，农民不用担心税费用问题，并且国家还出台了多种补助政策，比如粮食补贴。农民此时更加关注征地、补贴问题，而征地会带来丰厚的经济收益，因此在登记面积时，农民是尽可能多的将面积扩大，至少不会刻意减少。然而，在土地确权过程中，农民却发现工作人员在丈量面积时丈量标准与征地时的标准不一样。比如丈量房屋，在确权时，丈量到屋檐以下，在征地时，却是丈量到门槛。这种标准不一的丈量法给农民留下了关于政府腐败、盗窃农民利益等负面想象空间，农民对政府的不满情绪日益高涨。

2.证书发放不及时

土地确权的最后一步就是发放证书，但是证书发放的不及时使许多农民将“六权同确”说为“无权同确”。旧的土地证书被收回，而新的证书迟迟不发放，这让许多农民产生了丢失土地的假象，时不时让他们心惊胆战。农民生长在土地上，从一出生就与土壤结下了情缘。政府没有及时将证书发放到农民手中，农民对政府原本就不高的的信任度进一步降低，若农民对政府长期处于这种不信任，不仅对政府运作有严重的影响，还将对农村社会稳定带来一定的威胁。

五、“六权同确”与和谐农村相互适应的调试机制

“六权同确”是农村土地体制机制改革的一项创新举措，但是由于实施机制的不完善对农村社会关系造成了一定程度的冲击，导致农村家庭成员之间、邻里村民之间、村民与政府之间的关系变化。然而农村土地体制机制改革是为了发展农村经济、建立和谐农村社会，因此为了调适“六权同确”与和谐农村，可以从改善“六权同确”实施机制和维护巩固农村社会关系两方面入手。

(一)合理宣传国家政策并防止夸大土地确权利益

国家每一次改革都会伴随着大量的文件和政策法规的涌现，农村土地确权依然如此，然而处于文化水平低的农民群体往往无法正确地理解其内容。因此信息的传递还需要政府来操作，政府的一般模式为：村干部召集村干部传达文件精神—村干部传达给村小组组长—村小组组长传达给村民。这样的模式将会导致几方面的问题。第一，文化水平限制导致传达信息的失真。在信息传到农民这，将会只有四个字“土地确权”。这时确权是确什么权，是所有权还是承包经营权，这就给了农民遐想的空间。第二，添加个人私利改变信息内容。村干部在传达会议精神时，为了得到农民的支持，能让工作顺利开展，于是在传达信息时掺加自己的猜想，比如确权后土地以后不会再变了、国家要土地私有化了等。村干部通过国家文件可以有自己的猜测，但是在传达信息时不能将这些猜测融入进来。否者，农民过大预期利益而导致寸土必争。因此，政府可以通过印发文件，传达每户。并且选择农民空闲时间下村举办宣讲会，直接准确地传达信息。

(二) 提高基层政府的信任度进而构建政府与民众友好合作关系

基层政府不仅是国家意志的代表，同时也是广大民众意志的代表，因此基层政府不仅要对国家负责，更应该对民众负责。首先，基层政府应及时兑现对民众的承诺，不能敷衍民众。例如在确权之前进行的房屋鉴定，工作组在鉴定房屋后应该给予农户正式的房屋鉴定结果，而不是用一张付款收据就敷衍了事。其次，基层政府应该转变工作方向，将应付上级为首位转变为服务于民众为首位。例如政府在完成了土地确权工作后应该及时将证书发放到农民手中，而不是为了向上级汇报创作一大堆纸面材料将发证工作一拖再拖；再如政府对有纠纷的目前无法确权的农户，应该用合理的方式及时进行调节，而不是让有纠纷的双方自己解决好了再来确权。最后，设立便民服务点，提高民众办事成效。基层政府可以在政府办公楼为村干部设立专门的办公室，这样民众就可以在村干部处办完手续后直接找政府完成手续，避免了民众办事花费时长、办事到处跑的局面。

(三) 巩固农民乡情意识，建立和谐美好乡村

农村社会的发展总是有两股力量维持着，一股是乡情，一股就是法理。法理是每一个人都必须遵守得，是刚性的，是不允许触碰的。然而乡情是柔和的，是村民们几十年甚至几百年建立起来的情谊，它是已经融入了村民的生活，它是无形的，甚至村民们自己都忘了它的存在。但是每次国家政策或者改革进入到农村时，更多的是对法律法规、文件政策等硬件进行宣传，完全忽视了农村是一个充满乡情的社会，忽视了对农民的乡情意识的启发。这样的宣传当然促使了村民全心关注利益的分配，而将乡情无声无息的埋没。巩固村民的乡情意识是顺利开展农村工作的第一步。基层干部可以收集一些村民日常生活中的照片或者视频，比如村民互帮互助、大家庭团圆幸福时刻、村民农闲唠嗑的时候等，每一年村小组举办乡情大会共同回顾乡情。国家政策或者改革进入农村，在宣传法律政策时，应该对村民进行一定程度上的乡情熏陶。巩固农民乡情意识，遵守国家法律政策，建设和谐美好乡村。

[1]李旭辉.新中国前30年农村土地经营制度的变革和发展[J].河北科技师范学院学报(社会科学版),2011(3):27-31.[2]丁琳琳,孟庆国.农村土地确权羁绊及对策：赣省调查[J].三农新解,2015(3):56-64.

[3]于建嵘，石凤友.当前我国农村土地确权问题研究[J].东南学术，2012(4):4-11.

[4]费孝通.乡土中国 生育制度 乡土重建[M].北京:商务印书馆，2011:6-8.

[5]费孝通.江村经济[M].北京:北京大学出版，2012:28-50.

[6]邓大才.小农政治：社会化小农与乡村治理——小农社会化对乡村治理的冲击与治理转型[M].北京:中国社会科学出版社，2013:136-138.

(责任编辑：刘 燕)

Research on the Impact of the Confirmation of Six Rights on Rural Social Relations and Countermeasures——Take the W Village of Panshi Town of Dazhou City as an Example

Lu Yanling，Tang Genli

(Department of management, China West Normal University,Nanchong Sichuan 637009，China)

Taking W village of Panshi town of Dazhou city as the object, we investigated the impact of the confirmation of Six rights on rural social relations, the results show that the crisis of rural social relations include interests competition between families, fighting for land among villagers, contradiction between villagers and government, and the main reasons of the crisis include problems rooted in history, peasants socialization, rescannable illegal conflicts, imperfect enforcement mechanism of the confirmation of Six rights. we put forward some countermeasures such as propagandizing policies by local governments, enhancing the credibility of the government, strengthening farmers’ collective consciousness and so on.

the confirmation of Six rights; rural; social relations

10.3969/j.issn.1672-7991.2016.02.008

2015年四川省大学生创新创业训练计划项目“西部农村食品安全现状调查——以南充市N个采样点数据为基础”(201510638062)；2015年西华师范大学大学生创新创业训练计划项目“六权同确：对‘赋权于民’新土改的观察与反思”(427323)。

2016-03-01；

2016-04-12

卢彦伶(1990-)，女，四川省广安市人，在读硕士研究生, 研究方向为行政管理。

F301.2

A

1672-7991(2016)02-0042-05